第二章 菸草管制之沿革
第三節 我國菸草管制之沿革
菸草使用在台灣亦不脫離上述西洋菸草使用歷史之模式，惟因台灣菸業長 期被政府獨佔公賣36，在反菸勢力覺醒後，菸商勢力較為薄弱，反而形成公眾 團體與政府政策相互競爭、協商的情況。其中最著名反菸團體的當董氏基金會 莫屬，自一九八六年十一月八日與藍白唱片行在台北新公園舉辦「一一○八全 國拒菸日」活動、一九八九年「抗議輸出癌症與死亡」十萬人簽名運動到一九 九六年客運禁菸及成立申訴專線、台北市政府大樓全面禁菸、二○○四年無菸 餐廳之推廣，以及歷次菸害防制法修法之推動，董氏基金會都全力參與，其並 結合醫藥、婦女及環保等二十一個民間公益團體，成立「中華民國拒菸聯 盟」。二○○五年後又籌組「台灣拒菸聯盟」以監督政府、社會儘速達成菸草 控制框架公約之目標。可惜政府早期受到美國貿易仲裁的脅迫，在管制菸草政 策上搖擺不定，導致我國舊菸害防制法規範不夠完備，受反菸團體詬病。
此外，因菸酒公賣制度之歷史淵源，政府在實施菸害管制時，除上述貿易 制裁之外部壓力外，尚須處理內部（即公賣局）強烈反對聲浪。一九九九年公 賣局推出之紅心 520「我愛你」果香口味菸品即為菸害管制與公賣營收衝突之 例，雖最終仍是贊成菸害管制一方獲得勝利，公賣局五二○香菸無法推出。惟 政府一面花大錢建置全民健保，用以照顧國民健康，另一方面公賣局又大賣濃 烈菸酒，以廣集財源，此種雙面人戲碼，頗受反菸團體之詬病，也使得政府對 菸害管制之進行縛手縛腳。幸好，此種兄弟鬩牆的戲碼，在二○○二年一月一 日廢止專賣制度，同年七月改制為「台灣菸酒股份有限公司」時順利落幕。
36台灣菸業曾佔出口貿易及大部分，早在清朝將台灣劃為一省時，就已經有種植菸草為經濟作 物，其中經過日據時代，民國58年為極盛期，菸草栽種面積高達11,951公頃，共有9,256個菸 戶。菸草課稅早在劉銘傳建立台灣省時就有，透過港口稅課徵，但未嚴格執行，日本殖民政 府，於殖民第四年（1899）起適用關稅定率法，其中已包括「菸類成品輸入稅」，因進口菸品 稅較進口菸葉稅高出很多，台灣開始廣泛栽種菸草，已避免因進口成菸被課重稅。菸草專賣則 於明治38年開徵（1905），台灣總督府於1905年因食鹽、樟腦、菸等專賣稅收而達台灣殖民財 政獨立之目標。為了確保菸專賣的稅收穩定成長，日本殖民政府積極改良栽種制度、方式、品 種以及菸草加工等，松山菸草工場就是在昭和14年（1939）竣工。1945年日本投降後，國民政 府接收台灣政權，菸草專賣制度亦被接收，成為國民政府的金雞母，並於民國35年制定台灣省 菸草專賣規則及其施行細則。參閱 洪馨蘭著，＜台灣的菸業＞，遠足文化，民國93年，頁22-25、50-99 。
第一項 我國菸草管制變遷
第一目 菸害防制法之外
除民間團體發起之反菸活動外，我國政府對於菸草使用亦有為數不少之管 制規定，依管制內容可分為三：稅捐、吸菸者身分限制、場所禁菸。其中吸菸 者身分之管制有直接受管制者及間接受管制者，以兒童及少年福利法第二十六 條為例，前者係指兒童、少年，後者則為父母、監護人或其他實際照顧兒童及 少年之人，以及得以販賣菸品者。倘以管制目的區分之，有以增加國家收入為 目的者、有基於保護照顧義務者，亦有單純為場所管理者。以下將簡單區分菸 害防制法以外菸草管制之相關規定：
一、法律部分
除民國八十六年訂定之菸害防制法外，經立院三讀通過，總統公布之菸草 使用管制相關法條不若法規命令之多，有關稅捐之管制有三，分別是台灣省內 菸酒專賣暫行條例第六、七、二十九條、全民健康保險法第六十四條及菸酒稅 法第二十二條，前者訂定之目的在維持國家對菸類栽種、製造與販賣之壟斷，
係以增加國家收入為目的之管制；全民健保法第六十四條則為國家對人民健康 權之保護照顧義務實踐；菸酒稅法則是為了落實菸害防制，保障人民健康，而 課徵健康福利捐，三者管制目的的差異可謂台灣政府於菸草使用政策改變之縮 影。如前所述，台灣菸業曾佔出口貿易及大部分，自清朝起，台灣即栽種菸草 為經濟作物，經日據時代菸草專賣制度之建立，國民政府接收台灣政權後，菸 草專賣制度儼然為國民政府的金雞母，是以民國四十二年公布之台灣省內菸酒 專賣暫行條例，乃以增加國家收入為目的所為之管制。反觀八十三年公布之全 民健康保險法，則係「增進全體國民健康」為目的，藉由菸酒社會健康保險附 加稅之課徵，降低人民使用菸酒之欲，並將所課得之稅金用於人民健康之保護 照顧義務實踐上。雖三者皆是以稅捐為手段，惟早期課稅之管制目的與後二者 可謂南轅北轍。
