我國政風單位績效評估制度之研究：以臺北市政府為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學社會科學學院行政管理碩士學程第五屆碩士論文. 指導教授. 立. 蕭武桐博士. 政治大. ‧ 國. 學. 我國政風單位績效評估制度之研究：. Nat. y. ‧. 以臺北市政府為例. io. sit. The Research of Performance Appraisal System of the. er. Department of Civil Service Ethics in Taiwan R.O.C－. n. a. v. l C of Taipei City Government An Example ni. hengchi U. 研究生. 李國正. 撰. 中華民國九十九年一月.

(2) 謝. 辭. 古人云：「合抱之木生於毫末；九層之臺，起於累土；千里之行，始於足下。」追求學問亦復如此，往往必須扎穩腳跟，腳踏實地，一點一滴的累績，方能匯聚成知識的寶塔。在行將完成本畢業論文之際，回憶起了數年前於母校政大公企中心就讀時，因著蕭武桐老師剴切的鼓勵，毅然參加了行政管理碩士學程碩專班的招考，雖然極其幸運地獲得錄取，開啟了人生的另一階段，但在兼顧工作與課業之間的確煞費了一番苦心，尤其面臨最後的論文寫作更是茫然不知所措，眼看同學們紛紛確立. 政治大. 了寫作目標，心理更是焦急不已，一時的溫吞竟然造成了這本論文的好事多磨。. 立. 尤其這幾年，面臨職務的多次異動，每逢急欲提筆完成論文之際，總因此又荒廢. ‧ 國. 學. 了下來，所幸承蒙陳義彥老師、呂育誠師的不棄以及恩師蕭武桐老師不時的叮寧及鞭策，終能完成本論文的研究，另外內人舒蘋長期以來對於本人的支持與鼓勵，. ‧. 以及女兒佳諠誕生後成為學習榜樣的一股動力，在在鼓勵著我朝向這個目標持續. y. Nat. 不懈的努力去完成，尤其是內人的體諒以及女兒的開朗活潑，總是讓我在寫作之. er. io. sit. 餘稍稍獲得安慰，更是成就我完成這本論文很大的動力來源。. 最後引用一句話「業精於勤，荒於嬉」，從事學術研究方法無它，唯有持續不輟. n. al. Ch. i n U. v. 的精進再精進，努力再努力，才是作學問成功的不二法門，謹以此篇論文獻給曾. engchi. 經幫助過我的人以及我摯愛的家人，也感謝她們在我寫論文期間默默地協助與忍耐，我會永遠銘記在心。李國正. 民國九十九年一月謹誌於臺北市政府政風處. 1.

(3) 摘. 要. 有云：「他山之石，可以攻錯。」從西方國家經驗可知，政府績效評估對於提昇行政效率、節省行政成本發揮了極其重要的作用，成為政府改革最重要的工具。法務部為發揮政風單位功能，提昇整體政風工作績效，遂推動實施「政風機構績效評比要點」，該績效評比，如從正面角度，固可激勵單位及人員士氣，提昇組織績效，然亦可能因政風單位「分散設置，集中管理」之特殊屬性而帶來若干的負面影響。我國政風單位在貪瀆預防與肅貪工作上係以「預防重於查處」為主要工作原. 政治大色定位欠缺明確，以致於在過於抽象的法定職掌下，某些績效甚難單純以量化數立則之一。一方面，貪瀆犯罪本身具隱性特質，而政風單位亦因本身組織功能與角. 據展現實質工作成效，從績效評比呈現數字以觀，雖然洋洋洒洒，極為亮眼，但. ‧ 國. 學. 數字背後績效好壞，則甚難論斷，頗為吊詭。另方面，政風人員在機關工作績效往往須視機關首長臉色及業務單位配合與否，一旦爆發社會矚目重大政風案件，. ‧. 更備受輿論、民意機關及社會大眾質疑，甚至政風人員本身亦有諸多眥言與批. Nat. sit. y. 評，顯示評比制度本身的確存在討論與改進空間，實值得深入檢討釐清。. n. al. er. io. 本研究係透過對臺北市政府政風人員進行個案實證研究，期盼瞭解該評比制. i n U. v. 度推動以來，政風人員對「制度設計合理性、公平性」、「提昇組織績效與激勵士. Ch. engchi. 氣等回饋功能」、「主觀上有何評價或感受認知程度」以及「實施成效」的看法，經由資料整合、統計分析、闡釋與推論之後，希冀提出切合實際問題與符合事實需要之具體發現與建議，使理論與實務能相互結合運用，作為主管機關法務部改進是項評比制度之參考。本研究經由前面之研究結果，計有以下之研究發現：一、在制度設計方面（一）推動績效評估依據過於薄弱，有待提高法源位階。（二）角色定位多元，推動工作力有未逮。（三）所在機關環境特性不一，欲求一體適用有其困難。（四）組織願景、策略績效目標與衡量指標的連結程度仍待加強。 2.

(4) （五）評估方法與工具未因時因地制宜，造成績效衡量與管理上困難。（六）評比內容未適度簡化，無法撙節人力資源做妥適運用。（七）獎懲設計不足，難以落實重獎重懲目的，制度推動受人質疑。二、在實務運作方面（一）績效評估不易，難達公平要求。（二）訓練宣導不足，難以爭取內外部顧客認同。（三）未落實執行績效衡量指標，有流於形式或官樣文章之虞。（四）欠缺彈性，未放寬並授與各政風單位自訂指標項目或選擇指標項目。（五）評估結果僅與考績連結，未擴及職務陞遷及生涯發展訓練。. 政治大. （六）評比制度淪於形式，應研議重新設計一個可行制度。. 立. 本研究根據以上之研究發現，提出建議如下：. ‧ 國. 學. 一、在制度之變革方面（一）定量評估及質化評估宜同時兼顧。. ‧. （二）加強評比制度之宣導訓練，促使各層級政風單位環環相扣。. Nat. sit. y. （三）建立客觀評估機制，並結合多元評估方式，強化評比公平性。. 配合機關任務。. er. io. （四）業務項目及內容應進一步整合及簡化，策略目標與績效衡量指標之訂定應. al. n. v i n Ch （五）考評制度之落實，須與激勵制度配合，獎勵方式則可彈性運用。 engchi U 二、在回饋之功能方面. （一）落實所有政風人員之參與。（二）主管勤加溝通並傳達正面樂觀訊息。（三）建立管理者與被管理者之共識，發揮引導功能，促使組織與個人目標趨向一致。（四）納入員工訓練學習內容或知識管理. 關鍵詞：政風單位、績效管理、績效評估、激勵、績效評比要點. 3.

(5) Abstract There is a saying “The stones of those hills may be used to polish gems”, meaning that another's good quality or suggestion whereby one can remedy one's own defects. The experience of western countries tells us that the performance appraisal in government organizations has exerted a substantial effect on promoting administration efficiency and reducing administrative expenditure so that it has become the significant tool of the government in many needed reforms. In order to effectively perform the function of the department of civil service ethics and to achieve a higher degree of work efficiency, the Ministry of Justice has launched to enforce the Organization Achievements Comparison. 政治大. and Appraisal Main Points of the Government Employee Ethics Units. The implementation of the performance appraisal can undoubtedly encourage the morale of. 立. the units and their employees and further promote the efficiency of the organization. ‧ 國. 學. while it may bring some of the negative effects due to the distinctive characteristics of dispersed establishment and centralized management of the department of civil service ethics.. ‧ y. Nat. “Prevention is prior to investigation and punishment” is one of the major working. sit. principles of the department of civil service ethics in Taiwan in implementing. er. io. corruption prevention and eliminating corruption. On the one hand, as a result of a. al. n. v i n C hdepartment of civilUservice ethics running under no function and role orientation, the engchi. recessive trait of the corrupt offense and an unclear and indefinite organizational concrete specifications for its duties is really unable to create efficiency simply depending on quantitative data in some ways. The performance appraisal may be basically made according to the data presented, but it cannot be directly interpreted as an ideal data presentation equaling a good work performance. On the other hand, the work performance of government ethics officials is primarily subject to the preference of their superiors and the cooperation of the business unit. Aside from the above-mentioned, when a serious corruption affair is uncovered, the public opinion, a doubt from advocacy groups and mass society, and colleagues’ criticism will also influence the performance appraisal of the alleged government ethics officials. This shows that there is a needed improvement in the appraisal system, and it is necessary to have an in-depth review and discussion.. 4.

