第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
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第一章 緒 論
第一節 研究背景與動機
提高政府績效，是各國政府致力追尋的一個基本目標，也是新公共管理主導 的基本方向。隨著全球化、資訊化和知識化發展，政府越來越有必要改變傳統治 理方式，向高績效、集中化、精簡化方向發展，以減少政府規模和成本，提高政 府管理能力和質量。西方國家的經驗證明，政府績效評估對於提昇行政效率、節 省行政成本發揮了極其重要的作用，成為政府改革最重要的工具。法務部為發揮 政風單位功能推動實施政風機構績效評比要點，以提昇整體政風工作績效為目 標，本研究即以該績效評比要點為個案，本章將就「研究背景與動機」、「研究現 況與回顧」、「研究目的與問題」、「研究範圍、方法與限制」、「重要名詞界定」等 五部分進行探討。
壹、研究背景
自 1980 年代以來，各先進國家面對整體環境變化，相繼投入政府再造與行 政革新行列，逐漸蔚成一股改革風潮。如美國在柯林頓總統（President Bill Cliton）
首次就任之初，便委由副總統高爾（Al Gore）組成改革委員會，在 1993 年發表了
「國家績效評估報告」（The Report of National Performance Review，NPR），隨後通 過的「政府績效與成果法」（Government Performance and Result Act of 1993）更成為 此次行政改革最重要的法律依據，以「提昇效能，撙節成本」（Work better and cose less）揭櫫改革訴求。英國的行政改革則更可追溯至 1979 年保守黨佘契爾夫人（The Rt. Hon. The Baroness Thatcher）主政時期，當時行政改革包含三大層面：效率稽核
（Efficiency Scrutiny）、財務管理改革方案（Financial Management Initiative，FMI）
及續階改革（Next Step），1991 年梅傑（The Rt Hon. John Major）繼任首相後，更 提出「公民憲章」（Citizens' Charter）的改革計畫。日本則在 1983 年提出「新政改 革大綱」，加拿大在 1990 年發表「政府服務革新白皮書」，顯見各國政府在全球化 浪潮推波助瀾下，為提昇其國家競爭力，莫不積極從事行政改革。
進入 1990 年代末期，由於全球化帶來的結構性變革與競爭壓力，各國陸續
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推行「政府改造運動」，引進「績效管理」及「策略管理」機制，並設計施政績效 評估方法與激勵誘因（李逸洋，2004），期盼運用獎金與績效的整合，以達到實施 績效管理之目的。
追本溯源，「績效評估」（Performance Appraisal）為現代管理學大師彼得．杜 拉克（Peter F. Drucker，1909-2005）於西元 1990 年首先提出，在此之前，杜氏 於 1954 年其所著《管理實踐》(The Practice Of Managemnent）一書中亦曾提出「目 標管理」(Management By Objectives，簡稱 MBO)的概念，鼓勵主管與部屬藉由目 標之設定，使員工以參與管理方式，參與規劃、決策及執行，激發其工作潛能，
因此，杜氏乃認為，績效是企業的目的，也是企業所以存在的理由，而此概念，
更成為日後許多學者競相研究發展現代管理技術的重要基礎，其中亦包括績效評 估之方式與衡量基準之設定。學者孫本初（2003）則認為，績效評估係指如何執 行策略，以達成組織目標的管理過程，其並進一步指出績效評估之內涵，如從績 效管理之功能面而言，績效評估是一種控制程序，更是一種政治溝通之過程，並 具有引導之作用。此外根據學者陳金貴對績效評估所作的一般性定義，則認為績 效評估本身是一種功能性活動（Functional Activity），特別是在對於公共服務或計 畫活動的結果進行系統性的評鑑過程中，即所謂「績效管理」過程的一種活動（陳 金貴，1998）。從以上所述，無論是「績效評估」、「目標管理」抑或「績效管理」，
主要乃係企業界應用於個人目標與組織目標結合的一種評估方式，除了個人績效 以外，更強調把組織績效納入評核內容，而績效管理較諸目標管理則更強調組織 的整體價值與質化的績效指標，且與「績效衡量」、「績效追蹤」密切相關，因此，
學者李允傑（1999）便認為，績效評估不僅具誘因機制，更是有效的管理工具。
我國政風單位自從民國 81 年 7 月 1 日「政風機構人員設置條例」公布施行 後，由其前身，即各機關人事查核單位（即俗稱人事處、室（二），簡稱人二，隸 屬法務部調查局）改制目前各機關政風單位並直屬法務部主管以來，誠如陳書樂
（2002）所指出，政風單位由於係附屬各行政機關及事業機構，其組織編制固然 隸屬派任機關內，各機關政風人員並應秉承機關長官之命，依法辦理政風業務，
然同時亦兼受法務部之指揮監督，而其定位更是機關防制貪瀆的前哨，在機關內 負有內機先防制貪瀆之功能，使得政府運作體系更為健全。由於社會環境變遷，
貪污之風並未隨時代的進步而消失，貪瀆的手法反而更為精進，因此政府也特別
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重視廉能政風，對於政風單位期望甚高。有鑑於此，為提昇政風單位執行端正政 風工作（防貪、肅貪）績效，有效防制貪瀆不法弊端，並作為督導考核獎懲之依 據，法務部遂於民國 86 年首度採取目標管理之工作績效考核機制並訂頒「政風機 構執行端正政風工作績效管制考核要點 1
