德國「不吸菸者保護法」釋憲案

歐洲早於十七世紀末已出現城市層級之禁菸令，巴伐利亞（Bavaria）、薩 克森選帝侯國（Kursachsen）及部分奧地利城市皆有之。德意志地區對吸菸場 所之管制在十八世紀有柏林、柯尼希堡（Königsberg）及斯德丁（Stettin）為代 表，然上開規定皆於 1848 革命期間遭廢除¹¹³。近代第一部全國性禁菸令，係 1941 年希特勒宣佈的¹¹⁴，當時納粹黨受 Karl Astel's 協會對菸害之研究成果影 響，強制規定各大學、軍醫院及其黨辦公室內禁止吸菸，該法案之效力持續至 1945 年納粹政府結束時¹¹⁵。

德國各邦議會為保護不吸菸者免於二手菸害，陸續制定並施行「不吸菸者 保護法」（ Landesnichtraucherschutzgesetz, LNRschG ）¹¹⁶。2007 年 8 月，巴登-符騰堡邦（Baden-Württemberg）、下薩克森邦（Lower Saxony）禁止人民於餐 廳、酒吧、俱樂部等公眾出入場所吸菸。同年 10 月，黑森（Hesse）亦通過類 似之規定，其餘各邦亦於隔年 1 月制定並施行不吸菸者保護法，部分邦仍允許 公共場所設置獨立、分隔之吸菸室供吸菸者使用。北萊茵威斯特法倫邦（North Rhine-Westphalia ） 則 是 延 至 2008 年 7 月 1 日 始 實 施 之 。 巴 伐 利 亞 邦

（Bavaria）乃禁菸規定最嚴格之邦，其嚴格之規定引起該地人民之不滿，現已 研議開放部分餐廳及酒吧於符合特定條件下得於室內吸菸。

系爭法規之施行，引起業者強烈反彈，德國旅宿餐飲協會（DEHOGA）聲 稱，禁菸令之施行將降低消費者出門消費之慾望，各商家之營業額預估將減少 至百分之五十¹¹⁷。諸多酒吧業者則將其商店變更定位為俱樂部，以規避酒吧禁

113Proctor, RN (Fall 1997). "The Nazi war on tobacco: ideology, evidence, and possible cancer consequences". Bull Hist Med 71 (3): 435–88.

114Proctor RN (February 2001). "Commentary: Schairer and Schöniger's forgotten tobacco epidemiology and the Nazi quest for racial purity". Int J Epidemiol 30 (1): 31–4.

115 Proctor RN (December 1996). "The anti-tobacco campaign of the Nazis: a little known aspect of public health in Germany, 1933-45". BMJ 313 (7070): 1450–3.

116http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_smoking_bans#Germany

117Germany's Smoking Ban Spreads Through States, Deutsche Welle, 14 January, 2007 http://www.dw-world.de/dw/article/0,2144,3058044,00.html/

菸之規定，轉而適用俱樂部成員得於俱樂部內吸菸之規定，此手段是否適法而 得長久運行，尚待觀察。

雖前開各邦訂定之「不吸菸者保護法」禁止人民於大眾交通工具、醫院、

機場、聯邦及邦政府建築物內、餐廳、酒吧等公眾出入場所吸菸。然據 Der Spiegel 2009 年 2 月之報導，主管機關並未嚴格執行酒吧內禁菸之規定，部分禁 菸場所甚無相關機關人員對禁菸之規定進行監督¹¹⁸。

德國各邦議會制定之「不吸菸者保護法」，規範重點在餐廳、酒吧等公共 出入場所禁菸限制，其中最具爭議性之規定莫過於課予所有不禁菸的餐飲業者 有義務設置完全獨立、分隔的吸菸空間，唯有在此空間內，吸菸者才例外的有 吸菸的權利。此禁令引發小型餐飲店家的反彈，主張設立吸菸空間所需成本，

以及可能因此導致吸菸客大幅減少，其營業收入必將受不吸菸者保護法之不利 影響。巴登-符騰堡邦與柏林市分別於 2007.8.1、2008.1.1 起施行不吸菸者保護 法，立刻就有三位餐飲業者以系爭規定侵害職業自由為由提起釋憲，聯邦憲法 法院並於2008 年 7 月 30 日，由第一庭作成判決：