(6) This paper is to engage in an empirical study on the government ethics officials serving in Taipei City Government for the purpose of understanding their opinions towards “Rational and equitable system design”, “Feedback function helping promote organization efficiency and encouraging its morale”, “Cognition degree for subjective judgment or perception” and “Enforcement effectiveness” when the appraisal system was launched in expectation of making concrete proposals through data integration, statistics and analysis, and empirically grounded explanation and conclusion that not only can hit the nail on the head and meet the need but also can realize a theoretical and practical combination and application to serve as reference of the Ministry of Justice while they are engaging in an improvement program of the appraisal system.. 政治大. The findings of this study are elaborated below: 1. System Design. 立. 1) It is necessary to upgrade the hierarchy of law so that there is a more. ‧ 國. 學. persuadable foundation to support the development of performance appraisal. 2) The orientation of a diverse role has resulted in failure to make an all-out effort. ‧. in promotion work.. 3) It is difficult to apply one standardized system to different types of government. sit. y. Nat. organizations and environments.. 4) There is a needed improvement in the connection among organizational. io. n. al. er. perspective, strategical efficiency target and measurement index.. i n U. v. 5) A rigid appraisal method and tool has resulted in the difficulties of performance. Ch. engchi. measurement and management.. 6) The simplified appraisal contents are needed to achieve the streamlining human resources. 7) A doubt for developing the system while an inadequate design of rewards and punishments is hindering it from being carried out. 2. Practical Operation 1) To conduct the performance appraisal is not an easy thing and to make it fair is harder. 2) Inadequate training and propagation made it difficult for winning interior and exterior customers’ recognition. 3) Without exactly fulfilling the performance measurement index, the work of the performance appraisal turns out to be a mere formality. 4) A lack of flexibility to relax of restriction for authorizing the units of civil service 5.

(7) ethics to set or select their individual index items. 5) The appraisal results can be connected with the merit system only, not extending to position promotion and career development and training. 6) To avoid the current appraisal system from turning out to be a mere formality, it is necessary to discuss how to design a new and feasible system instead of it. The following suggestions are set forth according to the findings stated above. 1. System Reform 1) Quantitative evaluation and qualitative evaluation should be simultaneously considered. 2) To strengthen the propagation and training of the appraisal system for the. 政治大. purpose of establishing a close link between all levels of the units of civil service ethics.. 立. 3) To establish an objective appraisal mechanism that combines diverse evaluation. ‧ 國. 學. methods and puts emphasis on the fairness of reasonable appraisals. 4) To integrate and simplify business items and contents, and to draw up strategic tasks.. ‧. targets and performance measurement index that correspond with organizational. sit. y. Nat. 5) A practicable performance appraisal system should be carried out in conjunction. io. 2. Feedback Function. er. with the incentive system in a flexible application of rewards.. al. n. v i n C U supervisor and subordinate 2) There is a frequent and fluenthcommunication e n g c h i between 1) To achieve a real participation of all government ethics officials. to convey positive and optimistic information.. 3) To establish a common consensus between supervisor and employee to bring the organizational and individual goals to become identical. 4) The employee training and learning contents or knowledge management should be subsumed. Key words: Department of Civil Service Ethics, Performance Management, Performance Appraisal, Motivation, Organization Achievements Comparison and Appraisal Main Point. 6.

(8) 目. 次. 第一章緒論……………………………………………………………12 第一節研究背景與動機……………………………………………12 第二節研究現況與回顧……………………………………………17 第三節研究目的與問題……………………………………………24 第四節研究範圍、方法與限制……………………………………27 第五節. 治政大重要名詞界定………………………………………………31 立 ‧ 國. 學. 第二章相關理論探討…………………………………………………37 第一節績效管理……………………………………………………37. ‧. 第二節績效評估……………………………………………………45. y. Nat. er. io. sit. 第三節各國與我國行政機關績效評估制度之探討………………64. n. al 第三章我國政風單位績效評估制度之探討…………………………80 iv 第一節. n U engchi 政風單位之角色與功能……………………………………80. Ch. 第二節政風單位之組織願景與策略目標…………………………83 第三節我國政風單位績效評估制度之運作分析…………………91 第四章臺北市政府政風單位實施績效評估之實證分析…………122 第一節. 研究設計…………………………………………………122. 第二節. 研究架構…………………………………………………128. 第三節. 政風機構績效評比問卷調查結果………………………129. 第四節. 政風機構績效評比問卷調查結果交叉分析……………150 7.

(9) 第五章結論…………………………………………………………155 第一節研究發現…………………………………………………155 第二節研究建議…………………………………………………161 第三節後續研究建議……………………………………………164 參考文獻………………………………………………………………165 一、中文部分 ………………………………………………………165. 政治大二、英文部分 ………………………………………………………170 立. ‧ 國. 學. 附錄一…………………………………………………………………172. ‧. 國內與政風相關研究論文彙整…………………………172. 表 1-2. 國內與政風和績效評估相關研究論文彙整……………174. io. sit. y. Nat. 表 1-1. 政風機構績效評比要點…………………………………175. 附錄三. 93. 附錄四. 政風機構績效評比制度（98 年 1 月 1 日實施）…………179. 附錄五. 問卷調查設計內容摘要表…………………………………187. 附錄六. 研究問題與概念型、操作型定義、問卷題目轉換表…190. 附錄七. 政風機構績效評比研究問卷………………………………195. 附錄八. 臺北市各機關政風單位人員概況（98 年 12 月）…………199. 附錄九. 政風機構績效評比問卷開放性意見彙整表………………201. er. 附錄二. al. n. v i n 年政風機構工作績效（目標達成率）核算原則………177 Ch engchi U. 8.

(10) 表. 目. 次. 表 1-1 我國公私部門績效評估相關論文………………………………17 表 2-1 績效管理之相關理論…………………………………39 表 2-2 企業採行績效評估目的之分析………………………47 表 2-3 個人或團體考核比較…………………………………49 表 2-4 表 2-5. 績效指標設定的「smart 原則」…………………………59. 治政績效評估與激勵制度的關係 …大 ………………………62 立 ‧ 國. 學. 表 2-6 英國各階段績效管理與改革措施……………………65. 表 2-7 美英二國績效評估制度特色比較……………………68. ‧. 表 3-1 法務部政風機構績效評比之群組劃分…………99. y. Nat. er. io. sit. 表 3-2 政風查處工作內涵一覽…………………………100 表 3-3 政風預防工 a 作內涵一覽…………………………101. n. iv l C n h涵政風評價項目內 e n一g覽c… h i…U… … … … … … … … 1 0 4. 表 3-4. 表 3-5 政風機構績效評比要點後續修正重要內容一覽 106 表 3-6 政風單位績效評估作業各階段特色比較………114 表 4-1 臺北市政府各政風單位隸屬部門………………123 表 4-2 問卷之 Cronbach's α值…………………………124 表 4-3 實施問卷調查樣本發放統計……………………125 表 4-4 個人基本資料統計…………………………………129 表 4-5 答題次數分配及百分比……………………………132 9.

(11) 表 4-6 合理公平各選項情形………………………………135 表 4-7 合理公平同意偏向…………………………………136 表 4-8 激勵回饋各選項情形………………………………127 表 4-9 激勵回饋同意偏向…………………………………138 表 4-10 評價感受各選項情形………………………………138 表 4-11 評價感受同意偏向…………………………………143 表 4-12 實施成效各選項情形………………………………146. 政治大. 表 4-13 實施成效同意偏向…………………………………147. 立. 表 4-14 不同性別之平均分數、標準差與 T 值……………150. ‧ 國. 學. 表 4-15 不同職務之平均分數、標準差與 T 值……………151. ‧. 表 4-16 各題組之平均分數、標準差與 T 值………………151. y. Nat. io. sit. 表 4-17 各背景變項 F 檢定………………………………152. n. al. er. 表 4-18 各題組顯著性情形…………………………………153. Ch. engchi. 10. i n U. v.