為改善上述制度缺失，針對政風單位此種分散設置、業務集中管理之特性，
提昇政風工作績效、建立政風人員責任制度，法務部遂於民國 89 年 1 月起著手第 二階段之績效評估革新作業，重新制訂切合全國各政風單位需求與可行之「政風 機構績效評比要點」，延續目標管理模式，在主要工作原則（興利優於防弊、預防 重於查處、服務代替干預
」，希藉由管考作為，督促各級政風單位 發揮工作成效，同時也讓外界充分瞭解政風工作內涵與績效所在。然就其考核內 容以觀，大抵為關於如何防制貪瀆之基本工作方針及原則，至於實際之績效考核 雖規定有「量」與「質」的考核方式，但嚴格言之，並非為涵蓋完整評估程序與 評估指標之系統性評鑑過程，且評估最終結果亦僅作為獎勵或年度考績與調整職 務之參考，所欲達成之效果並不顯著，對政風單位組織或個人績效之提昇可謂有 限。
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正如 David Osborne 和 Ted Gaebler 氏二人（1992）所言，績效評估制度，即便 缺乏獎勵，僅知道衡量結果，亦可以促使組織績效獲得改善；但另方面，Bouckaert and Peters 氏二人（2002）卻認為，績效管理或許可以解決某些問題，但同時也可 能製造問題，一個不適當，甚至可能產生反作用之績效管理系統，可能比未採取
）的引領下，採行重獎重懲暨人員責任制度，來達成預 定績效目標，此亦為政風單位目前主要之績效評估制度。
貳、研究動機
1 該考核要點係法務部於民國 86 年 5 月 31 日以法務部 (86) 法政字第 15303 號函訂定發布，迄 89 年 1 月 12 日發布廢止。
2 興利優於防弊：是在行政過程中，協助業務單位找出問題癥結，提供業務單位可行建議，有效提 高行政效率。
預防重於查處：係藉由預防工作發揮未雨綢繆功能，以防弊預防機制及常態性政風法紀宣導，提 醒機關同仁瞭解那些行為涉及違法，萬不可行。
服務代替干預：係以顧客服務為政風工作導向，機關員工及一般民眾，都是政風工作同仁服務的 對象，如何滿足內部、外部顧客需求？如何提供服務？正是政風機構當今努力的 工作方向；建構機關「廉能清明」的工作環境，更是政風工作的終極目標。
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任何管理作為來得糟糕，顯見績效評估本身及其實施得當與否？可能是利弊互見 甚至是利害參半。目前政風機構績效評比要點是否完備？其執行、操作之良窳與 否，攸關政風單位整體工作之成敗，如設計得宜，將能落實組織願景與策略，甚 至激勵組織提高績效，反之，設計不當，非但制度不彰，更可能將政風單位導向 錯誤方向與目標，產生諸多負面效果。
我國政風單位遍布全國各行政機關與事業機構，其人員管理及政風業務均由 法務部依法策劃、督導、考核。從政府體制而言，涵蓋了中央與地方機關、行政 與事業單位；以機關層級區分，自法務部以降，包括五種不同層級政風單位，而 其所在地域，更是分散全國各地，甚至遠在離島之金門、連江等地亦有設置政風 單位，而各政風單位間因其隸屬機關層級、業務繁簡、預算規模、人力編制等因 素，非但先天條件差異極大，各政風單位著重之業務重點亦有不同，甚至同一政 風單位所屬之各級政風單位亦有差異（例如財政部所屬，即區分為稅務體系、關 政體系、銀行等金融事業體系之政風單位；臺北市政府所屬，亦可區分為民政、
財政建設、教育、交通、警政衛生、工務等六大部門，以及包含政風處、府屬各 一級機關政風室、各一級機關附屬機關政風室等層級，並有所謂行政與事業單位 之分，例如臺北自來水處即屬於事業單位，其性質與一般行政機關有別），欲以同 一績效評比要點在各機關政風單位間進行評比，便常遭受許多不合理、不公平之 質疑，而長期以來政風的組織功能與角色定位不夠明確，以致在過於抽象的法定 職掌下，各政風單位呈現之績效甚難單純以量化數據展現實質工作成效；某些工 作項目例如貪瀆或洩密案件查處，其本身即屬存在高度犯罪黑數案件，更因具機 密性或因受偵查不公開限制，無法完全顯現實質工作成效，此外，評比係針對組 織績效抑或個人績效亦不明確（屬於績效金字塔何種層級績效？），以致政風人員 在機關之工作績效往往須視機關首長臉色及業務單位配合與否，一旦爆發社會矚 目重大政風案件，更備受輿論、民意機關及社會大眾質疑，甚至政風人員本身亦 有諸多眥言與批評，顯示制度的確存在討論與改進空間（如公平性、指標之客觀
財政建設、教育、交通、警政衛生、工務等六大部門，以及包含政風處、府屬各 一級機關政風室、各一級機關附屬機關政風室等層級，並有所謂行政與事業單位 之分，例如臺北自來水處即屬於事業單位，其性質與一般行政機關有別），欲以同 一績效評比要點在各機關政風單位間進行評比，便常遭受許多不合理、不公平之 質疑，而長期以來政風的組織功能與角色定位不夠明確，以致在過於抽象的法定 職掌下，各政風單位呈現之績效甚難單純以量化數據展現實質工作成效；某些工 作項目例如貪瀆或洩密案件查處，其本身即屬存在高度犯罪黑數案件，更因具機 密性或因受偵查不公開限制，無法完全顯現實質工作成效，此外，評比係針對組 織績效抑或個人績效亦不明確（屬於績效金字塔何種層級績效？），以致政風人員 在機關之工作績效往往須視機關首長臉色及業務單位配合與否，一旦爆發社會矚 目重大政風案件，更備受輿論、民意機關及社會大眾質疑，甚至政風人員本身亦 有諸多眥言與批評，顯示制度的確存在討論與改進空間（如公平性、指標之客觀