第二章 相關理論探討
第三節 各國與我國行政機關績效評估制度之探討
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第三節 各國與我國行政機關績效評估制度之探討
本節在探討目前各國績效評估制度推展現況，藉以了解各國及我國政府部門 實施績效評估之成效與缺失，並分析其績效評估之共同特色，以作為檢討及策進 我國政風單位績效評估制度之參據及借鏡。
壹、英美等國績效評估制度
晚近世界各國，特別是英、美等先進國家，面臨經濟衰退的不景氣與國際局 勢的快速變遷，為調整政府體質，以適度因應整體政經環境之劇烈變化，莫不積 極展開政府改造與行政革新工作。美國在前總統柯林頓（Bill Clinton）首次就職後，
便任命副總統高爾（A1 Gore）組成改革委員會，於 1993 年首度發表「國家績效評 估報告」（The Report of National Performance Review，NPR），同年更通過「政府績效 與成果法」（Government and Result Act of 1993，GPRA ），將績效評估帶向法律層次；
英國在 1979 年保守黨女首相佘契爾夫人（The Rt. Hon. The Baroness Thatcher）主政 時期，推動效率稽核（Efficiency Scrutiny）、財務改革管理方案（Financial Management Initiative，FMI）及續階改革（Next Step Program），而 1991 年梅傑（The Rt Hon. John Major）繼任首相後，更提出「公民憲章」（Citizen's Charter ）的改革計畫。足見兩 國在行政革新過程中，均以建立績效評估制度，藉以提昇國家競爭力。
本節擬藉由探討英、美等國政府在改革的過程中，特別是在績效評估制度建構 過程中的共同特色，對照我國行政機關目前推動之績效評估制度，以作為政風單 位在推動績效評估制度時之持續變革參考。
一、英國績效評估制度
英國績效管制與評估制度在 1979 年保守黨佘契爾夫人主政後開始推展，大體 上有四個相互重疊的階段，即雷尼稽核( Rayner's scrutiny)、持續性改革（Lasting reforms ）、續階改革（Next Steps）、和公民憲章（Citizen's Charter ）。謹將其發展與 改革歷程分析如下表 2-6：
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二、美國績效評估制度
美國聯邦政府自 1993 年以來推動「國家績效評估」（National Performance Review，目前已易名為「全國攜手政府再造」（National partnership for Government，
簡稱 NPR）進行上千項的具體革新工作，其中最重要的是 1993 年通過的「政府績 效與成果法」（Government Performance and Results Act，簡稱 GPRA），此項法律目前 已是美國聯邦政府各機關最努力執行的重心。該法的最重要概念就是要求聯邦政 府各機關必須採行策略管理，將該項管理理念首度全面性引進政府的管理運作過 程。該法主體乃是規定各機關如何提出環環相扣的策略計畫書、績效計畫書、計 畫績效報告書和提供擴大管理彈性空間的法源，最後則是授權試行專案（邱吉鶴，
2004）。
（一）策略計畫
GPRA 的最大特色就是將企業常用的策略管理概念引進於政府部門的管理，尤 其是希望藉此增進財務預算管理與計畫評估的有效性。根據該法規定，各機關須 向聯邦管理暨預算局局長與國會遞送一分該機關未來將執行的各項計畫措施的策 略計畫書，這個策略書就是結合政策方向、預算與執行的藍本。該計畫為 5 個年 度的中程策略計畫，每三年並應重新更新與修正，其內容必須包括下列六項：
1、說明機關主要職掌與業務運作的完整性任務。
2、指陳機關主要職掌與業務的一般性總體目標與細部目標，包括預期成果的目標。
3、詳述前述各層次目標如何達成，包括為達成該目標所需的運作過程、技能與技 術，以及人力、資本、資訊及其他資源。
4、詳述各項總體與細部目標的績效計畫與績效目標。
5、詳列機關無法控制但影響其目標達成甚鉅的外部重要因素。
6、詳述用以設立或修改目標的計畫評估內容，以及計畫評估時程。
（二）年度績效計畫與計畫績效報告
當擬妥策略計畫後，尚需有具體的績效計畫書，並逐年執行與追蹤考核評估。
GPRA 規定年度績效計畫書的內容包括：
1、設定用以界定各項計畫措施績效程度的績效目標。
2、績效目標應以客觀、量化與可衡量方式表達，例外情形另定之。
3、扼要說明為達成計畫目標所需的運作過程、技能與技術，以及人力、資本、資
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每一績效基礎組織由一位任期制的執行長（Chief Operating Officer）負責，執 行長的留任與否視績效基礎組織的績效達成率而定。績效基礎組織必須與所屬部
保守黨梅傑首相(John Major)主政時期 提出公民憲章白皮書(Citizen's Charter)
計畫性質 以 5 年為期訂定策略計畫
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管理組織 決策與執行二元化(分立)，設績 效基礎組織（PBO），置執行長 (Chief Operating Officer)，負責執 行工作，須訂定 5 年為期之策略 計畫書
