國民小學超額教師形成因素與處理方式之探討

題的調適之探討，以及第四節超額教師問題之相關研究等四小節進行闡述。

第一節 國民小學超額教師形成因素與處理方式之探討

本節旨在探討國民小學超額教師的形成因素與處理方式。超額教師是指當學 校因減班、裁併校、學區調整、調整員額編制或學區內新設校，於人員退休、辭 職、資遣、遷調異動後，仍超出法定編制員額數之現職教師（台中市政府，2009；

台北縣政府，2008；台東縣政府，2006；花蓮縣政府，2006；屏東縣政府，2005；

彰化縣政府，2008；嘉義市政府，2006）。以下就超額教師形成因素之分析與國 民小學超額教師處理方式之探討二部分來說明之。

壹、超額教師形成因素之分析

超額教師的形成，有其時空背景之脈絡可尋。近年來，由於社會環境、經濟 壓力與價值觀的轉變，使得台灣婦女的生育率大幅降低，新生兒人數急遽減少。

1990 年日本官方首先提出「少子化」一詞，其意思係指生育率不斷下降，造成家 庭中孩子比率減少的人口現象（鄭毓霖，2004），若以具體的衡量指標加以描述，

即係指國家的總生育率低於 2.1 的替代水準（林貞雅，2003）。

少子化現象目前已是先進國家的共同趨勢，根據行政院主計處的國情統計通 報指出，2000-2005 年主要國家之總生育率，除了美國 2.0 人、法國 1.9 人、英國 1.7 人等已開發國家略低於替代水準外，我國 1.4 人及鄰近新加坡 1.4 人、日本 1.3 人、南韓 1.2 人、香港 0.9 人等皆遠在替代水準之下（行政院主計處，2007）。然

而近年來台灣的生育率節節下降，2006 年台灣的總生育率為 1.12 人，2007 年為 率）而得，其中入學修正率男生為0.982962；女生為0.980896。

資料來源：國民教育階段學生人數預測分析報告（98-113學年度），教育部，2009，2010 年2月22日，取自http://www.edu.tw/files/site_content/B0013/98basicstudent.pdf

由表 2-1 中之數據變化可以清楚得知，國小一年級學生數與推估數，除了 94~95 學年度間有些微之增加以外，其餘皆是逐年減少的現象。從 93 學年度的 289,782 人，至 97 學年度的 242,656 人，推估至 104 學年度的 189,067 人，11 年 間減少了約 100,715 人的小一新生。《天下雜誌》在第 334 期之週刊中曾以「少子 海嘯，娃娃不見了」為主題，報導少子化現象對台灣未來可能造成的衝擊，其中 對教育方面最大的影響即是造成各級學校的在學人數將急遽下降（楊艾俐，

2005）。徐明珠（2006）亦指出少子化後，生源減少，學校可能面臨招生不足、

減班、整併，以及師資需求減少等危機，且從幼兒教育到高等教育都將產生骨牌 效應。

教育的主體是學生，學生人數是學校編班的主要依據，當在學人數減少時，

班級數也將隨之減少（梁金盛，2004），而班級數又將影響著學校教師編制的員 額數，故少子化現象間接產生的影響，便是教師人力過剩的問題（吳金香、顏士 程、王桂卿，2007）。教育部為減輕因少子化所造成對學校班級數與教師員額數 的衝擊，訂定了「五年精緻國民教育方案（96 學年度-100 學年度）」，於 2006 年 8 月經行政院審核通過後，便於 2007 年 3 月 21 日修正公佈《國民小學與國民中 學班級編制及教職員員額編制準則》中第 2 條有關班級規模之規定，將原本國民 小學每班學生人數 35 人為原則，自 96 學年度起一年級新生班級人數調整為每班 32 人，並逐年遞減 1 人，至 99 學年度以後一年級新生班級人數將降至每班 29 人 為標準。

依據教育部統計處（2009）所估算，98~104 學年度國小班級數變動之預測數 據（以五年精緻國民教育方案推計）可列整如表 2-2：

表 2-2 98~104 學年度國小班級數變動預測（以五年精緻國民教育方案推計）

2.97學年「畢業生班級數」以97學年6年級班級數取代；同理，令n=1~5 則97+n 學年之「畢業生班級數」則以97學年之6-n年級班級數取代。 103學年之「畢業 生班級數」則以98學年1年級班級數取代。

3.當(98)學年班級數總計 = 上(97)學年班級數總計 + 當(98)學年新生班級數 - 上學年畢業生班級數。

資料來源：國民教育階段學生人數預測分析報告（98-113學年度），教育部，2009，2010 年2月22日，取自http://www.edu.tw/files/site_content/B0013/98basicstudent.pdf

由表 2-2 的數據資料可顯示，即使「五年精緻國民教育方案（96 學年度-100

規定：「國民小學每班至少設置教師 1.5 人，全校未達九班而學生達五十一人以上者，

另增置教師一人之原則」，佐以扣除該年度之退休教師來計算，原編制內教師過剩 之情況似乎仍是擋不住的浪潮，超額教師的人數依舊持續累積增加。表 2-3 為教 育部國教司副司長鄭來長於「當前我國國民教育政策與問題」報告中，對 96~100 學年度國小教師自然超額所做出的人數推估：

表 2-3 96~100 學年度國小教師自然超額之人數推估 國小教師自然超額

學年度 超額教師數 退休教師數 差異

96(90-96) 2018 2105 87 97(91-97) 3126 2011 -1115 98(92-98) 3541 1972 -1569 99(93-99) 3044 2021 -1023 100(94-100) 3393 2239 -1154 合計 15122 10348 -4774 資料來源：當前我國國民教育政策與問題，鄭來長，2007，2009 年 10 月 1 日，取自 http://www.ntcu.edu.tw/sal/96/download/compulsory%20education%20960428.ppt