(12) 圖. 目. 次. 圖 1-1. 研究範圍架構…………………………………………………27. 圖 1-2. 我國政風單位組織架構………………………………………32. 圖 1-3. 績效管理系統…………………………………………………34. 圖 1-4 績效指標之概念基礎…………………………………35 圖 2-1 影響績效評估與發展活動的主要因素………………51. 政治大. 圖 2-2 績效評估之合理程序…………………………………55. 立. 圖 2-3 績效金字塔……………………………………………63. ‧ 國. 學. 圖 2-4 GPRA 策略管理過程…………………………………67. ‧. 我國政風單位組織願景、核心價值與策略目標連結示意…87. 圖 3-2. 法務部、主管機關政風機構暨所屬政風單位工作策略、目標. er. io. sit. y. Nat. 圖 3-1. 及願景整合…………………………………………………90. n. al. C. i n U. v. 圖 3-3. hen hi 我國政風單位實施績效評估歷程……………………………94. 圖 4-1. 研究架構……………………………………………………128. gc. 11.

(13) 第一章. 緒. 論. 第一節研究背景與動機提高政府績效，是各國政府致力追尋的一個基本目標，也是新公共管理主導的基本方向。隨著全球化、資訊化和知識化發展，政府越來越有必要改變傳統治理方式，向高績效、集中化、精簡化方向發展，以減少政府規模和成本，提高政府管理能力和質量。西方國家的經驗證明，政府績效評估對於提昇行政效率、節省行政成本發揮了極其重要的作用，成為政府改革最重要的工具。法務部為發揮. 政治大. 政風單位功能推動實施政風機構績效評比要點，以提昇整體政風工作績效為目. 立. 標，本研究即以該績效評比要點為個案，本章將就「研究背景與動機」、「研究現. ‧ 國. 學. 況與回顧」、「研究目的與問題」、「研究範圍、方法與限制」、「重要名詞界定」等五部分進行探討。. ‧. 壹、研究背景. y. Nat. sit. 自 1980 年代以來，各先進國家面對整體環境變化，相繼投入政府再造與行. n. al. er. io. 政革新行列，逐漸蔚成一股改革風潮。如美國在柯林頓總統（President Bill Cliton）. i n U. v. 首次就任之初，便委由副總統高爾（Al Gore）組成改革委員會，在 1993 年發表了. Ch. engchi. 「國家績效評估報告」（The Report of National Performance Review，NPR），隨後通過的「政府績效與成果法」（Government Performance and Result Act of 1993）更成為此次行政改革最重要的法律依據，以「提昇效能，撙節成本」（Work better and cose less）揭櫫改革訴求。英國的行政改革則更可追溯至 1979 年保守黨佘契爾夫人（The Rt. Hon. The Baroness Thatcher）主政時期，當時行政改革包含三大層面：效率稽核（Efficiency Scrutiny）、財務管理改革方案（Financial Management Initiative，FMI）及續階改革（Next Step），1991 年梅傑（The Rt Hon. John Major）繼任首相後，更提出「公民憲章」（Citizens' Charter）的改革計畫。日本則在 1983 年提出「新政改革大綱」，加拿大在 1990 年發表「政府服務革新白皮書」，顯見各國政府在全球化浪潮推波助瀾下，為提昇其國家競爭力，莫不積極從事行政改革。進入 1990 年代末期，由於全球化帶來的結構性變革與競爭壓力，各國陸續 12.

(14) 推行「政府改造運動」，引進「績效管理」及「策略管理」機制，並設計施政績效評估方法與激勵誘因（李逸洋，2004），期盼運用獎金與績效的整合，以達到實施績效管理之目的。追本溯源，「績效評估」（Performance Appraisal）為現代管理學大師彼得．杜拉克（Peter F. Drucker，1909-2005）於西元 1990 年首先提出，在此之前，杜氏於 1954 年其所著《管理實踐》(The Practice Of Managemnent）一書中亦曾提出「目標管理」(Management By Objectives，簡稱 MBO)的概念，鼓勵主管與部屬藉由目標之設定，使員工以參與管理方式，參與規劃、決策及執行，激發其工作潛能，因此，杜氏乃認為，績效是企業的目的，也是企業所以存在的理由，而此概念，. 治政大估之方式與衡量基準之設定。學者孫本初（2003）則認為，績效評估係指如何執立行策略，以達成組織目標的管理過程，其並進一步指出績效評估之內涵，如從績更成為日後許多學者競相研究發展現代管理技術的重要基礎，其中亦包括績效評. ‧ 國. 學. 效管理之功能面而言，績效評估是一種控制程序，更是一種政治溝通之過程，並具有引導之作用。此外根據學者陳金貴對績效評估所作的一般性定義，則認為績. ‧. 效評估本身是一種功能性活動（Functional Activity），特別是在對於公共服務或計. sit. y. Nat. 畫活動的結果進行系統性的評鑑過程中，即所謂「績效管理」過程的一種活動（陳. er. io. 金貴，1998）。從以上所述，無論是「績效評估」、「目標管理」抑或「績效管理」，. al. 主要乃係企業界應用於個人目標與組織目標結合的一種評估方式，除了個人績效. n. v i n Ch 以外，更強調把組織績效納入評核內容，而績效管理較諸目標管理則更強調組織 engchi U 的整體價值與質化的績效指標，且與「績效衡量」、「績效追蹤」密切相關，因此，學者李允傑（1999）便認為，績效評估不僅具誘因機制，更是有效的管理工具。我國政風單位自從民國 81 年 7 月 1 日「政風機構人員設置條例」公布施行後，由其前身，即各機關人事查核單位（即俗稱人事處、室（二），簡稱人二，隸屬法務部調查局）改制目前各機關政風單位並直屬法務部主管以來，誠如陳書樂（2002）所指出，政風單位由於係附屬各行政機關及事業機構，其組織編制固然隸屬派任機關內，各機關政風人員並應秉承機關長官之命，依法辦理政風業務，然同時亦兼受法務部之指揮監督，而其定位更是機關防制貪瀆的前哨，在機關內負有內機先防制貪瀆之功能，使得政府運作體系更為健全。由於社會環境變遷，貪污之風並未隨時代的進步而消失，貪瀆的手法反而更為精進，因此政府也特別 13.

(15) 重視廉能政風，對於政風單位期望甚高。有鑑於此，為提昇政風單位執行端正政風工作（防貪、肅貪）績效，有效防制貪瀆不法弊端，並作為督導考核獎懲之依據，法務部遂於民國 86 年首度採取目標管理之工作績效考核機制並訂頒「政風機構執行端正政風工作績效管制考核要點 1」，希藉由管考作為，督促各級政風單位發揮工作成效，同時也讓外界充分瞭解政風工作內涵與績效所在。然就其考核內容以觀，大抵為關於如何防制貪瀆之基本工作方針及原則，至於實際之績效考核雖規定有「量」與「質」的考核方式，但嚴格言之，並非為涵蓋完整評估程序與評估指標之系統性評鑑過程，且評估最終結果亦僅作為獎勵或年度考績與調整職務之參考，所欲達成之效果並不顯著，對政風單位組織或個人績效之提昇可謂有. 治政大為改善上述制度缺失，針對政風單位此種分散設置、業務集中管理之特性，立提昇政風工作績效、建立政風人員責任制度，法務部遂於民國 89 年 1 月起著手第限。. ‧ 國. 學. 二階段之績效評估革新作業，重新制訂切合全國各政風單位需求與可行之「政風機構績效評比要點」，延續目標管理模式，在主要工作原則（興利優於防弊、預防. ‧. al. er. io. 貳、研究動機. sit. Nat. 定績效目標，此亦為政風單位目前主要之績效評估制度。. y. 重於查處、服務代替干預 2）的引領下，採行重獎重懲暨人員責任制度，來達成預. n. v i n 正如 David Osborne 和 TedC Gaebler 氏二人（1992）所言，績效評估制度，即便 hengchi U 缺乏獎勵，僅知道衡量結果，亦可以促使組織績效獲得改善；但另方面，Bouckaert and Peters 氏二人（2002）卻認為，績效管理或許可以解決某些問題，但同時也可能製造問題，一個不適當，甚至可能產生反作用之績效管理系統，可能比未採取. 1. 該考核要點係法務部於民國 86 年 5 月 31 日以法務部 (86) 法政字第 15303 號函訂定發布，迄 89 年 1 月 12 日發布廢止。. 2. 興利優於防弊：是在行政過程中，協助業務單位找出問題癥結，提供業務單位可行建議，有效提高行政效率。預防重於查處：係藉由預防工作發揮未雨綢繆功能，以防弊預防機制及常態性政風法紀宣導，提醒機關同仁瞭解那些行為涉及違法，萬不可行。服務代替干預：係以顧客服務為政風工作導向，機關員工及一般民眾，都是政風工作同仁服務的對象，如何滿足內部、外部顧客需求？如何提供服務？正是政風機構當今努力的工作方向；建構機關「廉能清明」的工作環境，更是政風工作的終極目標。 ※ 以上資料均摘自中華郵政全球資訊網 http://www.post.gov.tw/post/internet。 14.