決策與執行機關分立、部會下成立附 屬 機 關 （ Agency ）， 置 執 行 長 (Chief Executive)專司執行工作，以工作綱領
（Framework）串連
評估指標 效率、品質、生產力、財務及顧 客服務標準為評估之重點
強調反映成本、品質、時間、產出、
經濟及顧客滿意度
資訊公開 資訊報告 資訊回饋系統、服務資訊的公開
獎勵措施 績效薪給 績效薪給、績效獎章
（資料來源：邱吉鶴，2001，並由研究者自行整理）
三、紐西蘭績效評估制度
紐西蘭實施策略規劃，並以首長與主管、主管與員工訂定採購契約，將業務 績效與任用、聘用契約合一，再以績效衡量作為回饋修正策略之工具，以落實施 政目標（施宗英，2000）。
紐西蘭再造的目標包括，提升效率、計畫效能、釐清政府責任、調整政府角 色、透明化施政以及提高服務品質，其最具體的作為在發展策略規劃與績效管理 系統。要求各機關列舉跨年度施政目標，推動機構專責化，釐清政務首長與司處 長單位主管之權責，進而廣泛訂定契約，將首長要求各單位之施政目標與績效納 入合約，用此方式作為推動政務與要求主管之依據。紐西蘭政府訂有中長期跨部 會之策略成果範疇，每年必須研擬或修正策略項目，當作上層策略，再由司處訂 定主要成果項目，載明於首長與司處長的採購契約，司處長的主要成果項目每年 通常不超過 6 個，且以二、三年內完成為限，主要成果項目經所屬機關首長核定 後，各司處必須公布，以便接受中央機關的監督，惟最後考核除由選民用選票表 達對施政滿意與否外，司處長則向部會首長負全責。
四、日本績效評估制度
日本為配合中央省廳大改革之行動，亦提出「政策評價法案」，係指中央行政 機關針對政策或事業的必要性或效率性進行自我評量、自我檢測之意，於 2000 年
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12 月正式定案，未來凡需支出龐大經費之大規模事業或對國民有重大影響之制 度，在政策實施前之規劃階段，行政機關皆負有事前評估的義務，事前評估若發 現政策或事業之實施必要性過低時，各行政機關則應修正原來規劃之政策方案，
以免繼續投入無謂之人力與經費。除事前評估外，各行政機關亦有必要執行實施 中之評估及事後評估。此外，依據該法案，各行政機關應啟用民間人士參與政策 評估之執行，以確保評估之客觀性。整體而言，事前、事中及事後評估應注意下 列五項指標（郭昱瑩，2001）：
（一）必要性：實施政策評估時，應檢討政策之目的是否具有妥當性。
（二）有效性：實施政策之結果能否達到預期目標。
（三）效率性：投入預算、人員等有限行政資源之行政活動能否產出最適效果。
（四）公平性：政策效果的受益和成本負擔能否對社會上各類團體達到公平分配。
（五）優先性：由於行政資源有限，因此即使符合上述四項目標，但很難同時實 施計畫時，便需釐清政策之優先性。
五、各主要國家績效評估制度比較分析
依前述各國績效評估制度推展現況，茲比較分析各主要國家從事績效評估之 經驗，可發現以下特點：
1、評估推動依據方面：
先進國家大都透過國會訂定專法或專章推動。如美國在柯林頓總統任內，1993 年 8 月國會通過了「政府績效與成果法」（GPRA）；日本國會於 2000 年時通 過了「政策評價法案」；英國在 1991 年梅傑首相時，向國會提出「公民憲章」
(Citizen's Charter)改革計畫。（而我國以法規命令規範行政機關考成作業，以行 政規則規範行政機關績效評估，政風單位亦以法務部函頒之「政風機構績效 評比作業要點」此行政規則作為推動績效評估之依據，該推動依據較先進國 家薄弱）
2、評估對象方面：
（1）以組織績效評估為主：
英、美、紐西蘭以機關或單位績效為主，唯獨日本以計畫（方案）為主。
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（我國行政機關，包括政風單位，目前評估重點亦以機關績效為主，未包 含評估個人績效）
（2）以執行部門為主要評估對象：
無論是英國「續階改革」或「公民憲章」，其主要核心在於組織結構重組及 管理權下授的變革組合，各部會必須將政策制定與執行二項功能區分，部 會本身只負責政策與策略的執行功能，執行工作則交由新設立的附屬機關 全權負責，而附屬機關置執行長（Chief Executive），領導並負成敗之責。美 國政府績效與成果法嘗試推動績效基礎組織（PBO），每一績效基礎組織由 一任期制執行長（Chief Operating Officer），負責，執行長的留任與否視績效 基礎組織的績效達成而定。
我國與日本尚未特別規劃執行部門之評估制度，惟英、美、紐西蘭以執行 部門為主要評估對象的評估方法與其效果如何，尚值得深入瞭解。
3、績效目標訂定方面
（1）策略計畫與績效目標結合
英國的財務管理改革方案、續階改革方案或公民憲章，都強調各機關業務 主管必須提出策略計畫，設定各機關目標優先次序，提出可衡量目標的績 效或產出指標，以明確界定責任。美國的「政府績效與成果法」（GPRA），
亦要求聯邦政府各機關必須採行策略管理，將企業實施多年的這項管理理 念全面引進到政府管理運作過程，規定各機關如何提出環環相扣的策略計
亦要求聯邦政府各機關必須採行策略管理，將企業實施多年的這項管理理 念全面引進到政府管理運作過程，規定各機關如何提出環環相扣的策略計