由表 2-3 可知，96 學年度至 100 學年度間，累計之超額教師總數約達 15122 人，扣除退休教師數約 10348 人後，五年中仍會產生約 4774 名的超額教師。

因教師的離職退休亦為提供教師需求面的來源之一，故 93 年度起行政院分 三年以「中央補助地方政府教師專案退休經費方案」專案專款協助地方政府辦理 教師退休（教育部，2004），但 96 年度起中央不再繼續補助地方。而立法院又於 2010 年 7 月 13 日三讀通過《公務人員退休法》修正案，將公教人員支領月退休 金之起支門檻，修正為「年資滿 25 年且年滿 60 歲」或「年資滿 30 年且年滿 55 歲」，也就是由原先的「七五制」改為「八五制」且自 2011 年 1 月 1 日施行（考 試院銓敘部，2010）。此修正法的發布，是否又會造成教師延退的情形、未來師 資年齡老化的問題以及超額教師無法消化的態勢，都是值得加以關注。

從上述可知，國民小學超額教師的形成，首要因素在於生源銳減下的少子化 現象，學生人數減少，相對的教師需求量也就降低，原編制內教師超額的情形自 然產生，故超額教師的形成亦可說是一種社會的產物。此外，法令規定下的編制 準則，雖有微調班級人數的「五年精緻國民教育方案（96 學年度-100 學年度）」，

但以現有的班級編制及教職員員額編制準則計算，仍是無法抑制超額教師的產 生。同時，退休教師人數亦是小幅度的影響著超額教師人數的差異。故法定的編 制與退休的教師數亦是加劇教師超額情勢的次要因素。

近幾年各縣市的國小教師甄試幾乎已停辦，其主要目的即是企圖保留現有的 教師員額空缺，以安置日後的超額教師，故各縣市與各學校所自訂的超額教師處 理方式，勢必將直接影響著超額教師未來的命運。

貳、國民小學超額教師處理方式之探討

隨著超額教師問題在全國各地逐漸發酵，各縣市教育處與各學校為因應之，

紛紛依據《教師法》第十五條之規定，於教師介聘辦法中規範超額教師處理方式，

或針對超額教師遷調與介聘訂定行政命令。《教師法》（1993）第十五條中明文 規定：

因系、所、科、組、課程調整或學校減班、停辦、解散時，學校或主管教育行政機 關對仍願意繼續任教且有其他適當工作可以調任之合格教師，應優先輔導遷調或介 聘；現職工作不適任或現職已無工作又無其他適當工作可以調任者或經公立醫院證 明身體衰弱不能勝任工作者，報經主管教育行政機關核准後予以資遣。

目前超額教師的處理，各縣市教育處基於教育主管行政機關的立場都對學校 與超額教師給予協助。然而各縣市因其政策或生態考量，處理方式卻都不盡相 同。以下彙整花蓮縣教師會於2008年3月20日所公佈之「各縣市國小超額教師輔 導介聘辦法調查表」與文超順（2006）之「各縣市國民中小學超額教師處理方式 彙整表」，並參考各縣市關於處理此一議題之最新做法與規範，修正整理出各縣 市國民小學超額教師之處理方式如表2-4：

表2-4 各縣市國民小學超額教師處理方式 月29日，取自http://blog.ilc.edu.tw/blog/gallery/2203/2203-119164.doc

2.台灣地區縣市國民小學超額教師介聘之研究，文超順，2006，學校行政雙月刊，45，

241。

3.研究者2010年8月5日依據各縣市教育處網站公告之做法與規範修正整理。

藉由表2-4的彙整，研究者整理歸納出目前各縣市有關超額教師處理方式的主 要趨勢與特點，依超額教師辦法制訂權、學校超額教師人選決定方式、介聘方式、

特殊保障、非自願超額之保障、返回原校之規定、新設校保留缺額以供超額教師 介聘與明訂「資遣」規定等，做出以下的說明與分析。

一、超額教師辦法制訂權

超額教師辦法制訂權主要分為縣市制定、縣市訂定原則學校決定與學校制定 三種。目前23縣市中，5個縣市採縣市制定，6個縣市採縣市訂定原則學校決定，

12個縣市採學校自行制訂。顯示大部份縣市仍將超額教師辦法的制訂權交由各校 決定，此方式頗符合學校本位管理中的人事自主權之精神（陳仲毅，2008），同 時各校在制訂辦法的過程中，透過校務會議或教評會的溝通協商，較能傾聽校內 教師之想法與需求，以訂定出符合自身學校生態的處理方式。但亦有研究指出，

任由各校自行訂立超額辦法，會使教師們對辦法的內容錙銖必較，以避免自身淪 為超額教師，此將造成教師人際關係上的壓力與校園內的不穩定氣氛（范源訓，

2006）。

二、學校超額教師人選決定方式

學校超額教師人選的決定方式，各縣市多以自願超額者優先，自願超額人數 比需求人數多時，以到校年資長者優先或抽籤方式決定。若無人自願時，則以年 資／後進先出、積分與學校自訂三種方式產生超額教師人選。目前採用倫理面向 的「後進先出制」及採用功績取向的「積分制」所占全國縣市之比例約為各半，

亦有學校自訂兼採二種方式。在積分制的計算方法中，多分為年資積分、考績積

亦有學校自訂兼採二種方式。在積分制的計算方法中，多分為年資積分、考績積