(16) 任何管理作為來得糟糕，顯見績效評估本身及其實施得當與否？可能是利弊互見甚至是利害參半。目前政風機構績效評比要點是否完備？其執行、操作之良窳與否，攸關政風單位整體工作之成敗，如設計得宜，將能落實組織願景與策略，甚至激勵組織提高績效，反之，設計不當，非但制度不彰，更可能將政風單位導向錯誤方向與目標，產生諸多負面效果。我國政風單位遍布全國各行政機關與事業機構，其人員管理及政風業務均由法務部依法策劃、督導、考核。從政府體制而言，涵蓋了中央與地方機關、行政與事業單位；以機關層級區分，自法務部以降，包括五種不同層級政風單位，而其所在地域，更是分散全國各地，甚至遠在離島之金門、連江等地亦有設置政風. 政治大素，非但先天條件差異極大，各政風單位著重之業務重點亦有不同，甚至同一政立風單位所屬之各級政風單位亦有差異（例如財政部所屬，即區分為稅務體系、關單位，而各政風單位間因其隸屬機關層級、業務繁簡、預算規模、人力編制等因. ‧ 國. 學. 政體系、銀行等金融事業體系之政風單位；臺北市政府所屬，亦可區分為民政、財政建設、教育、交通、警政衛生、工務等六大部門，以及包含政風處、府屬各. ‧. 一級機關政風室、各一級機關附屬機關政風室等層級，並有所謂行政與事業單位. Nat. sit. y. 之分，例如臺北自來水處即屬於事業單位，其性質與一般行政機關有別），欲以同. er. io. 一績效評比要點在各機關政風單位間進行評比，便常遭受許多不合理、不公平之. al. v i n Ch 職掌下，各政風單位呈現之績效甚難單純以量化數據展現實質工作成效；某些工 engchi U n. 質疑，而長期以來政風的組織功能與角色定位不夠明確，以致在過於抽象的法定. 作項目例如貪瀆或洩密案件查處，其本身即屬存在高度犯罪黑數案件，更因具機密性或因受偵查不公開限制，無法完全顯現實質工作成效，此外，評比係針對組織績效抑或個人績效亦不明確（屬於績效金字塔何種層級績效？），以致政風人員在機關之工作績效往往須視機關首長臉色及業務單位配合與否，一旦爆發社會矚目重大政風案件，更備受輿論、民意機關及社會大眾質疑，甚至政風人員本身亦有諸多眥言與批評，顯示制度的確存在討論與改進空間（如公平性、指標之客觀性等）。政風機構績效評比要點明定各政風單位工作內容與核分標準，並依其工作成果逐案核分，不可諱言，難免使得組織成員只知專注考評項目，對建立組織願景及形塑組織文化顯得漠不關心，形成體系內部一股疏離感，而彼此間之相互競爭， 15.

(17) 雖有利整體績效之提昇，但也易形成虛偽、造假、流於追求形式績效之窠臼，難以相互支援配合。政風單位職司機關內之貪瀆預防與查處工作，其績效良窳，攸關機關政風能否廉潔清明，行政作為能否受到民眾之信賴，而與組織績效切身相關之績效評比要點完備與否，尤其實施迄今 10 年，對提昇績效及激勵人員士氣與工作之認同等，是否呈現相對之正面評價，尤其與獎酬、陞遷、訓練發展等能否產生連結，更是攸關制度成敗及政風單位未來長遠發展，因此筆者認為實有必要瞭解政風機構績效評比要點推動之現況與成效、制度訂定之周延性及與其他陞遷、獎懲、訓練制度之連結配合情形，並做一檢討與回顧，爰引起個人研究之興趣與動機。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 16. i n U. v.

(18) 第二節研究現況與回顧壹、相關研究文獻為瞭解國內關於績效評估之研究概況，以及現有研究聚焦之處或未曾探討之議題或面向，以便發掘與釐清待研究領域，避免重複研究相同議題，經參考全國博碩士論文資訊網，並以「政風」、「績效評估」兩關鍵詞先後進行進階搜尋，檢索結果與政風有關者計 48 篇（彙整列表如附錄一～表 1-1），與政風和績效評估有關者計 10 篇（附錄一～表 1-2），惟檢視其研究重點大致偏向績效壓力、政風組織結構改造與變革、肅貪策略與功能等面向，未見以績效評估為研究主題或與. 政治大研究成果與發現彙整如下表 1-1 所示：立. 問題. 途徑. 重要研究發現. 政府採購績效. n. al. 評估指標之研究. Ch. y. 一、本研究主要在探討政府採購績效指標。研究. sit. io. 程序法於我國. 文獻探討法. 2001 應用分析層級. 比較分析法. Nat. 鍾權宏. 研究. 係根據政府採購特性與評估實際需要，藉由. er. （西元）. 研究. ‧. 年份. 表 1-1 我國公私部門績效評估相關論文. 學. 作者. ‧ 國. 之直接相關者。因此本研究乃將目前公私部門有關績效評估者，自其中摘錄若干. 專家意見諮詢、問卷調查及分析層級程序法. i n U. v. （Analytic Hierarchy Process,AHP）測量指. e n g標間相對重要程度。再針對採購標的（工 chi. 程、財物、勞務）建立績效評估模式，每個項目均以品質、數量、時間、價格、成本等利用上述分析層級程序法訂定其權重比值，設計評估表，建立政府採購績效模式。二、研究發現，不同採購標的，其指標權重依序為品質、價格、成本、時間及數量，以績效評估理論為基礎，在各採購標的中，採購人員對工程採購績效評估指標之重視並無顯著差異，對財物、勞務採購則呈現顯著差異。. 17.

(19) 用於警務機關之績效評估. 文獻探討法. 2002 平衡計分卡應. 比較分析法. 陳明哲. 一、本研究運用平衡計分卡概念，針對警察分局現行績效管理制度，期望達成並建構適用於警務機關之績效管理制度。二、本研究以四個構面進行研究設計，包括「如何獲主管機關信賴為觀點之構面」；「強化為民服務、滿足民眾需求觀點之構面」；「提昇內部管理程序效率為觀點之構面」，最後為「不斷創新學習成長觀點之構面」。三、本研究係依警務機關四大任務，結合分局組織願景，依平衡計分卡涵蓋之四個構面，據以設定策略目標及指標，以及規劃實施明確. ‧ 國. 政府施政績效. 一、本研究在藉建立績效評估模式，俾用於評鑑地方政府施政績效，以及評估地區競爭力之參考指標。. ‧. 法於我國地方. 級警務機關實施績效管理所參酌。. 學. 資料包絡分析. 文獻探討法. 2003 應用德菲法及. 比較分析法. 林耀呈. 調查研究法. 立. 治政行動方案，本研究針對警務機關績效運用平衡計分卡概念建立之績效管理模式，足為各大. 二、研究對象為地方政府，且在地方政府競爭力指標架構下，運用德菲法（Delphi）及資料包絡分析法（DEA）探討地方政府施政績效. n. al. 評估指標，並據以測出投入、產出間是否達. er. io. sit. y. Nat. 評估之研究. v i n C h 三、本研究實證發現，屬市層級之地方政府由於 engchi U 績效程度。. 預算、人員及土地面積較縣層級之地方政府. 規模小，公教人員數也相對減少，產生整體投入數值少，產出效率值較高情形，而同時能兼顧經濟發展與生活品質施政績效均衡之縣市極為困難，透過效率值亦反映出各縣市長期施政重點及競爭力仍存在西部，依靠. 性績效管理之研究-以經濟部為例. 文獻探討法. 2003 行政機關策略. 調查研究法. 林禮模. 工業發展，東部縣市則端賴發展觀光產業。一、本研究提出績效評估之機制應與策略管理結合，並以經濟部為實證研究對象，運用訪談，俾了解我國目前行政機關相關機制運作概況，希藉此建構出確實可行之策略性績效. 18.