一、事實經過¹¹⁹

本件憲法訴願係由二位餐館業主及一位迪斯可舞廳負責人為巴登-符騰堡 邦、柏林市之不吸菸者保護法違憲而提出。

自 2007.8.1 起巴登-符騰堡邦禁止諸多公共空間內吸菸之行為，禁止吸菸的 空間也包括餐飲店、迪斯可舞廳。其中，法律允許餐飲店設立獨立吸菸空間，

例外容許吸菸客在該空間內吸菸，然迪斯可舞廳不適用此一例外規定；換言 之，迪斯可舞廳係全面禁菸。本件餐飲店與迪斯可舞廳的業主有義務在其經營 的場所內遵守禁菸令。柏林市則是於 2008.1.1 公佈生效類似之規定，禁止在餐

118Wiesel, Christian "Dichter Qualm trotz Rauchverbot" , Der Spiegel. (2009-02-28).

http://www.spiegel.de/politik/deutschland/0,1518,609404,00.html.

119Mündliche Verhandlung in Sachen „Rauchverbot“, Bundesverfassungsgericht Pressemitteilung Nr.

53/2008 vom 8. Mai 2008, 1 BvR 3262/07; 1 BvR 402/08; 1 BvR 906/08 , http://www.bundesverfassungsgericht.de/pressemitteilungen/bvg08-053.html

飲店、俱樂部及迪斯可舞廳內吸菸，餐飲店或迪斯可舞廳如設有僅供成年人進 入之獨立空間，則例外得於該空間內吸菸。

編號 1BvR 3262/07 案件訴願人於杜賓根市職業，編號 1BvR 402/08 訴願人 係於柏林市經營一間只有一廳的小餐館，多是熟客光顧。訴願人稱客人有 70％

是吸菸者。二訴願人皆對系爭法規就只有一廳的餐飲店未規定得吸菸之例外，

表達反對立場，主張該規定侵害職業自由、財產權。二訴願人認為，現行有效 的例外規定僅對多廳的餐飲店訂定，將導致競爭的扭曲，有利於大規模營業 人，而危及小餐廳經濟上生存的機會。小餐廳基於事實上之原因無法分格出獨 立的吸菸空間，營收變隨吸菸客減少而大幅降低，以致虧損甚至關門大吉。形 同事實上的絕對禁菸，可預測的必然導致一些特定類型的餐飲店無法生存下 去，因此不符比例原則。侵害較小的手段毋寧是課予餐飲店標示義務，亦即標 示本餐廳得吸菸，來取代全面禁菸，使不吸菸者進入該餐飲店用餐前，自行決 定是否受二手菸害。

編號 1BvR 906/08 的訴願聲請人則是對巴登-符騰堡邦的不吸菸者保護法主 張侵害其職業行使自由，並違反平等原則。訴願聲請人於該邦內經營一間空間 頗為充裕的大迪斯可舞廳，有能力設置一個或多個隔間作為獨立的吸菸區。然 因系爭法規僅允許餐飲店法設立獨立吸菸空間，例外容許吸菸客在該空間內吸 菸，迪斯可舞廳不適用此一例外規定，須全面禁菸。此規定不僅禁止其以身為 迪斯可舞廳經營者身分容許客人於店內吸菸，還排除其（比照餐飲店）設置吸 菸隔間之選擇，此全面禁菸規定，對其職業的執行，構成不符比例原則之限 制。既然透過自願性禁菸加上使用現代化的空氣循環系統設置，已足以在迪斯 可舞廳內達到維護健康之目的，則於迪斯可舞廳內設置吸菸隔間，應為侵害強 度較低之手段，應優先採取該措施，系爭舞廳全面禁菸之規定毋寧違反禁止過 度的原則。

系爭舞廳全面禁菸之規定亦違反平等原則，迪斯可舞廳的業主相較於餐飲 店家，受到更差的對待。蓋餐飲店家尚得設立獨立吸菸隔間，倘業主是利用慶 典活動帳篷作為營業場所，在棚內經常舉辦舞蹈活動的話，甚至可完全不受禁

菸限制，相形之下一般迪斯可舞廳業主顯然承擔特別沈重的禁菸負擔，此差別 對待所憑之理由顯然欠缺正當性。

二、判決結果¹²⁰

禁菸案的憲法訴願，聲請人獲得勝訴。聯邦憲法法院認定系爭規定侵害憲 法所保障訴願人關於職業執行自由之基本權。

本違憲判決並未剝奪立法者之立法自由，立法者仍有權另訂更為嚴格甚至 是毫無例外之禁菸措施。當然立法者亦得改以較溫和之手段，追求保護不吸菸 者健康之立法政策，尤其是顧及餐飲店主的職業利益，來規範禁菸措施，因以 酒飲為主要收入的小餐飲店生意會受到禁菸措施特別嚴重的影響，故禁菸的例 外規定也必須納入這些小型餐飲店。