吸菸者身分之管制法律佔大部分，對於未滿十八歲者，我國政府早就基於 保障其身心健全發展之目的，立法禁止未滿十八歲者吸菸。除以促進兒童及少 年身心健全發展為目的之少年福利法、兒童福利法，及嗣後新訂取代前開二法 之兒童及少年福利法外，政府尚對收容未成年人之機構或學校單位，在相關管 理規定中重申未滿十八歲者禁止吸菸，以確實保障未成年人之健康，保安處分 執行法第十七條第二項規定、少年矯正學校設置及教育實施通則第七十一條、
少年觀護所設置及實施通則第二十五條、學校衛生法二十四條等規定皆屬之。
另一受限於身分而禁止吸菸者，為孕婦。兒童及少年福利法第三十一條（及該 法前身）禁止孕婦吸菸，可惜監獄行刑法於八十二年七月修正後，允許受刑人 年滿十八歲者，得許於指定之時間、處所吸菸，卻疏忽孕婦不得吸菸之例外，
應屬立法闕漏。
以吸菸者身分為管制者，除對直接受管制者，即兒童、少年及孕婦，為禁 菸之規範外，多半附隨對間接受管制者之禁止規定或誡命規定。以兒童及少年 福利法為例，父母、監護人或其他實際照顧兒童及少年之人應禁止兒童及少年 為吸菸行為，否則情節嚴重者，得處新臺幣一萬元以上五萬元以下罰鍰；任何 人皆不得供應菸品予兒童及少年，違反者處新臺幣三千元以上一萬五千元以下 罰鍰，此即對間接受管制者之禁止規定。同法三十一條規定直接受管制者，即 孕婦，不得吸菸，間接受管制者，則為「任何人不得強迫、引誘或以其他方式 使孕婦為有害胎兒發育之行為」，倘違反此禁止規定，處新臺幣一萬元以上五 萬元以下罰鍰，同法第五十九條訂有明文。
另外，為確保使用者之安全，民用航空法第一一九之二條37及大眾捷運法 第五十條38第八款亦禁止於航空站、航空器內、捷運車站及車廂內吸菸。社會
37民用航空法第一一九之二條立法理由「為加強及落實航空器及航空器上人員生命財產之安 全，增訂本條有關不遵守機長為維護航空器上秩序及安全之指示、使用含酒精飲料或藥物致危 害航空器上秩序、於航空器廁所內吸菸、擅自阻絕偵煙器或無故操作其他安全裝置之處罰規 定。」
38大眾捷運法第五十條第八款立法理由「為保障旅客安全，維持正常營運及提供舒適之搭乘環 境，爰參考香港及新加坡立法例，增訂第一項第八款至第十一款之規定，以加強行車安全及 站、車秩序之維護。」
秩序維護法則是「為維護公共秩序，確保社會安寧」39而有諸多妨害安寧秩序 之處罰規定，其中包括「於禁止吸煙之處所吸煙，不聽勸阻者，處新台幣三千 元以下罰鍰或申誡」40之規定，此法條效力範圍極廣，「禁止吸菸之處所」可 能是法律命令所規範者，也可能是行政規則或私人場所使用規則，系爭法條未 明確說明之，對於吸菸者之影響頗大，又輔以罰鍰、申誡處罰手段，在菸害防 制法規定施行前，得謂「吸菸場所限制」落實之尚方寶劍。
有疑問者在於，菸害防制法施行後，系爭社會維護法條文效力仍存續，雖 菸害防制法第一條謂「本法未規定者，適用其他法令之規定」，則違反該法第 十五條第一項及第十六條第一項者，適用同法第三十一條之處罰規定，故無應 適用何法條之疑問。惟該法第十七條「第十五條第一項及前條第一項以外之場 所，經所有人、負責人或管理人指定禁止吸菸之場所，禁止吸菸」本無配套罰 則，或為立法者調和吸菸者與非吸菸者衝突所然，則社會秩序維護法系爭條 文，得否成為處罰之依據，值得商榷。另外社會秩序維護法，處罰之執行，由 警察機關為之，於裁處確定後執行，有其救濟規定41；菸害防制法處罰乃直轄 市、縣（市）主管機關，其救濟依照行政罰法之規定，會不會產生吸菸者在禁 菸場所吸菸，卻因適用法條之不同，受不同主管機關處罰而有不同事後救濟程 序之差別，此差別是否會影響人民權利，值得討論。
最後，法院組織法第九十條規定「法庭開庭時，應保持肅靜，不得有大聲 交談、鼓掌、攝影、吸煙、飲食物品及其他類似之行為」，應係基於單純之場 所管理而為之場所禁菸規定，舊監獄行刑法第十七條「受刑人應禁用菸、酒」
亦屬之。
亦屬之。