(20) 評估制度，作為政府行政改革之方向。二、另透過探討各國推動績效評估之經驗，以及我國行政機關如何規劃設計及執行其績效評估制度，嘗試提出適合我國國情之策略性. 評估機制之研. 究-以宜蘭縣. 文獻探討法. 2004 行政機關績效. 比較分析法. 點團體法. 沈志明. 地政機關為例. 績效評估機制。一、本研究係從策略導向切入，將績效評估定義為「一個持續性與高度參與的流程」，組織須建立能溝通策略的語言、持續推動策略之進程、及衡量成果與回饋機制，運用此機制，以績效指標作為工具，績效管理作為手段，確立標準、衡量績效、檢測績效、修正. 治政偏差、成果回饋，才可引導組織往正確方向，此種績效評估機制方可使組織朝理想目大. 立. ‧ 國. 學. 二、本研究建立之績效評估模型是由上而下，從策略到執行，建構出一個策略導向之績效評. al. n. 究. 之議題。. sit. y. 一、組織績效評估成功或失敗，取決於組織績效評估模式及指標能否涵蓋所有組織面向，本研究認為應建立多元評估模式與指標，例如. er. io. 元評估模式研. 文獻探討法. 組織績效之多. 比較分析法. 調查研究法. 2004 我國行政機關. ‧. 估模型，且描述出目前在績效評估亟待投入. Nat. 王志銘. 標邁進。. v i n Ch e n g織開放系統面向、組織成長系統面向、組織 chi U 組織結構系統面向、組織控制系統面向、組. 差異系統面向、組織象徵過程面向及組織顧客等面向。. 二、本研究亦認為組織必須衡酌發展方向，評估外在環境機會與威脅，了解外部利害關係人與內部成員對組織期望，而後根據過去表現，選擇標竿學習對象，預估未來績效發展，以鑑往知來，知己知彼，再藉由績效管理作為手段，確立標準、衡量績效、檢測績效、修正偏差、成果回饋，才可引導組織往正確方向，此種績效評估機制方可使組織朝理想目標邁進。. 19.

(21) 評估指標之研究-以苗栗縣. 文獻探討法. 2005 政府機關績效. 調查研究法. 曾慶峰. 一、本研究係透過探究績效評估之基本概念、指標之建構與應用，從平衡計分卡之觀點進行相關研究，藉由次級資料分析，擬訂本研究. 各鄉鎮市公所. 採用之績效指標，進而設計問卷，俾據以瞭. 民政單位為例. 解研究對象之地區屬性與個人屬性對指標重要性之影響，以提供選擇指標之參考。二、本研究實證發現，在平衡計分卡強調之四個構面中，財務構面「單位預算支用率」等 9 項指標、顧客構面「服務公平分配」等 15 項指標、內部流程構面「各項作業便利性」等 14 項指標及成長與學習構面「員工教育. 治 12 項指標，在進行前測後，因素政計畫」等負荷量大於大0.3 者計有 45 項指標，再進而. 立. 設計問卷調查，採敘述性統計分析、信度與. ‧ 國. 學. 效度檢定、複迴歸分析、因素分析、單因子變異數分析等方法進行調查結果之分析結. ‧. 果，在地區屬性，研究對象對各構面指標之重要程度看法並無顯著差異，只有在個人屬差異，可能因性別有不同思考方式，整體而. n. al. 為基礎之資料包絡分析法績. 文獻探討法. 2008 以平衡計分卡. v i n Ch e n g效評估之基礎洵屬適當。 chi U. 標，大致上呈現高度重視與共識，援引為績. 比較分析法. 何思瑩. 言，研究對象對採平衡計分卡建立之評估指. er. io. sit. y. Nat. 性方面，男、女性公務員在顧客構面有顯著. 一、本研究在設定時間因素下，採橫段式調查研究方法，以民國 96 年台灣 17 家上市上櫃半導體通路商為研究對象，運用資料包絡分析. 效評估 - 以. 法 (DEA) 評估各半導體通路商之經營績效. 台灣半導體通. 並輔以平衡計分卡 ( BSC)之四大構面來擴. 路商為例. 大所選擇的指標，企圖從企業的財務、顧客、內部流程及學習與創新來瞭解企業的經營效率。二、本研究透過評估各家半導體通路商之經營績效了解國內各廠商之經營效率，並針對國內廠商於平衡計分卡之四大構面重視程度，. 20.

(22) 推測國內半導體廠商未來最需要在顧客構面投入更多的心血。（資料來源：研究者自行整理）. 貳、綜合分析根據以上公私部門關於績效評估之研究分析發現，績效評估概念固然植基於企業普遍用以衡量與評鑑組織及其成員工作表現，並具有激勵員工、提供工作回饋等功能，然我國無論公私部門推動績效評估均較歐美等國為晚，但在相關理論與實證研究上卻呈現多元化發展趨勢（如表 1-1）。倘進一步探究其主要聚焦之處，大致可歸結以下兩方面：第一，為何實施績效評估？其次是如何評估？舉凡評估. 政治大相結合呈現之具體成效等，均在探討之列。此外吾人亦觀察到，目前將績效評估立. 目的、方法、指標、方式、結果回饋之應用、未來發展與展望，乃至與其他制度. ‧ 國. 學. 理論透過系統性、計畫性地引進政府機關推動實施，並進行個案實證研究以探討其制度可行性與成果者，並不多見，另針對理論在執行上產生偏差並進行探討. ‧. 者，更屬少見。. 如從評估方法與所使用工具進一步分析，被廣泛採用引為研究工具者為平衡. y. Nat. sit. 計分卡之應用，如陳明哲、曾慶峰、何思瑩等人；著重在策略性指標者有林禮模；. n. al. er. io. 採應用分析層級程序法、應用德菲法及資料包絡分析法者依次有鍾權宏、林耀呈. i n U. v. 等人，多數研究者對於績效評估在方法、工具、指標等表示正面肯定的看法，也. Ch. engchi. 認為用以衡量績效之構面宜朝向多元化以便能充分反映及滿足評估需求。由於政府部門提供之公共服務經緯萬端，極其繁複與龐大，且面臨環境之急遽變化，現今政府部門欲追求一普遍適用且面面俱到之績效評估指標與方法實屬艱鉅任務，從前述研究成果觀之，唯有視組織目標及業務特性，在評估方法及工具上採取因時因地制宜之權變方式，方有可能達成組織實施績效評估之目的。我國政風單位地位特殊，誠如陳金貴、呂育誠兩位學者（2005）所言，該制度係一種專屬制度，除了具有歷史傳統與傳承意義外，並具有特殊之定位與使命。正因如此，政風單位在廉政肅貪工作上，不僅居於所謂專責或第一線之角色，更背負此一制度設計功能上期待，可說是其使命或宿命。以往有關政風之研究，無非從組織設計或變革角度出發，抑或者著眼於肅貪政策或執行成效之推陳改進 21.

