保留款控制法》實施後，自 1976-2001 會計年度國會預算決議的認定日 期，往往與行政部門的期待有落差。亦即除少數幾年能夠順利完成外，
多數的決議都是比行政部門所預期的時間延遲。其中以 1986 年延遲 139 天直到 10 月 1 日才預算完成，及 1991 年延遲 176 天直到 10 月 9 日才完成預算決議最為嚴重。Schick指出，預算決議認定日延遲越久，
代表當年國會與總統的預算衝突越嚴重，甚至是造成聯邦政府停擺。50
貳、 美國國會預算審議程序
一、總統送預算書到國會如(圖 3-2)顯示，以 1995 年美國國會預算審議流程為例，51 國會 在接到總統所送來的下年度聯邦政府預算與咨文之後，進入準備程 序。依據 1985 年《平衡預算暨緊急赤字控制法》之規定，總統必須在 1 月的第一個星期一將下年度聯邦政府預算案送抵國會，並送預算咨文 咨請國會審議。慣例上，聯邦政府年度預算書都是先送抵眾議院再送 到參議院，此一程序，是依據憲法第一條第七項第一款之規定，凡有 關收入法案均應該由眾議院提出，參議院得提議或贊同，因此，眾議 院對於歲入案有優先提出與審議權。
二、兩院預算委員會主導預算審議準備工作
1974 年《國會預算與保留款控制法》通過之前，預算審議分別是 由眾議院籌款委員會(Ways and Means Committee)與參議院財政委員 (Senate Financial Committee)會先行審議。1974 年參、眾兩院同時成立 預算委員會(Budget Committee)，自 1975 年起，總統送到國會的聯邦政 府預算，則由預算委員會負責預算資料總集成，同時，參、眾兩院預 算委員會進行一系列的各項聽證會(public hearing)，通常是邀請各相關
50 Schick, 2000, p. 109.
51 Wildavsky, & Caiden , 2001, p. 159; Wildavsky, 2000, pp. 228-30; Lee, Jr., & Johnson, 1998, pp.
241-2; Shuman,1984, p. 224 ; Schick, 2000, p. 109.；李世堅，1988，頁 30-35。
官員、學術界、產業界人士出席，以深入瞭解聯邦預算的編列內容，
並 有 國 會 預 算 局 (CBO) 、 政 府 課 責 署 (Government Accountability Office，簡稱GAO)與國會研究服務處(Congressional Research Service，
簡稱CRS)等三個重要的幕僚單位52，協助預算分析與經濟預測。
參、眾兩院預算委員會在彙整來自預算管理局、國會預算局、政 府課責署、國會研究服務處、各委員會及聽證會的預算資料後，分別 草擬參、眾兩院的預算決議案。該決議案內容必須包括(1)年度預算總 歲入、總支出、盈餘或赤字；(2)依預算功能別(budget function)，如國 防 、 教 育 、 農 業 等 訂 出 預 算 支 出 水 準 與 優 先 順 序 ； (3) 訂 出 調 和 (reconciliation)預算的項目與目標，以減低預算計畫中以備授權的支 出，或降低授權撥款支出的最高限度。
三、參、眾兩院分別表決
參、眾兩院預算委員會草擬預算決議案後，分別向參議院與眾議 院大會提出報告，兩院議員在此時都可以自由與充分討論並提出修正 意見。兩院分別先就沒有爭議的部份預算進行表決。有爭議部份，由 兩院分別派代表組成預算協商委員會進行爭議部份的預算協商，協商 結果再分別由參、眾兩院大會分別表決，此時已經是 4 月 15 日。經參、
眾 兩 院 表 決 的 預 算 決 議 案 ， 再 分 送 各 常 設 委 員 會 的 小 組 委 員 會 (subcommittee) 審查，以確定各支出項目。參、眾兩院授權委員會 (Authorizing Committee)分別通過授權法案，完成授權撥款程序。經授 權程序後，參、眾兩院撥款委員會(Appropriations Committee)分別將預 算案分為十三項撥款案，分別表決十三項撥款案。然後，參、眾兩院 再就十三項撥款案的協商結果，分別進行表決撥款程序，完成預算審
52 美國國會幕僚單位除了國會預算局、會計總署、國會研究服務處之外，另外還有立法顧問局及 技術評估局，共有專業立法幕僚人員多達四萬餘人，其中國會預算局的專業預算人員約有 230 人。參見立法院秘書處編，《八十六年立法院美加國會考察團考察報告》。台北：立法院秘書處，
1997 年，頁 6。
查程序送請總統簽署，總統可以就國會兩院所通過的預算案簽署，也 可以不簽署而否決預算案。
參、眾兩院對於預算有爭議之部分，由授權委員會擬定調和預算 案進行調和預算，並分別表決調和預算案。參、眾兩院組成再調和委 員會進行預算再調和(reconciliation)，再調和協商結果再分別由參、眾 兩院進行表決。參、眾兩院通過再調和預算案後，送總統簽署，總統 可以簽署該再調和預算案，同樣地，也可以否決該再調和預算案。如 果總統否決國會通過的預算時，就進入憲政僵局，不過通常總統會運 用各種方法說服國會議員支持他所提出的預算案，使總統的政務能夠 順利推動。
四、國會預算過程的重要委員會
美國聯邦政府年度預算案，由總統向國會提出預算案(President’s Budget)，經國會參、眾兩院審議，兩院分別做成預算決議(Congressional Budget Resolution)、歲入立法(Revenue Legislation)授權、完成撥款程序 (Appropriation)、到預算保留款(Budget Implementation)，形成一個預算 週期(budget circle)。53 在此一預算週期中，必須經歷授權、撥款、預 算決議三個階段。從國會預算審議過程到撥款，參、眾兩院的預算委 員會、授權委員會、撥款委員會及歲入委員會等四類委員會，扮演預 算過程最重要的角色。其主要功能如(表 3-5)：
(一)預算委員會(Budget Committee)
依據 1974 年《國會預算與保留款控制法》之規定，參議院和眾議 院設分別設立預算委員會(the Sante Budget Committee，簡稱 SBC、the House Budget Committee，簡稱 HBC)，其成員是在眾議院由撥款委員 會、籌款委員會各推派議員五人，其他各常設委員會推派議員一人，
