美國對於「吸菸場所限制」之合憲性討論

第三節 美國對於「吸菸場所限制」之合憲性討論

美國各州政府陸續對餐廳、酒吧為禁止吸菸之規定已如上節所述，各界紛 紛對此等禁菸令表示意見⁹⁴：贊成限制人民吸菸場所者認為禁止於餐廳、酒吧 內吸菸可達免受二手菸危害，進而改善餐廳員工健康之目的，因單單將吸菸區 與非吸菸區分隔或採以通風系統清淨空氣，皆無法有效保護非吸菸者免受二手 菸之危害，僅有全面禁止於公共場所吸菸才能真正保障他人健康。另一肯認限 制人民吸菸場所之原因則是此管制措施能有效降低吸菸人口，或甚促使吸菸者 戒菸，而此即為菸商強烈反對州政府禁止人民於餐廳吸菸之理由。反對餐廳內 禁止吸菸之規定者主張，此舉將影響餐廳營運，減低業績，應由業者自行決定 其餐廳為吸菸餐廳或無菸餐廳，再交由消費者自行決定所欲消費之餐廳，不需 國家強制介入。惟此有害餐廳業績之理由，受到強烈質疑，以新罕布夏州為 例，禁菸令實施後，餐廳的客源反而逐漸增加，餐廳亦可節省清潔費用及員工 暴露於二手菸害環境中之健康成本，故禁止吸菸之規定對於餐廳營運是利或是 弊，非有的論。此外，反對禁菸令者亦有主張，非吸菸者為免受二手菸害之影 響得自由選擇不出門、換工作，而不用侷限在有二手菸害之環境中，然此主張 並無法法理基礎。相反地，因吸菸會對他人帶來二手菸害之負面影響，學者認 為「非吸菸者於餐廳用餐時，並無容忍他人吞雲吐霧之義務，法律對於非吸菸 者享受不受二手菸害影響之用餐環境需求應予以回應」⁹⁵。

94Samuel J. Winokur, SEEING THROUGH THE SMOKE: THE NEED FOR NATIONAL

LEGISLATION BANNING SMOKING IN BARS AND RESTAURANTS, George Washington Law Review, 75 Geo. Wash. L. Rev. 662, 667~669.

95A Breath of Fresh Air: A Smoking Ban's Legal Invasion of Property Rights in Lexington Fayette County Food & Beverage Ass'n v. Lexington-Fayette Urban County Gov't, 32 N. Ky. L. Rev. 239, at 259 (2005).

美國各州及地方政府多已通過、施行室內禁止吸菸之法規，然此等法規之 推行曾受為數不少之合憲性挑戰，以下分為程序面、實體面說明之⁹⁶：

第一項 程序面

州政府及地方政府訂定禁菸令受法律優位原則及管制權限之影響，受有合 憲性之挑戰：

一、法律優位原則

州法之地位優於地方法律，當地方法律規範內容與州法不一致時，應優先 適用州法規定。美國製菸業之歷史悠久，勢力龐大，菸商與州政府、聯邦政府 間存有良好之互惠關係，菸商常利用此優勢，要求州政府訂定禁菸規定時，增 加 地 方 政 府 之 禁 菸 規 整 不 得 嚴 於 州 法 規 定 之 限 制 。Entertainment Industry Coalition v. Tacoma-Pierce County Health Department 即為一例，華盛頓州之最高 法院認為 1985 年通過之華盛頓室內空氣清淨法其法位階優於 2003 年 Tacoma-Pierce County 健康局通過之禁菸令，當地方規定與州法律不一致時，無論是准 許其禁止或禁止其所允許者，皆應以州法律為準，是以 Tacoma-Pierce County 禁止商家指定其商店內部分區域為吸菸區之規定，與州法律賦予商家指定吸菸 區域之規定不相符，仍應以州法律之規定為準⁹⁷。

在地方自治州，自治市得訂定超越州法之法規，在不牴觸州法與憲法之前 提下，不須特別經州法授權即可自為規範。以D.A.B.E., Inc. v. City of Toledo⁹⁸ 中，美國俄亥俄州北巡迴法院，依據俄亥俄州法，維持自治市所制定之更嚴苛 之法令。該法令係於 2003 年由 City of Toledo 通過，原則禁止於酒吧及餐廳吸 菸，例外允許於隔離之吸菸室吸菸。雖經部分酒吧及餐廳所有人主張系爭法令

96Samuel J. Winokur, SEEING THROUGH THE SMOKE: THE NEED FOR NATIONAL

LEGISLATION BANNING SMOKING IN BARS AND RESTAURANTS, George Washington Law Review, 75 Geo. Wash. L. Rev. 662, at 673(2007).