邦議會應於 2009.12.31 之前制定新規定。邦議會制定的新規定可貫徹嚴格 保護不吸菸者的政策，排除任何禁菸之例外；或者在較為寬鬆的保護政策下，

容許禁菸的例外場合，惟禁菸措施的例外應一方面合理顧及餐飲業者因禁菸措 施在經濟上所承受的不利益，且必須符合平等原則。

基於二手菸害對於國民健康的高度威脅，系爭規定在新法公佈前仍有適 用。為避免小型餐飲店因此陷於經濟上危機，新法公佈生效前，現行不吸菸者 保護法關於小型餐飲店之例外規定，聯邦憲法法院予以放寬。此一禁菸例外措 施之條件，限於沒有提供烹煮餐點的酒館，館內顧客活動面積低於 75 平方公 尺，也未擁有分隔的附屬廳間，並保證未成年人禁止進入。為符合上開條件，

此類酒館必須在入口處標示本館為吸菸場所，未成年人禁止進入。

不吸菸者保護法容許餐飲店設置吸菸室，作為禁菸之例外，卻一般性的排 除迪斯可舞廳適用此一例外，此等差別待遇顯然欠缺正當姓基礎。立法者最遲

120http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/rs20080730_1bvr326207.html

應於 2009.12.31 前頒布新規定，在此之前，應容許成年人始得進入之迪斯可舞 廳設立吸菸室，且吸菸室不得設置舞池。

聲請人基於餐飲店、迪斯可舞廳業者身分，主張巴登-符騰堡邦及柏林市之 不吸菸者保護法禁止於餐飲店（Gaststätten）內吸菸之規定違憲。

巴登-符騰堡邦 2007 年 7 月 25 日公布，同年 8 月 1 日施行之「不吸菸者保 護法」禁止人民在公眾出入之場所吸菸¹²¹，該法第七條將餐飲店（Gaststätten）

納入禁菸場所，此規定主要是為保護人民，特別是小孩及未成年人，免受二手 菸害危害健康。第七條「餐飲店內吸菸自由」之規定如下¹²²：

第一項：餐飲店中禁止吸菸。所謂餐飲店係指提供飲料或加工過餐點供人 現場飲食，且任何人或特定人均得出入的場所。啤酒、葡萄酒與慶典活動的障 棚處所，露天餐飲以及活動式餐車不適用前段之規定。

第二項：允許在完全獨立的隔間中吸菸，不適用前項之規定。惟該隔間必 須以明顯方式標明為吸菸室，且不致於影響不吸菸者保護之目的。前段規定不 適用於迪斯可舞廳。

121巴登-符騰堡Landesnichtraucherschutzgesetz (LNRSchG) § 1 Zweckbestimmung (1) Dieses Gesetz hat zum Ziel, dass in Schulen sowie bei schulischen Veranstaltungen, in Jugendhäusern, in Tageseinrichtungen für Kinder, in Behörden, Dienststellen und sonstigen Einrichtungen des Landes und der Kommunen sowie in Krankenhäusern, Pflegeeinrichtungen und Gaststätten nicht geraucht wird.

Die Regelungen dienen, insbesondere bei Kindern und Jugendlichen, dem Schutz vor den Gefahren des Passivrauchens.

122巴登-符騰堡邦 Landesnichtraucherschutzgesetz (LNRSchG) § 7 Rauchfreiheit in Gaststätten(1) In Gaststätten ist das Rauchen untersagt. Gaststätten im Sinne dieses Gesetzes sind Betriebe, die Getränke oder zubereitete Speisen zum Verzehr an Ort und Stelle verabreichen, wenn der Betrieb jedermann oder bestimmten Personen zugänglich ist und den Vorschriften des Gaststättengesetzes in der Fassung vom 20. November 1988 (BGBl. I S. 3419) unterliegt. Satz 1 gilt nicht für Bier-, Wein- und Festzelte

122巴登-符騰堡邦 Landesnichtraucherschutzgesetz (LNRSchG) § 7 Rauchfreiheit in Gaststätten(1) In Gaststätten ist das Rauchen untersagt. Gaststätten im Sinne dieses Gesetzes sind Betriebe, die Getränke oder zubereitete Speisen zum Verzehr an Ort und Stelle verabreichen, wenn der Betrieb jedermann oder bestimmten Personen zugänglich ist und den Vorschriften des Gaststättengesetzes in der Fassung vom 20. November 1988 (BGBl. I S. 3419) unterliegt. Satz 1 gilt nicht für Bier-, Wein- und Festzelte