第二章 非關稅措施之貿易扭曲效果及國際經貿規則之規範趨勢
第二節 國際經貿規則對非關稅措施規範之演變
一、非關稅措施之概念分析
一般而言，「非關稅貿易障礙」(NTBs)一詞與「非關稅措施」
(NTMs)常常遭受混淆。事實上，與非關稅貿易障礙相比，非關稅措 施之範圍、涵義更廣。現今所稱的 NTBs 多指政府意圖僅對外國供應 者所施加的歧視性非關稅措施；而 NTMs 則是囊括所有改變國際貿 易條件之措施，不論該項措施是限制或促進貿易之政策及法規37。 基此，我們可以說 NTBs 往往是一種貿易障礙，而 NTMs 並非均會構 成貿易障礙，其亦可能是一種促進貿易之措施。
雖然國際間肯認各國均有合法實施 NTMs 之政策需求，但各國 在合法實施 NTMs 政策時，若其採取之措施有脫離必要性及合理 性，或是與國際協定規定不一致之情況時，該等 NTMs 將會被視為 是一種非關稅貿易障礙。然而，若待 NTMs 成為貿易障礙後再思解 決，無寧是一種事後(ex post)解決之架構，在時效上不若透過 FTA 等 協定，以事前(ex ante)之方式，針對可能出現或已知之非關稅貿易障 礙，加以規範或消除，因此，NTMs 之討論遂成為多邊或雙邊經貿 協定之核心議題38。
37UNCTAD, NON-TARIFF MEASURES TO TRADE: ECONOMIC AND POLICY ISSUES FOR DEVELOPING COUNTRIES- DEVELOPING COUNTRIES IN INTERNATIONAL TRADE STUDIES, 2 (2013).
38中華經濟研究院，前揭註 15，頁 9。
(一) 非關稅措施之定義
有關非關稅措施之概念，在文獻上有許多不同的定義，其中，
Baldwin 採取最廣義說，其以非關稅障礙所造成之效果為觀察核心，
認為不論是公共或私人採行之措施，只要對用於生產貨品或服務之 國際間交易之貨品、服務或資源，造成原本潛在之全球收入降低的 效果者，即屬之39。至於 Hillman 則將非關稅措施之定義限縮在政府 行為，其認為任何不屬於課徵關稅之政府措施，直接妨礙產品之進 口或對進口產品有歧視性待遇，即是具有保護目的之非關稅貿易障 礙40。而 Walter 則認為非關稅貿易障礙，係指扭曲貿易量、或雙方交 易產品結構改變、或貨品交易方向之政府措施41。
Robert 則將非關稅措施係定義為除關稅以外所有影響貿易流通 之政策措施，並進一步將非關稅措施廣泛地分為三類：(1) 對進口施 加之非關稅措施，包含進口配額、進口限制、進口執照、海關程序 與行政費用；(2) 第二類為對出口施加之非關稅措施，此類措施包含 出口稅、出口補貼、出口配額、出口限制、以及自願性出口限制；
(3) 第三類則為對境內經濟活動施加之措施。此種邊境內之措施包括 對健康、技術、產品、勞工、環境標準的國內立法，境內稅以及國 內補貼42。
除了學者之外，國際組織之間對於非關稅貿易措施亦有不同之 定義。例如「聯合國貿易暨發展會議」（The United Nations Conference
39Baldwin, Robert E., NON-TARIDD DISTORTIONS IN INTERNATIONAL TRADE, 5 (1970).
40Hillman, J.S., TECHNICAL BARRIERS TO AGRICULTURAL TRADE, 199 (1991).
41Walter, I., Nontariff Protection Among Industrial Countries: Some Preliminary Empirical Evidence, 25 Economic International 335, 336 (1972).