97Entm't Indus. Coal. v. Tacoma-Pierce County Health Dep't, 105 P.3d 985 (Wash. 2005).

98D.A.B.E., Inc. v. City of Toledo, 292 F. Supp. 2d 968 (N.D. Ohio 2003)

與該州之禁菸規定不符，應優先適用州法，法院仍以「地方法令對州法未管制 者逕為管制，難謂牴觸州法」⁹⁹駁回其主張，維持系爭法令之效力。

法律優位原則之適用確實不利地方菸害管制法令之制定，也因此學者們莫 不主張：以地方法令禁止人民於餐廳吸菸，免受二手菸害之影響，是不足的，

訂定強而有力之全國性法律才是解決之道¹⁰⁰。

二、Boards of Health Without Authority

反對吸菸管制者主張，健康局在未經立法機關授權之情形下，逕對人民發 佈禁菸令，有違權利分力原則。在 D.A.B.E., Inc. v. Toledo-Lucas County Board of Health 中，縣立健康局禁止人民於公共場所內吸菸，包括於酒吧、餐廳內亦 禁菸，俄亥俄州最高法院以健康局逾越行政權限自為立法行為有害立法與行政 權之區分為由，宣告該法令無效。法院並指出健康局雖得針對細節性、技術性 為補充性規範，仍不表示其得自為立法行為，否則有違權力分立原則。¹⁰¹

第二項 實體面

一、徵收(taking)

有認禁止吸菸之規範，乃國家限制私人對其土地之自由使用權限，且未予 私人補償金，應屬徵收 (a governmental taking) 之形態，顯然侵害人民財產權。

徵收有物理性徵收(a physical taking)及規範性徵收(a regulatory taking)二種，禁 菸規範未涉及直接、物理性之侵害行為，非屬物理性徵收，是否為規範性徵收 則為主要爭執點。除剝奪外，欲構成財產權之徵收，須符合下列要件：1.以政 府訂定之規整限制人民財產權之行使；2.對相對人造成損害；3.影響相對人顯然 可見之投資期待。

99D.A.B.E., 292 F. Supp. 2d at 969

10075 Geo. Wash. L. Rev. 662, 677.

101Leonard v. Dutchess County Dep't of Health, 105 F. Supp. 2d 258, 263 (S.D.N.Y. 2000)

吸菸場所之拘束，係為保障公眾健康之公益目的。對於餐廳及酒吧場所負 責人而言，其場所之使用處分權限未被全面剝奪（尚得供應餐點、飲料等），

按前揭審查標準，第一點並非對反對者（場所負責人）有利，因稱收幾乎多牽 涉到土地之利用，而禁菸令僅為增加公眾健康；第二點關於規範造成相對人損 害之主張雖對場所負責人較有利，然依前開討論，禁菸令是否會影響餐飲業營 收尚有爭論，該爭論的存在亦弱化此點主張；第三點對反對者更加不利，因政 府長期於各層面之管理對於吸菸加以限制，經營者主張「其視吸菸者客源為

『長期著重之投資利益』，且隱存有獲利能力，因政府致力於減少二手菸，而 受有不良之影響」是很難成立的，無論是州或地方層級，法院皆不會宣告禁菸 令係違憲之徵收。

二、集會結社之自由

另有主張禁菸令侵害憲法增修條文第一條保護之集會結社權，認為系爭規 定限制了個人自由的與他人交流的權利。美國聯邦最高法院曾指出，「個人參 加或維持特定親密關係」與「在與他人互動中表現自我」皆屬個人自由的與他 人交流的權利內涵。禁菸令不會影響吸菸者前者權利之行使，因其未限制人民 加入或維持特定關係。申言之，系爭規定並未禁止人民進入酒吧、加入團體或 開展新關係，亦未禁止人民於此等情況中進行交流互動，倘有互動方式受限，

