推動 FTA/TBT 規範多邊化之可能模式與限制

由於 FTA/TBT 各項規範核心要素之多邊化推動難易程度不同，

加上 WTO 會員發展程度不一，因此，將產生不同情境之多邊化推動 模式。而不同推動情境最終產出之多邊化效果、規範內涵、以及可 能面臨之挑戰與限制亦不相同。歸納而言，推動 FTA/TBT 規範多邊 化之可能模式主要有以下三種方式: (1)直接推動 TBT 2.0 多邊化；(2) 推動 WTO 附件四模式之複邊協定；以及(3)針對特定部門別洽簽相 互承認協定。然而，不論何種推動模式，一定都會涉及各國政治利 益考量因素，惟各國政治利益問題並非本文可揣測探討之議題，從 而以下主要以法理上是否可行以及可能面臨何種挑戰與限制作進一 步之分析探討，於此合先敘明。

一、可能模式一：推動 TBT 2.0

基於實現公平貿易環境，以及促進全球經濟體均可參與 GVCs 之角度而言，實現 FTA/TBT 規範多邊化最佳模式即為直接推動 TBT 2.0。亦即將 FTA/TBT 之規範核心納入 WTO/TBT 之中，針對現行 WTO/TBT 規定不足之處予以更新修正。對此， WTO 設立協定 (Agreement Establishing the World Trade Organization)即規定，WTO 決 定原則上採取共識決（Consensus）機制²¹⁶，且任何 WTO 會員以及相 關理事會得向部長會議提出關於修正本協定或附件 1 之多邊貿易協

216See Agreement Establishing the World Trade Organization Article 9.1.

定條文之提案²¹⁷，並視各該條文之性質採取一致決、2/3 多數決或 3/4 多數決。故如欲在多邊架構下推動 TBT 2.0 之更新修正，即可由 會員或商品貿易理事會向部長會議提出提案，並以共識決方式進行決 議。如部長會議未能在所定期限達成共識，則應以 2/3 之多數決，決 定是否將此修正案送交各會員接受。

固然直接推動 TBT 2.0 為實現 FTA/TBT 規範多邊化效果最佳之 情境，但採用此一模式可能將面臨以下挑戰與限制: (1) WTO 共識決 決策機制不易通過；以及(2)最終實質修正或被納入之 FTA/TBT 規範 有限等問題。

首先，在共識決決策機制方面，WTO 之協定與規則一直都是 由各會員共同談判而來。各協定與規則之談判主要均採用共識決 此一決策機制，又共識決之決策慣例自 GATT 時代建立以來便沿用 至今。但自 1995 年 WTO 成立至目前為止，多邊架構下之實質談判 成果卻非常有限，特別是 2001 年杜哈回合談判至今仍未成功。

WTO 談判速度與成果之所以如此緩慢，主要關鍵原因之一即為共 識決問題。

根據 WTO 設立協定第 9.1 條規定，WTO 決策原則主要為共識 決，且除另有規定外，當任何決議無法達成共識時，應以投票進行 表決。WTO 決策機制之所以採取共識決方式，主要原因在於共識決 更能促進廣泛參與討論，使會員得以表達對提案之立場與意見。又 透過共識決所形成之決議一般而言因較無重大反對，因此較有利於 事後之執行。加上 WTO 共識決並不容許會員針對 WTO 協定或通過        

217See Agreement Establishing the World Trade Organization Article 10.1.

之決議表示保留，從而可維持 WTO 協定與決議之完整性。基此，一 項議案之通過，必須獲得 WTO 全體會員之同意方視為通過²¹⁸。

固然共識決有以上優點，但共識決決策模式帶來的議事效率不彰 之缺點，已於近幾屆 WTO 部長會議中清楚顯露。另一方面，隨著 WTO 會員增加至 164 名，如何在眾多會員與其經濟利益之中取得共 識困難度亦隨之提高。此外，開發中會員與已開發會員之立場往往相 左，為維護利益並壯大談判立場，開發中及低度開發會員亦會採取結 盟策略，並在若干關鍵議題上與美國、歐盟、日本等主要會員形成抗 衡局面。加上新興國家勢力崛起，談判技術提升，欲達成共識更加困 難²¹⁹。此等問題均導致 WTO 決策效率低落，無法有效完成談判，亦 難以進行有意義的重大改革。