(23) 等，並無研究者針對規範所有政風單位工作績效之政風機構績效評比要點深入檢討分析或提出改進檢討方案，縱有之，亦僅是主管機關法務部為遂其施政進行之制度革新工作，至於該績效評比要點之實施現況，其可能發生問題與負面影響，以及該評比制度是否符合預期之功能，達成預定之目標，則在提昇績效之大纛下，始終未有客觀之研究論述，是為該評比制度研究亟待補足缺罅之處。從以上回顧顯示，絕大部分文獻與個案研究結果，對於推行績效評估均是持正面、肯定的態度與看法，尤其在世界各國相繼投入政府改造與行政革新之浪潮中，政府部門藉由績效管理或績效評估，結合各項國際競爭力評比指標，進一步與國際接軌，並以之為指標將之納入評估內涵，的確有助於國家競爭力與施政效. 政治大部門本身在組織彈性與組織任務、功能上之差異，是否亦遭遇某些限制或困境，立以及在實際評估作業階段可能產生之偏差或誤謬之處，是有待進一步關注與深入能之提昇。但公部門在引進民間企業績效評估制度之精神與作法之際，面對公私. ‧ 國. 學. 探究之處。. ‧. 參、對本研究之啟示. sit. y. Nat. 晚近，隨政府任務與職能不斷擴充，所提供之各類公共服務也必需不斷增加. io. er. 與演進，甚至必需擴充各類政府組織與機能，才能應付源源不絕的公共服務需求。然而政府組織固然持續增長並漸趨龐大，但預算、人力等資源畢竟有限，如. al. n. v i n 何進行分配以及公平合理有效率地分配，使之符合社會公義與民眾期待，逐漸成 Ch engchi U 為政府不得不面對的難題之一。因此，透過引進績效管理與評估制度，促使組織能提供更多服務，達成預定目標，便成為政府解決問題工具或手段之一。政府必需不斷地嘗試、運行、修正、變革才能進步不輟，維持良好運作，從各國公私部門競相引進績效管理與績效評估之作法觀之，其重要性已不言可喻。從文獻探討亦發現，許多公部門引進績效評估觀念與作法後，雖致力推動革. 新，如進行系統性指標、評估方法等之研究，但實際果能貫徹並落實執行者，往往卻極為有限。從個案研究得知，實施較澈底之防制犯罪司法機關，如行政院海岸巡防署、法務部調查局、內政部警政署等機關，由於司法犯罪偵查其組織績效較易以量化數據衡量，在結果導向之餘，形成僅知追逐形式績效數字（數字會說話）之迷思，只注重表面數字亮麗與否，卻忽視原設計推動績效評估之初衷，此 22.

(24) 亦是為何每隔一段時日，吾人可在報章媒體經常見到有司法人員因涉嫌包庇、縱放或者貪污瀆職為自家人收押偵辦情事傳出之主因，甚至連不具有司法警察身分政風人員亦不乏相同案例，可見從正面角度，績效評估制度雖可激勵人員士氣，提昇組織績效，但另方面，也可能因績效評估帶來負面影響（負功能或反作用），正如前述，能推動並落實者已屬少數，遑論對之進行檢討者，更屬鳳毛麟角，故實應就個案，針對制度之利害關係人作一檢討與驗證。我國政風單位在貪瀆預防與肅貪工作上，根據主管機關採行之策略，係以「預防重於查處」為主要工作原則之一。由於貪瀆犯罪本身具有隱性特質，屬高犯罪黑數案件，在該工作原則下，倘預防工作能做得好，是否意謂貪污瀆職案件即無. 政治大現行績效評比呈現之數字以觀，各項績效洋洋洒洒，極為亮眼，然數字背後之真立實情況，亦即績效好壞，則甚難論斷，頗為吊詭。政風單位自從法務部於 88 年. 由發生，反之一旦發生，是否即代表預防工作未臻完善，有所疏漏或死角，如從. ‧ 國. 學. 頒訂「政風機構績效評比要點」以來，評比要點設計有無遵守績效評估原理，並注意其因果關係，推動概況為何？是否達成預期之目的，在在引發筆者關心與好. ‧. 奇，實值得深入檢討釐清。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 23. i n U. v.

(25) 第三節研究目的與問題壹、研究目的我國政風單位，在民國 57 年其前身機關人事查核部門時代增加「政風調查」職掌後，雖於民國 61 年及 81 年二度歷經組織上之重大變革，但「端正政風、促進廉能政治」始終為其傳統任務與使命，亦是政風體系至今存在之主要目的。尤其民國 81 年通過設置法源「政風機構人員設置條例」後，更確立其在現今政府體制下之定位與功能係屬機關「內控」角色，於機關內擔任防制貪瀆及發掘重大貪瀆不法線索等工作。綜觀改制迄今，從早期配合執行「端正政風行動方案（民國. 政治大方案（民國 92 年）」、「反貪行動方案（民國 95 年）」迄目前「國家廉政行動方案立（民國 98 年）」，除國家廉政行動方案係甫推動實施，具體成果仍有待觀察之外，. 82 年）」，先後歷經「掃除黑金行動方案（民國 89 年）」、「掃除黑金行動方案後續. ‧ 國. 學. 統計歷年執行成果極為可觀，以推動掃除黑金行動方案為例，自 89 年 7 月迄 97 年 11 月止，總計起訴貪瀆案件 4,613 件，起訴人數 12,702 人，查獲貪瀆金額更高. ‧. 達新臺弊 317 億 1,641 萬元 3，可謂已獲致初步成果。然從國際上有關競爭力或清. Nat. sit. y. 廉度評比，如國際透明組織（Transparency International）公布之貪腐印象指數. al. er. io. （Corruption Perceptions Index）」、行賄指數（Bribe Payers Index）與全球貪腐趨勢指. v i n Ch Forum，簡稱WEF）公布之全球競爭力報告（The Global Competitiveness Report）、 engchi U n. 數（Global Corruption Barometer,簡稱GCB）；世界經濟論壇（The World Economic. 世界銀行（World Bank，簡稱WB）全球治理指標 4，評比顯示我國尚屬中度廉潔. 國家，相較芬蘭、丹麥、新加坡等屬高度廉潔國家，顯然還有大幅提昇空間；而對於政府打擊貪瀆不法之評價，從上述評比中得知，僅約二成三的民眾表示肯定，有高達四成八民眾認為政府打擊貪腐成效不彰，此亦反映出社會大眾及輿論界近年對於我國貪腐狀況的憂心以及要求政府部門立即進行改革的種種呼籲。政風單位因本身即被設定於機關從事防腐、清腐之工作，在執行前述各方案的亮麗數據背後，對照各項清廉度及競爭力評比所呈現之評價，其實際績效，攸關今後機關政風能否廉潔清明，行政作為能否獲得民眾信賴，因此，該評比制度. 3 4. 資料來源：法務部政風白皮書，2008：17。資料來源：法務部政風白皮書，2008：35-42。 24.

(26) 自實施以來，究竟在提昇績效及激勵人員士氣方面產生何種程度的影響，作為利害關係人之政風人員對該評比制度又呈現出何種評價或認知，尤其該制度與獎酬、陞遷、訓練發展等是否產生連結，實攸關制度成敗及政風單位未來長遠發展，筆者認為實有必要瞭解其推動之現況與成效、制度訂定之周延性及與其他陞遷、獎懲、訓練制度之連結配合情形。因此，在以上因素下，本研究希望能進一步達成以下幾點目的：一、瞭解政風機構績效評比要點在政風單位實施情形，並進一步探討實施過程所產生之影響。二、從利害關係人角度，探討政風機構績效評比要點各構面之妥適性（公平合理、. 政治大. 主觀評價、激勵回饋及實施成效等）。. 立. 三、探討政風機構績效評比要點如何與獎懲、訓練、晉陞制度結合及運用。. ‧ 國. 學. 貳、研究問題. ‧. 近年來，每逢社會發生矚目之重大政風案件時，首先被檢討者往往為政風單位，而且常面臨是否發揮功能，以及應否繼續存在之種種不堪質疑。我國政風單. y. Nat. sit. 位在法務部督導下是否能落實各項政風觀念與作法，尤其是民國 86 年以後，為因. er. io. 應整體政風工作策略及廉政工作要求所逐步推動之績效管考或評比制度，推動以. al. n. v i n Ch 肯認，其次，其具體執行成效為何？有無達成提昇組織整體績效之目標，該評比 engchi U 來，在制度設計上是否能達成或符合所謂公平或合理概念，而為政風機構同仁所. 要點是否與外在的獎酬制度相結合，並適時獎勵表現績優之單位或人員，以激勵其日後更好表現，再則，實施政風機構績效評比在達成其目的，即發揮政風機構功能、提昇整體政風組織績效之餘，是否亦因過多之管制作為，反而使政風單位怯於創新，流於保守，或形成「上有政策、下有對策」之組織文化，適如 Grizzle （2002）在其「績效衡量與負功能量化工作的因素面」談到，對衡量結果、工作量、效率及顧客滿意度等面向，可能產生不良影響或非預期結果。因之，本研究針對以上情形，擬進一步探討以下幾個問題：一、政風人員對政風機構績效評比要點制度設計之合理性與公平性認知為何。二、政風機構績效評比制度實施之成效以及是否具備提昇組織績效與激勵士氣等回饋功能。 25.