也僅是附隨的效果，為侵害人民之集會結社自由¹⁰²。

吸菸者主張其行使集會結社權中「在與他人互動中表現自我」之權利受禁 菸令之限制。對吸菸者而言，吸菸能提高其權利行使之品質與經驗，倘禁止其 吸菸，則其於社團中之表現必受影響。然此見解不被採納，美國紐約南區區法 院認為，未有證據證明吸菸與意見完全表達之關係，兩者並非密不可分，是以 禁菸令並未侵害吸菸者憲法增修條文第一條保護之集會結社權¹⁰³。

102Players, Inc. v. City of New York, 371 F. Supp. 2d 522, 545 (S.D.N.Y. 2005)

103NYC C.L.A.S.H., Inc. v. City of New York, 315 F. Supp. 2d 461, 473 (S.D.N.Y. 2004).

聯邦最高法院亦指出，「一般社會交流」並非憲法保障之權利¹⁰⁴。吸菸者 並非以同一群體身分或為了某特定目標而前往酒吧、餐廳¹⁰⁵，雖其共同為喝酒 或吃飯行為，但此等行為之進行皆是出於其獨立意志，無群體意志包含其中

106，故其於酒吧、餐廳中吸菸互動僅屬上揭「一般社會交流」範疇，當非憲法 增修條文第一條保護之集會結社權內涵。

三、言論自由

亦有吸菸者主張，禁菸令侵害憲法增修條文第一條保護之言論自由。探討 言論自由是否受國家侵害時，應由二層次進行：1.受拘束之行為是否具相當之 表意性而應受言論自由保障，若是，則應繼續討論 2.該規整為內容控制（表意 內容之限制）抑或內容中立（表意方式之限制）。美國法院在 NYC C.L.A.S.H.

案件中指出，吸菸者點燃香菸的行為並未對周遭的人表達訊息之意義，縱使吸 菸者有表達訊息之主觀意識，他人並不能瞭解其藉點菸表達之訊息，是以，吸 菸並不具相當之表意性，非言論自由保障之內涵¹⁰⁷。

倘視吸菸行為具相當表意性而受言論自由保障，對吸菸行為之限制亦僅是 對表意方式之限制，為內容中立之管制。因禁菸令並未針對任何言論內容為限 制，亦非允許某團體使用某場所而剝奪他團體使用同場所之權利，更非要求吸 菸者於任何地點、任何時間皆不得吸菸。此種內容中立之言論限制，係為避免 並降低二手菸危害，與人民健康之保障具實質關聯，此公益目的能輕易通過中 密度審查，難認其侵害吸菸者之言論自由¹⁰⁸。

四、平等權

104City of Dallas v. Stanglin, 490 U.S. 19, 25 (1989); see also NYC C.L.A.S.H., 315 F. Supp. 2d at 474-75.

105 NYC C.L.A.S.H., 315 F. Supp. 2d at 475

106Mary Kate Kearney, The ADA, Respiratory Disabilities and Smoking: Can Smokers at Burger King Really Have It Their Way?, 50 Syracuse L. Rev. 1, 50 (2000)

107Taverns for Tots, Inc., 341 F. Supp. 2d at 854; NYC C.L.A.S.H., 315 F. Supp. 2d at 478.

108NYC C.L.A.S.H., 315 F. Supp. 2d at 480.

吸菸者另主張禁菸令侵害其憲法增修條文第十四條保護之平等權。平等權 之違憲審查有三種密度：高密度（嚴格）、中密度、合理審查標準。任何型態 之種族和人種的分類本身便具有違憲嫌疑，必須接受最嚴厲之司法審查；當法 規以性別、不法此種準違憲嫌疑分類作為差別待遇之區分標準，或是以政府重 大利益為差別對待之區分標準時，應適用中密度審查；其餘情況皆以合理審查 標準審查之。以吸菸與否作為差別待遇之標準，並非一永恆不變之特徵且於歷

吸菸者另主張禁菸令侵害其憲法增修條文第十四條保護之平等權。平等權 之違憲審查有三種密度：高密度（嚴格）、中密度、合理審查標準。任何型態 之種族和人種的分類本身便具有違憲嫌疑，必須接受最嚴厲之司法審查；當法 規以性別、不法此種準違憲嫌疑分類作為差別待遇之區分標準，或是以政府重 大利益為差別對待之區分標準時，應適用中密度審查；其餘情況皆以合理審查 標準審查之。以吸菸與否作為差別待遇之標準，並非一永恆不變之特徵且於歷