對此，針對共識決決策機制曾有以下數種改革建議提出，包 括：(1)將提案區分為程序性或實質性事項而為不同之處理²²⁰；(2)依 情況決定提案應依共識決通過或僅需多數決進行決議即可²²¹；(3)提 高會員杯葛共識決所必須付出之成本等方式²²²；以及(4)會員如欲阻 止提案之通過，必須以書面敘明理由提出，且理由必須是基於該提 案將影響會員重大國際利益方得提出反對²²³。然而，無論何者，本 文認為在現今國際情勢中可能都難以落實。畢竟 WTO 沿用共識決決        

218洪德欽，WTO 表決模式之研究，中華國際法與超國界法評論，第 9 卷第 1 期，

2013 年 6 月，頁 3-6。

219John S. Odell, How Should the WTO Launch and Negotiate a Future Round？, 14(1) World Trade Review 117, 119-120 (2015).

220Claus-Dieter Ehlermann and Lothar Ehring, Decision-Making in the World Trade Organization- Is The Consensus Practice Of the World Trade Organization Adequate for Making, Revising and Implementing Rules on International Trade?, 8(1) Journal of International Economic Law 51, 73 (2005).

221Id.

222Id.

223Peter Sutherland, THE FUTURE OF THE WTO: ADDRESSING THE INSTITUTIONAL CHALLENGES IN THE NEW MILLENNIUM 65 (2004).

策模式必有其考量，且相較多數決而言，共識決更能反映會員國之 權力關係，避免議題未經深入討論逕付表決而產生內部分裂²²⁴。另 一方面，由於 TBT 2.0 之更新修正實質上將改變各會員之權利義務，

從而本文認為仍應以共識決方式進行決議，方利於未來 TBT 2.0 之有 效執行。

不過，如欲順利獲得會員接受 TBT 2.0 之修正更新議案，TBT 2.0 之規範內容必須酌降標準，其不可能如 FTA/TBT 之核心規範一般 完全採用高標準之規定。畢竟各會員之經濟、技術法規體制發展程 度不同，且氣候、地理環境先天上即具有高度異質性，因此對於如 標準、法規調和或同等性之規範安排，目前甚難要求所有會員完成 多邊化之調和。另一種選項則是考量仿照「貿易便捷化協定」之規範 方式，將 TBT 2.0 所應履行之義務分為不同種類，針對開發中與低度 開發國家制定不同的過渡期間與執行規範。例如在透明化與評論期 之規範上，原則上會員應遵循給予 60 日評論期之義務，但開發中與 低度開發會員則可考量延長評論期之時間，或是要求在協定生效後 應規畫建置法規透明化通知機制等，在數年內循序漸進達成此一要 求。此外，亦可明確要求已開發會員應給予開發中及低度開發會員 技術援助，協助該等會員建置基礎建設及法規標準架構、乃至進行 檢測機構與人才等能力之培訓等。

二、可能模式二：推動附件四模式之複邊協定

倘 若 無 法 在 多 邊 架 構 下 達 成 TBT 2.0 之 決 議 ， 那 麼 推 動 FTA/TBT 規範多邊化之第二種可能情境則是以複邊協定作為替代選        

224洪德欽，前揭註 218，頁 12。

項，優先制訂規範標準較嚴格的技術性貿易礙障複邊協定，由各會員 自由決定是否參與談判。選用複邊協定固然將降低多邊化之效果，但 此一方式之優點主要在於，參加成員多半為自願參加，且多為該議題 之利益相關者，特別是本身往往帶有達成協議之強烈決心，故優先推 動複邊協定談判相較多邊談判較為容易²²⁵。