(27) 三、實施政風機構績效評比究竟存在哪些負面影響或結果，政風人員對該要點主觀上有何評價或感受之認知程度。以上研究問題，筆者希透過對臺北市政府政風人員進行問卷調查之個案實證研究，進一步經由資料整合、統計分析、闡釋與推論之後，希冀提出切合實際問題與符合事實需要之具體發現與建議，使理論與實務能相互結合運用，作為主管機關改進是項評比制度之參考。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 26. i n U. v.

(28) 第四節研究範圍、方法與限制壹、研究範圍本研究基於下列幾點原因，擇定以下之研究範圍：一、我國政風機構績效評比要點之評比對象（適用範圍）為各級政風機構，即政風機構人員設置條例第 4 條所稱政風機構。二、在政風單位績效之整體產出比例，以該要點評比對象之各主管機關政風機構為主要產出者。三、臺北市政府各施政項目大致與中央政府部會之職掌相仿，除本身自治事項或. 治政大因素，為達成研究目的，並基於蒐集資料方便考量，將以筆者目前服務之臺立北市政府政風單位為主要範疇。依憲法執行中央委辦事項外，僅涵蓋範疇不同，因此基於時間、距離等成本. ‧ 國. 學. 四、依據績效評估理論類型，評估標的可區分為個人績效評估、計畫（政策）績效評估及組織績效評估，本研究係以臺北市政府政風單位之組織績效為主進. ‧. 行檢視分析。. y. Nat. sit. 綜上分析，本研究將以政風機構績效評比要點評比對象之中央機關第一群組. n. al. er. io. 之臺北市政府政風單位為個案研究範圍，如圖 1-1 所示。. Ch. 法務部（政風司）. engchi. i n U. v. 主管機關政風機構（臺北市政府政風處）. 圖 1-1 研究範圍架構（資料來源：本研究自行整理）. 27. 工務部門政風單位. 警衛部門政風單位. 交通部門政風單位. 教育部門政風單位. 財建部門政風單位. 民政部門政風單位. 基層政風人員.

(29) 貳、研究方法與限制有關績效評估之研究，歷年來可說不勝枚舉，無是從理論觀點著眼，抑或透過對個案之問卷調查、深入訪談及參與觀察等實證研究進行，皆有其貢獻之處。是以，本研究主要以文獻探討法、問卷調查法等進行研究，茲分述如下：一、研究方法（一）文獻探討法（Documentary. Method）. 根據學者簡春安、鄒平儀等人的看法(2001)，採取文獻探討法之目的在於： 1、使研究計畫合乎科學之要求，融入於科學論點中。 2、避免重覆，節省人力。. 政治大. 3、使研究更務實，避免研究重蹈覆轍，或落入前人研究之窠臼。. 立. 4、文獻探討之功能便是整理及吸收前人研究經驗與成果，以便作更新、更好、. ‧ 國. 學. 更周詳研究的準備。 5、文獻是研究者呈現邏輯之重要過程。. ‧. 本研究首先將採取上述之文獻探討方式，蒐集並整理歸納與績效評估有關之. Nat. sit. y. 書籍、論文、研究報告、網站資料等，以檢閱並分析、探討績效評估之管理概念. al. n. 點、發展趨勢，俾提供或作為後續實證研究之基礎。. er. io. 及理論根據，了解各國及我國政風單位實施績效評估制度之制度設計與運作重. i n C （二）問卷調查法（QuestionnairehSurvey e n gMethod） chi U. v. 問卷調查是一種發掘事實現況的研究方式，最大的目的是蒐集、累積某一目. 標族群的各項科學屬性的基本資料，可分為描述性研究及分析性研究兩大類。在決定是否採用問卷法作為研究工具時，應考量是否能順利達成研究目標以及注意研究樣本在問卷上的配合度，另外，問卷調查也有其優缺點，檢視其特性配合研究主題，方能達成其目標。問卷調查的實施過程可分為七個過程： 1、確定擬探究的問題。 2、蒐集相關文獻。 3、詳細開列擬調查和探究問題細節。 4、確立研究的理論架構或基本概念架構。 28.

(30) 5、設計研究過程和研究工具。 6、實施問卷調查。 7、處理分析和解釋資料。在上述七個過程中，尤需注意的是問卷目的、內容、題目、格式的設計等，其他如提高問卷的回收率也是應考慮的項目之一。本研究將透過上述方式設計問卷，調查臺北市政府所屬各政風單位人員對於法務部現行「政風機構績效評比要點」之看法，藉由地方政府之角度，提供對該制度之改進建議及參考。二、研究限制如前述，我國政風單位自民國 81 年改制，迄民國 87 年起著手制定「政風機構. 政治大. 績效評比實施作業要點」開始實施績效評比，但由於以下原因，致使本研究仍受. 立. 到若干限制：. ‧ 國. 學. （一）政風單位係民國 81 年改制成立，惟有關政風單位之書籍經系統性之整理者闕之弗如，在政府公報或研究報告方面，更是寥寥無幾，因此筆者僅能偏向. ‧. 實務面與制度面進行探討。. sit. y. Nat. （二）政風單位掌理機關安全與公務機密維護業務，對有關文件與資料之提供較趨. io. al. n. 之限制。. er. 審慎，因此，所獲得之資料可能僅係可公開者，在資料之取得上乃受到一定. Ch. i n U. v. （三）本研究調查對象為臺北市政府政風單位各階層人員，而政風機構採取一條鞭. engchi. 管理，在實地調查時如遇較敏感問題，可能產生不必要之疑慮，故而在回答上可能趨向較保守之作答。（四）本研究之問卷受限時間、經費等成本因素，僅發放臺北市政府所屬政風單位填答，因此，本研究所獲致之結論，具有地域性之限制，尚無法推論至全國各政風單位或全部政風人員。由於本研究僅能就蒐集到之政風單位實務運作經驗進行分析，再加上個人由於受到時間、能力之限制，對於國外，如英、美等國關於績效評估之理論，僅能從文獻資料進行研究，無法實地至各國參訪，深入瞭解其實施績效評估之推動概況與成果，確有不足之處；其次，績效評估僅是管理活動之一環，如何有效進行績效管理，尚須配合其他管理制度作整體性之設計與規劃，本研究僅針對績效評估作檢討 29.

(31) 研析，對於相關之績效衡量、績效指標等僅能略為介紹與探討，實屬本研究之缺憾與美中不足之處。上述之種種研究上限制，雖然可能使本研究增添某些程度之困難與限制，惟整體而言，尚不致於影響本研究成果之產出。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 30. i n U. v.

