立制度分享權力」(separated institutions sharing powers)特色的憲法。16 R. E. Neustadt指出，美國是建立一個「分立機關共享權力的政府」， Charles O. Jones也認為，美國是「有一個競爭共享權力而分立機關的政 府」。17 因此，美國分權體制下，行政與立法分權關係顯現許多特色。
美國憲政體制具有分立且分離的二元民主特色，美國總統與國會分別 由人民選出，各自有固定任期，並各自代表人民而具有相互競爭的民 主正當性。行政權與立法權間，並無從屬關係，彼此獨立並存。美國 總統直接依民主程序由人民選舉產生，不只是國家元首，且是最高行 政首長，更是全國最具聲望的政治領袖，因而也可能存在著造成政治 強人的風險。由於國會參、眾兩院議員也是由人民直接選出，容易形 成總統與國會多數黨分屬不同政黨，而造成分立政府的現象。總統所 控制的行政權不對國會負責，總統與國會各自向人民負責，彼此是對 等的制衡關係。總統不同意國會所通過的法律案或預算案時，可以使 用覆議權或否決權制衡國會。最後，國會以立法和預算對抗總統，在 立法和預算過程中，國會擁有聽證、調查與彈劾等權力來制衡總統。
貳、分立政府對聯邦政府預算的影響
分立政府型態，是美國實施分權體制的必然結果。David R. Mayhew 在 1991 年出版《分立政府：1946-1990 年期間之政黨控制、立法與調 查》(Divided We Govern: Party Control, Lawmaking and Investigations, 1946-1990)一書以來，分立政府18 (divided government) 議題似乎成為
16 Lance T. LeLoup and Steven A. Shull, The President and Congress: Collaboration and Combat in National Policymaking. , 2nd edition, N.Y. & London: Longman Publishers, 2003, p.5.
17 Giovanni Sartori 著，雷飛龍譯，《比較憲政工程：結構、動機、後果之研究》(Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes)。台北：國立編 譯館，1998 年，頁 90。
18 關於”divided government” 國內學界有翻譯成「分立政府」、「分治政府」、「分裂政府」、「分立性 政府」、或「分黨控制政府」等，本論文採用吳重禮教授的翻譯，使用「分立政府」與「一致政 府」。David R. Mayhew 著，吳重禮、陳慧玟譯，《分立政府：1946-1991 年期間之政黨控制、立法 與調查》。台北：五南，2001 年，頁 1-3。
美國政治學界研究的主流之ㄧ。 我國在 2000 年總統大選，民進黨陳 水扁當選總統開啟中央政府首次政黨輪替，在立法院國民黨仍居於多 數席次，形成少數政府型態。但是當唐飛辭去行政院長，陳水扁總統 任命同黨籍張俊雄為行政院長後，使我國首次出現分立政府型態。因 此，分立政府的研究也成為國內政治學界的研究焦點。
在政治體制研究上，如果以行政首長與立法部門多數席次所屬之 政黨來觀察府會結構型態，可區分為「一致政府」(unified government) 與「分立政府」。一致政府係指在政府體制中，行政與立法部門都由同 一政黨所控制。而分立政府係指在政府體制中，行政與立法部門分屬 不同政黨控制。分立政府並不會出現在內閣制國家，只可能出現在總 統制或法國雙首長制(two-headed executive)國家。在總統制與雙首長制 的憲政體制中，握有行政權的總統與掌握立法權的國會，都分別由人 民選舉產生，且任期固定，而具有「二元民主正當性」(dual democratic legitimacies)特質，因此造成行政權與立法權分屬不同政黨所掌握，而 可能發生分立政府的情況。如(表 3-1)，美國在 1945-2008 年的六十四 年間，處於一致政府的狀態只有二十六年，處於分立政府狀態則有三 十八年。美國分權體制下，形成分立政府的原因之ㄧ，是因為選民採 取「分裂投票」(split-ticket voting)，即在同時舉行的不同公職選舉中，
選民將選票投給不同的政黨候選人。選民採取分裂投票或一致投票的 行為，其結果，決定了府會結構為一致政府或分裂政府的型態。20 法 國學者Gioavanni Sartori就認為，分立政府是憲政體制與政黨政治互動 的結果。21
吳重禮綜合 David R. Mayhew 在其「分立政府」一書的論述，認 為分立政府在運作上會造成五項影響：其一，反對黨所掌握的委員會
19 Mayhew 著，吳重禮、陳慧玟譯，2001，頁 1。
20 吳重禮著，《政黨與選舉：理論與實踐》。台北：三民，2008 年，頁 244-45。
21 引自吳重禮，2008，頁 234。
表 3-1：1945-2008 年美國聯邦政府型態一覽表 年 分 國會
屆別 一致政府 分立政府
1945-46 79 羅斯福(Franklin D. Roosevelt ) 與杜魯門(Harry S. Truman) (D)； 1953-54 83 艾森豪(Dwight D. Eisenhower)
( R)； 1961-62 87 甘迺迪(John F. Kennedy) (D)；
參眾議院(D)
1975-76 94 福特(R)；
參眾議院(D) 1977-78 95 卡特(James E. Carter)(D)；
參眾議院(D) 1993-94 103 柯林頓(William J. Clinton)(D)；
參眾議院(D) 說明：D 代表民主黨(Democratic)，R 代表共和黨(Republican)。
資料來源：吳重禮著，《政黨與選舉：理論與實踐》。台北：三民，2008 年，頁 238-240。
經常過度掣肘行政部門，阻擾總統推動政務。其二，總統與國會多數 黨各有立場，易造成兩者關係不協調，導致政策制定的延宕。其三，
容易造成政策缺乏連續性。其四，執政黨與在野黨政策界線不易劃分，
容易發生政策混淆與爭功諉過的現象。其五，容易導致經濟政策偏失 與預算赤字竄升。22 因此，有許多學者多認為分立政府可能導致政策 制定之滯塞、停頓或缺乏效率，以及行政首長與立法部門的僵局。V. O.
Key就指出，由相同政黨掌握行政和立法部門，並不能保證成為一個有 活力的政府，但是由不同政黨所掌握的政府，一定是不能達成。23 不 過，Charles O. Jones卻認為，不同政黨的總統與國會透過不同形式的政 黨合作，也能在分立政府時期維持良好的府會關係與運作。24
美國分立政府的現象，反映在總統與國會之間的預算權力上，即 使美國憲法已經清楚規定，預算權屬於國會所獨有的一項權力，總統 與國會間預算權的爭鬥，仍是不斷的上演。甚至在 1995 年柯林頓總統 以關閉聯邦政府運作，做為對抗國會預算權的籌碼。根據Charles H.
Stewart Ⅲ研究指出，分立政府確實會影響國家預算收支，美國在 20 世紀末期因分立政府常導致預算超支，但是在 19 世紀末期的分立政 府，非但未帶來聯邦政府的高額赤字，反而因為行政與立法對峙僵局，
而使得聯邦政府國庫變得更充裕。25 另外，吳重禮在研究「1965-1998 年美國聯邦政府老人行政署年度執行支出的影響因素」時也發現，分 立政府並不必然導致預算遭致擱置延宕的結果。26