歸納而言，目前複邊協定之談判模式主要又可分為以下三種方 式: (1)以關鍵多數（critical mass）作為生效要件之開放性複邊協定，

如《資訊科技協定》（Information Technology Agreement, 簡稱 ITA）；

(2) 封閉性之複邊協定，如 WTO 附 件 4 之「政府採購協定」

(Agreement on Government Procurement, 簡稱 GPA)；以及(3) WTO 架 構以外之複邊協定，如「反仿冒貿易協定」(Anti-Counterfeiting Trade Agreement, 簡稱 ACTA)。以上三種方式固然均可作為推動技術性貿 易障礙複邊協定之手段，但若從未來與 WTO 機制相互調和之關點，

以及技術性貿易障礙本身不涉及市場進入之特性而言，最佳之推動 方式應以封閉性複邊協定為主。

在第一種模式下，採用關鍵多數複邊協定之作法固然亦有助於 未來多邊化之效果，且可降低非締約會員「搭便車」之問題，但至今 日為止，採用關鍵多數之作法多用於涉及市場開放與降低關稅議題 之協定上，運用在法規領域之議題較為罕見²²⁶。目前僅 1997 年基礎

225對於運用複邊協定談判來突破目前多邊談判困境之方式，文獻上有許多探討，且多數學者亦 肯認此一方式。相關內容可參考 Bernard M. Hoekman & Petros C. Mavroidis, Embracing Diversity : Plurilateral Agreements and the Trading System, 14(1) World Trade Review 101, 101-103 (2015)；John S. Odell, supra note 219, at 117-133；Gary Winslett, Critical Mass Agreements: The Proven Template for Trade Liberalization in the WTO, World Trade Review,

doi:10.1017/S1474745617000295 (2017).

226Bernard M. Hoekman and Petros C. Mavroidis, Embracing Diversity : Plurilateral Agreements and the Trading System, 14 (1) World Trade Review 101, 101-103 (2015).

電信協議(1997 Agreement on Basic Telecommunications)採用此一模 式，而參與之會員依據 GATS 第 18 條規定，以納入額外承諾表 (additional commitment) 之 方 式²²⁷適 用 相 關 規 定 ， 或 以 參 考 文 件 (reference paper)方式²²⁸提出，同時依據 MFN 原則適用於全體 WTO 會員。然而，WTO 其他協定並無類似於 GATS 第 18 條之規定，因此 阻礙在 WTO 架構下針對法規政策議題採用關鍵多數作法之可行性

229。此外，技術性貿易障礙複邊協定之規範內容並不涉及市場開 放，加上 WTO 參與者增多，即便得以採用此一作法，但要達到關鍵 多數之門檻可能較過去更加困難，從而難以採用此一作法。

至於第三種方式，即制訂完全排除在 WTO 架構外之複邊協定方 式，因其無需引用並遵循 WTO 協定相關條款，未來可能難以確保能 與 WTO 多邊架構加以調和，故此種作法更不適合後續推動技術性貿 易障礙複邊協定多邊化之目標。

若採用 WTO 附件 4 複邊協定之作法，則可能面臨以下挑戰與限 制，包括:納入內容原本為高度爭議議題，未來若多邊化即成為參考 先例，後來加入者難以扭轉立法方向；難以取得共識決或四分之三 多數決，以納入為 WTO 設立協定附件 4；額外增加 WTO 運作之成 本等²³⁰。此外，亦可能無法避免將優先處理已開發主要國家關切事 項。然而，由於 WTO 架構下的複邊協定被視為 WTO 設立協定一部

227根據 GATS 第 18 條規定，會員所作之承諾若不屬於「市場開放」與「國民待遇」所規定之措 施，得就影響服務貿易之措施與會員進行諮商，並於「額外承諾」欄位填寫相關內容。又「額 外承諾」欄位所填寫之內容通常與服務提供者之標準、資格、或核照有關之事項。

228「參考文件」方式係指另以附屬文件方式做出額外承諾的另一種方式。1997 年基本電信談判

228「參考文件」方式係指另以附屬文件方式做出額外承諾的另一種方式。1997 年基本電信談判