(32) 第五節. 重要名詞界定. 茲將與本研究內容有關之重要名詞界定如下：. 壹、政風單位（Department of Civil Service Ethics）我國政風單位（即政風機構人員設置條例第 4 條所稱政風機構）前身可回溯至民國 42 年 7 月，當時政府審度情勢需要，在行政機關設置安全單位，主要職掌係依據「動員勘亂時期保密防諜實施辦法」辦理有關忠誠調查、保防教育宣導等人事查核業務，至民國 57 年 9 月時，為有效端正政風，遂增列政風調查職掌。惟於民國 61 年年 8 月，行政院為精簡組織，將安全處（室）併入人事單位，負責人事. 治政迨至民國 80 年 5 月 1 日政府宣布終止動員勘亂時期後，為因應環境變遷並順大立應輿情需要，特由法務部研擬「政風機構人員設置條例」函請立法院於民國 81 年. 查核業務，為有別於人事管理業務，爰將人事查核部門簡稱人事處（室）二。. ‧ 國. 學. 6 月 16 日完成三讀程序，並經總統於同年 7 月 1 日頒布施行。自此，我國政風單位正式完成法制化程序，法務部並於同年 8 月 18 日正式設立政風司，統籌策劃辦. ‧. sit. Nat. 目前之政風單位（政風處、室、組、課）。. y. 理全國政風業務，並將原來政府各級機關及公營事業中人事查核單位統一改制為. io. er. 觀察政風單位的歷史沿革及其制度發展，可知該制度之設計原則係依據職務類別所設計之一種專屬制度，除了具有歷史傳統與傳承意義外，並具有特殊之定. al. n. v i n 位與使命，因此，也反映出此種「一條鞭式」管理體制在我國政府行政體制上之 Ch engchi U 特殊性（陳金貴、呂育誠，2005）。而政風單位在建制確立後，依法執行其「端正政風，促進廉能政治，維護機關安全」之任務，其性質洵屬機關之幕僚單位，組織職掌則是協助機關首長從事防腐化工作，並促使機關業務（尤其是易滋弊端業務之查察）均能依法運作，因此，我國政風單位之業務可謂兼具有「肅貪」及「防貪」雙重屬性。有關我國政風單位之法定職掌及現行組織架構，根據其設置法源「政風機構人員設置條例」暨「政風機構人員設置條例施行細則」，茲分述如下：一、法定職掌（一）關於本機關政風法令之擬訂事項。（二）關於本機關政風法令之宣導事項。 31.

(33) （三）關於本機關員工貪瀆不法之預防、發掘及處理檢舉事項。（四）關於本機關政風興革建議事項。（五）關於本機關政風考核獎懲建議事項。（六）關於本機關公務機密維護事項。（七）其他有關政風事項。二、現行組織架構目前全國各機關，根據法務部截至 98 年 11 月份之統計資料顯示，計設有 1024 個政風單位，2413 名政風人員，其組織架構如下圖 1-2 所示：. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 1-2 我國政風單位組織架構（資料來源：法務部政風司網站 http://www.ethics.moj.gov.tw，2009 年 11 月）. 貳、目標管理 (Managemnent By Objectives，簡稱 MBO) 目標管理已非一項新名詞，自從彼得．杜拉克 (Peter F. Drucker，1909－2005) 於西元 1954 年，在其《管理實踐》 (The Practice Of Managemnent)一書中首先使用此名詞後，隨社會環境的變遷，管理學者競相以此為基礎深入研究，而逐漸發展成為提昇現代管理的一種主要的管理技術。. 32.

(34) 所謂目標管理，是以團隊精神為根本，以提高績效為導向，當向上目標達成時，在創造新猷意識下，人們會設定更高的目標，自我期許、自我挑戰，從而促成潛能的激發，主動地工作。而目標管理較諸傳統管理最大不同之處，在於其本質是以參與管理的方式，取代傳統的由上而下單向制定目標或任務的方式，此即在目標項目與目標值設定階段，採取由主管與部屬共同商討的方式，甚至於執行績效的評估方式與衡量基準，也是透過商討決定的。推行目標管理應以符合目標管理本質為基礎，其本質則可歸納如以下五項：一、目標管埋是以「人性」為中心的管理方法。二、目標管理是結合組織內部人員之願望與組織之願望的管理技術。. 治政大四、目標管理係藉目標之設定，由共同商討而使員工參與規劃、決策及執行，增立進員工責任與榮譽感，激發其工作潛能。三、目標管理是以激勵替代懲罰，以民主替代極權的人性管理方法。. ‧ 國. 學. 五、目標管理採取自我控制與自我檢討的自主管理方式，俾塑造員工之自信心與自尊心。. ‧. 綜言之，目標管理是一種滿足員工需求及激勵員工潛能，以達成組織追求生. n. al. er. io. 參、績效管理（Performance Management）. sit. y. Nat. 存與發展的管理技術，是邁向現代化管理新主要活動之一。. i n U. v. 績效管理係指對於公共服務或計畫活動的結果進行系統性的評鑑過程。包含. Ch. engchi. 了三種功能性活動：績效評估、績效衡量、績效追蹤。績效管理乃源自於近年各國掀起之一股「政府改造」（reiventing government）全球性革命浪潮（a global revolution），特別以新右派主義者積極提倡以市場為導向之管理模式或新公共管理方式（孫本初，2001），藉由去官僚化，進一步採取績效管理之精神，對於公共政策進行績效評估，將政府改造成「企業型政府」，以達成服務最多、效率最高之「小而美政府」（陳金貴，1998）。績效管理在人為的系統或架構下，使這些專業活動能以最有效的方式來進行，其模式可以圖 1-3 表示之：. 33.

(35) 經營的理念、願景、價值. 建立長期、中期或年度目標. 思考達成理念目標的策略. 事業部門. 事業部門. 事業部門. 事業部門. 事業部門. 學. 圖 1-3 績效管理系統. (資料來源：轉引自李長貴，1997). Nat. y. ‧. ‧ 國. 政治大立重點管理（方針）的擬訂與執行. sit. 肆、績效評估（Performance Appraisal）. n. al. er. io. 根據學者 Monaghan and Ball（1993）指出，績效評估基本上是任何利用追蹤與. i n U. v. 評估組織績效之過程。特別是在組織為達成一項目標、如何達成與是否達成目標. Ch. engchi. 之過程。因此，績效評估之對象並非個人，而是以組織績效為主。其次，「績效評估」在本質上，即係管理活動中之「控制」( control)功能。這種功能有其消極意義和積極意義，就前者而言，係了解規劃之執行進度與狀況，如有歧異，並達到一定程度時，即應採取修正之因應對策；而就後者而言，則希望藉由績效評估制度之建立，能在事前或活動進行中對於行動者之決策與行為產生影響或導引作用，使其個人努力目標能與組織目標趨於一致，此即所謂「目標一致化」 (goal congruence)作用。績效評估之所以能產生上述積極作用，主要在於兩個因素，一為績效衡量標準(Performance Measurement Criteria)，另一為激勵(Motivation )手段之利用。前者之選擇，顯示行為者所應努力之方向或標的，而後者之提供，賦予行為者以努力之. 34.

(36) 動機或力量。俗云：「評估什麼，就得到什麼結果（You Get What You Measure ）」即生動地表現了績效評估的作用。. 伍、績效指標（Performance Indicator）所謂「績效指標」主要係用以衡量組織目標之實現程度，其概念基礎可自投入（Inputs）、產出（Outputs）與結果（Outcomes）三種層次來加以分析。所謂「投入」係指構成公共服務之項目，包括實質投入與準投入，如設備與營運成本、服務之特性等；而「產出」則是公共組織所製造出之財貨與勞務，如警察逮補人犯之數量等；「結果」則是每一種產出對接受者所產生之衝擊或影響等，其概念基礎可顯示如下圖 1-4：. 政治大. 社會環境影響. 人類服務. 服務接受者. →. 中介結果（衝擊）→最後結果（影響）. Nat. 圖 1-4 績效指標之概念基礎. n. al. i n U. （本研究自行整理）. Ch. engchi. er. io. sit. y. ‧. 投入→服務生產過程→產出. 學. ‧ 國. 立. v. 然而在實際製作績效衡量指標之過程中，通常亦會根據以下三種類型，即所謂三Ｅ（Fenwick，1995）來作為建構指標的思考主軸：一、經濟（Economy）：通常係以成本、預算及公務人員總數加以評估。二、效率（Efficiency）：係計算輸入/輸出之比值。三、效果（Effectiveness）：指產出符合組織之需求程度。自 1980 年代績效衡量指標即置於上述三 Es，1990 年代績效評量重點則加入公平（Equity），成為四 Es；又民眾之滿意程度，更使得公共部門績效指標在偏向質之評量方面更為突顯，績效評量之難度也因之提高。. 35.