42Robert W. Staiger, Non-tariff Measures and the WTO, WTO Staff Working Paper ERSD-2012-01 1, 2 (Jan. 2012), https://www.wto.org/english/res_e/reser_e/ersd201201_e.pdf.
on Trade and Development, 簡稱 UNCTAD）在 2012 年所發布的非關 稅措施國際分類 2012 年版（International Classification ）43敘明，非 關稅貿易措施通常被定義為有別於普通關稅之政策措施，此類措施 可對國際貿易產生潛在經濟影響，從而改變國際貿易商品之數量、
價格，或者是二者。
近期，經濟合作暨發展組織（The Organisation for Economic Co-operation and Development, 簡稱 OECD）對於非關稅貿易障礙之 定義則為「所有不屬於關稅之貿易障礙」，並舉例此類障礙包括平衡 及反傾銷稅、自願性出口限制、對虧損之企業予以補貼使之維持營 運、技術性貿易障礙、以及對服務業設立據點與服務提供設立障 礙。進一步而言，非關稅貿易障礙一詞常被用於包含某些國內措施
（domestic measures），例如限制配銷及限制競爭行為，此等國內措 施與邊境措施相同，一樣可達到扭曲貿易之效果44。
(二) 非關稅措施之分類
有關 NTM 之分類，早期 WTO 秘書處曾在 1998 年依區域貿易協 定委員會（Committee on Regional Trade Agreement, 簡稱 CRTA）之 請求，針對當時已向 GATT/WTO 進行通知且已生效的 69 個 RTAs 之 非關稅條文進行彙整分析45。在秘書處的報告中，其將 69 個 FTA 所 涵蓋的非關稅條文內容可分類如下:
43UNCTAD, International Classification of Non-tariff Measures, 2012 Version,
http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/ditctab20122_en.pdf. (last visited : 2018/01/20).
44OECD, Non-tariff barriers, Definition, https://stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=1837 (last visited : 2018/01/20).
45WTO, Inventory of Non-Tariff Provisions in Regional Trade Agreements, Doc. WT/REG/W/26 (1998).
1. 範圍：RTAs 透過產品或產業別來決定貿易特殊條款之適用 範圍，例如原產地認定之計算方式。
2. 制度與程序性條款：在制度性條款上，主要為設立具有功能 性之機構，並賦予如防衛功能或調和國內制度等職能；至於 在程序性條款上，主要如先行透過諮商程序解決紛爭，或是 加入協定與參與其他 RTAs 條款。
3. 一般與安全例外：在秘書處所調查的 69 個 RTAs 中，68 個 FTA 均訂有一般與安全例外條款。多數的 FTA 多為重申 WTO 下之一般例外與安全例外，且內涵相當類似，而少數 FTA 則是進一步確認締約雙方對例外情形之解釋意涵。
4. 數量限制措施：RTAs 一般均納入有關數量限制之落日條 款，或是特定產業之數量限制之規則等。
5. 補貼或政府援助：直接針對補貼措施之使用規範，或是對扭 曲市場之競爭措施做出限制。
6. 緊急應變條款：主要納入如防衛措施、農業防衛措施、反傾 銷與平衡稅措施等。
7. 標準：主要多制定與 TBT 及 SPS 有關之條款，包括標準資訊 交換、透明化、相互承認、調和工作等。
8. 其他與貿易有關之條款：主要常見為國內稅之實施、支付以 及國營事業之壟斷。
另一方面，隨著 NTM 所受到的重視程度提升並成為主要貿易政 策工具，由 UNCTAD 與世界銀行（World Bank）、WTO、國際貿易 中心（International Trade Centre, 簡稱 ITC）、國際貨幣基金組織
（International Monetary Fund, 簡稱 IMF）、聯合國產業發展組織
（United Nations Industrial Development Organization, 簡稱 UNIDO）
等組織所組成的多機構支持團隊（Multi-Agency Support Team, 簡稱 MAST），亦建立了非關稅措施分類與資料庫。
為進一步確認區分各種不同 NTMs 之差別，MAST 依據對進出 口之影響，進而將 NTMs 分為有關進口之技術性措施、有關進口之 非技術性措施、以及出口措施三大類，共 16 章之分類。分類如下:
1. 有關進口之技術性措施：技術性貿易障礙、衛生和植物檢疫 以及裝運前檢驗和其他手續；
2. 有關進口之非技術性措施：有條件性的貿易保護措施、SPS 與 TBT 以外有關非自動取得執照，配額，數量限制之措施、
價格控制措施(包括額外稅費)、財政措施、影響競爭之措 施、與貿易有關之投資措施、配銷限制措施、售後服務限 制、補貼、政府採購限制、智慧財產權以及原產地規則等；
3. 出口措施：與出口有關之措施。
二、傳統 FTA 納入非關稅措施規範議題之趨勢
傳統的 FTA 對於非關稅措施規範之著墨較淺，即便有，多數納 入之議題多為 WTO 已納入之非關稅措施規範議題。整體而言，傳統 FTA 的談判議題主要較注重在關稅的調降與市場開放之議題上。此 外，在服務貿易的市場開放上，傳統 FTA 亦多採取如 GATS 之正面 表列(由上而下) 之方式。為瞭解傳統 FTA 對於非關稅措施規範議題 之取向，本文以下挑選四個傳統 FTA，分別為 2000 年的紐西蘭-新加 坡 FTA（Agreement Between New Zealand and Singapore on A Closer
Economic Partnership Agreement, 簡稱 ANZSCEP）、2008
年的日本-東 協 全 面 經 濟 夥 伴 協 定 （ Japan-ASEAN Comprehensive Economic Partnership Agreement，簡稱 JACEPA）、2008 年的中國-新加坡大陸 FTA（China -Singapore FTA, 簡稱 CSFTA）以及 2010 年的中國大陸-祕魯 FTA，作為檢視分析之對象。
本文所選擇的傳統 FTA 之協定內容，必須是著重在關稅減讓與 消除邊境措施，同時包含些許非關稅措施規範議題在內。因此，簽 訂時間的先後並非主要篩選標準，必須檢視該 FTA 之涵蓋內容，才 可判斷是否屬於傳統 FTA 類型。例如 ANZSCEP 雖於 2000 年簽署，
然其著重於調降關稅與邊境障礙消除之比重仍然較高，且僅進一步 包含競爭、政府採購、投資、智慧財產權等議題；又 JACEPA 雖於 2008 年生效，但其結構與內容反而更為傳統，包含的非關稅措施規 範議題相對更少。
(一) ANZSCEP
ANZSCEP 共納入 11 個專章與 4 個附件，其中，ANZSCEP 所納 入之非關稅措施議題大致上多為傳統議題，主要僅進一步納入如政 府採購、競爭專章、與智慧財產權等新興議題46。
雖然 ANZSCEP 亦納入新興議題，但其規範內容卻相對簡單。
例如第 2 章的競爭專章僅有一條條文，雙方主要將支持亞太經合會 之加強競爭和管制革新原則，並致力於移除或降低對貿易與投資之 障礙，包括對所有商業活動適用公正的競爭原則、在同類情況下採
46See ANZSCEP Legal Text,
https://www.iesingapore.gov.sg/~/media/IE%20Singapore/Files/FTA/FTAs/New%20Zealand%20AN ZSCEP/Legal%20Text/New20Zealand20ANZSCEP20Legal20Text.pdf. (last visited: 2018/01/20).
取不歧視原則等47。ANZSCEP 之競爭專章規範未如新世代 FTA 一 般，進一步納入競爭主管機關、私人訴訟權利、消費者保護等多項 相關條款。又智慧財產權專章，ANZCEP 僅於第 57 條敘明，WTO 之 智慧財產權協定適用於本協定所衍生之智慧財產相關爭議48。
表 2-1 ANZSCEP 涵蓋之章節架構 ANZSCEP（2000 年）
第一章 目標及一般定義 第七章 技術、檢驗檢疫規定及標準
(納入電機電子設備相互承認 附件)
第二章 競爭 第八章 政府採購
第三章 貨品貿易(包含原產地規 則)
第九章 智慧財產權
第四章 關務程序 第十章 爭端解決
第五章 服務貿易(正面表列) 第十一章 一般條款
第六章 投資
資料來源:本文整理
(二) JACEPA
相較於 ANZSCEP，JACEPAN 雖於 2008 年才生效，但其涵蓋的 章節議題與內容都相對簡要49。在涵蓋議題範圍上，JACEPAN 涵蓋 的非關稅議題僅包含檢驗檢疫措施、TBT、服務貿易、投資與經濟 合作等少數議題。在非關稅議題之規範深度上，以 TBT 為例，
JACEPAN 主要乃重申 WTO/TBT 之權利與義務，並納入合作事項、
查詢點、以及設立委員會，其並未進一步針對特定部門別訂定合作
47See ANZSCEP Article 3.
48See ANZSCEP Article 57.
49JACEPAN 僅涵蓋十個章節，且涵蓋議題為一般 FTA 常見之議題，如初始條款、貨品貿易、
原產地規則、爭端解決、服務貿易、最終條款等。
乃至相互承認50。又如檢驗檢疫措施專章，JACEPAN 納入之條款亦
乃至相互承認50。又如檢驗檢疫措施專章，JACEPAN 納入之條款亦