53 Schick, 2000, pp. 30-34.
表 3-5：美國國會預算、授權、撥款與歲入委員會預算功能一覽表 預 算 授 權 撥 款 歲 入
報告預算決議 報告授權與 報告規則與 報告歲入立法 監督支出立法 追加的撥款法
案
草擬協調規則 監督行政機構 複審提議取消 報告社會安全 與彙整協調法 或延遲 與確立名目的 案 立法
分配新預算憑 提供預算委員 提供預算委員 提供預算委員 據與經費給各 會意見與概算 會意見與概算 會意見與概算 委員會
監督預算與給 依據再調和的 在小組委員會 依據再調和的 國會建議預算 規則提出法律 中細分預算授 規則提出法律 立法過程可能 改變的忠告 權與支出 改變的忠告 的衝突
在立法過程中 確立聯邦機構 的報告包括 C 的帳目結構與
BO 經費預算 規則 評估
提供各部門運 用基金支出的 指示
資料來源：Schick, Allen, The Federal Budget: Politics, Policy, Process. Washington D.C.: The Brookings Institution, 2000, Rev. (ed.), p. 32.
以及多數黨與少數黨政黨領袖各一人組成。在參議院則是參議院開議 之初，就由參議院院會推選議員組成。其主要功能是報告預算決議、
草擬協調規則與彙整，協調法案、監督預算與給國會建議預算立法過 程可能的衝突，與我國立法院預算及決算委員會之組織和功能不同。
(二)授權委員會(Authorizing Committee)
國會參、眾兩院都設有授權委員會，但它並非單獨設置的委員會，
而是各常設委員會及預算委員會的職權之ㄧ。授權階段始於總統向國
會提出預算案，止於國會參眾兩院發表共同決議，是美國國會完成撥 款程序前，最重要的一項程序。任何一項撥款案，都必須獲得各常設 委員會通過授權法案，完成授權程序後，參、眾兩院撥款委員會才能 夠建議實際預算支出規模，進行撥款。其功能包括：報告授權與監督 支出立法、監督行政機構、提供預算委員會預算之意見與概算、依據 再調和的規則提出法律改變的忠告、在立法過程中的報告包括 CBO 經 費預算評估，並通過授權立法。
(三)撥款委員會(Appropriations Committee)
美國眾議院和參議院分別在 1865 年和 1867 年設立撥款委員會，
其成員是由多數黨和少數黨國會黨團推薦，經院會推選後組成。在國 會通過授權後，總統提出的預算案，依政事別分成十三項撥款法案，
送撥款委員會下的十三個小組委員會進行更詳細審查，經各小組委員 會將預算審議結果送交院會提出建議案。兩院對審查結果有不同意見 時，交兩院聯席委員會(Conference Committee)協商解決。主要功能包 括：報告規則與追加的撥款法案、複審提議取消或延遲、提供預算委 員會預算之意見與概算、在小組為原會中細分預算授權與支出、確立 聯邦帳目結構與規則、提供各部門運用基金支出的指示。其主要任務，
(1)檢查聯邦預算案中總統「裁量支出」的額數，是否符合相關預算法 規定的支出上限；(2)由撥款委員會主席負責分配各小組委員會的審查 範圍和金額；(3)各小組委員會分別審查時三個撥款案和追加預算撥款 案；(4)若未能在法定期限通過之撥款案，則由撥款委員會制定「繼續 決議案」(continuing resolution)，以代替臨時撥款案，直到撥款案成立 為止；(5)撥款委員會必須監督支出機構和計畫之執行。54
(四)歲入委員會(Revenue Committee)
54 蘇彩足，1997，頁 39-41。
歲入委員會在眾議院是由 1802 年就已成立的籌款委員會(Ways and Means Committee)負責，在參議院則由 1816 年成立的財政委員會 (Finance Committee)負責。主要是審查聯邦政府歲入來源，其功能包括 報告歲入立法、報告社會安全與確立名目的立法、提供預算委員會預 算之意見與概算、依據再調和的規則提出法律改變的建議。55
五、國會預算過程的重要幕僚單位
國會預算審查時，有國會預算局(CBO)、政府課責署(GAO)與國會 研究服務處(CRS)等三個重要的幕僚單位協助，其功能如(表 3-6)，並簡 單說明如下：
（一）國會預算局(CBO)