FTA 服務貿易規範多邊化之經濟意涵

第五章新世代 FTA 之服務貿易規範多邊化之可行性

第三節 FTA 服務貿易規範多邊化之經濟意涵

一、推動服務貿易規範多邊化之意義

根據第二節之分析，針對一般適用於所有服務貿易之基本條款，新世代 FTA 具有 GATS-plus 之條款有: (1) 國內規章；(2) 資格之承認；以及(3) 法規透明化。新世代 FTA 之所以針對此等條款進行深度規範與整合，主要在於多邊架構下之 GATS 對於服務貿易之規範較著重在邊境貿易自由化之上，對於屬於境內監管議題之規範，並無太多著墨。

雖然邊境貿易自由化固然可打開一國門戶使外國服務或服務提供者可進入該國市場，但為避免服務與服務提供者在進入一國市場後，因受到國內不正當合理之監管，抑或自由化後一國國內競爭規則不健全，導致服務與服務提供者再度面臨限制之風險，故晚近 FTA 將關注焦點由市場開放移轉至境內監管障礙與調和議題之上，

透過此種整合方式，來達到降低雙方國內市場失靈(market failure)之

發生²⁷⁰。

隨著服務貿易的迅速發展與成長，特別是對於受到高度監管的服務業而言，若一國國內監管法規未能配套修正，抑或自由化後之競爭規則仍不健全，那麼對於此項服務則僅有市場開放及國民待遇法律上之(de jure)承諾，並無法轉化成實際上(de facto)之競爭機會²⁷¹。新世代 FTA 此種透過加強國內監管法規之合作與法令限制的鬆綁，不論對貨品或服務貿易而言，都能更有效的消除貿易障礙，且相較於僅著重關稅議題整合之 FTA，反而更能獲得較高的經濟效益²⁷²。

申言之，各國以立法方式進行監管服務業，多存在著原因不同之市場失靈問題。又此類管制措施之實施與採取，本來就屬於各國政府主權保留事項範疇，惟過度之監管措施則可能會對服務貿易自由化構成障礙，從而如何界定監制措施是否為合法之措施，以及是否對服務貿易造成影響，遂成為一個仍在發展中之問題²⁷³。特別是對於服務業而言，因對於監管法規普遍欠缺國際標準與規範，因此無法如 TBT 或 SPS 一樣，可以依循國際標準作為調和各國監管法規之基準，目前僅得透過 FTA 作為調和及改革之

270WTO, supra note 86, at 109-111.

271中華經濟研究院，FTA 深度整合趨勢下服務業進一步自由化之法規配套分析，經濟部國際貿易局/外交部委託，2012 年 12 月，頁 21。

272Winters, L. Alan, Preferential Trading Agreements: Friend or Foe, in PREFERENTIAL TRADE AGREEMENTS: A LAW AND ECONOMIC ANALYSIS 7, 15 (Kyle W. Bagwell & Petros C.

Mavroidis eds., 2011).

273有關服務業監管法規是否合理，以及對服務貿易造成之影響與評價，OECD 在 2014 年 5 月公開「服務業貿易限制指標」(Service Trade Restrictivenes Index, STRI)，透過運用不同指標給予不同分數加總後，用以檢視各國所採行之監管法規是否有限制服務貿易之傾向。有關 OECD 對於 STRI 之研究發展，以及如何檢視服務業監管法規是否合理，參見陳孟君、李淳，服務業市場自由化的虛與實:台灣服務貿易開放程度之再評估，東吳法研論集，9 卷，2017 年，頁 1-56。

機制。有關不同原因所造成之市場失靈，國內一般監管措施與 FTA 目前所採取之因應機制如下²⁷⁴：

(一) 獨占性產業之開放及競爭規則之建立

最易發生壟斷/獨占之服務業別包含電信、運輸(特別是運輸樞紐與基礎建設)、環境服務(特別是污水排除)、以及能源服務(特別是配銷)。就壟斷/獨占此種市場失靈類型，GATS 或 FTA 因應之道為如針對電信服務業訂定電信參考文件，規範六項監管原則，即：（1）獨立的管制機關；（2）政府應採取適當的確保競爭護措施；（3）許可標準的公開可獲性；（4）電信業者有義務提供網路互連並以基礎成本計價；（5）普及服務之義務必須符合市場競爭之架構；（6）稀有資源的配置與使用。而一般國內採取之因應之道即為發展促進競爭法規以保護消費者之權益。

(二) 資訊不對稱與透明化規則

資訊不對稱易發生於以專業知識為基礎之服務業別上，如金融服務、專業服務等。對此，FTA 通常採取之措施為要求會員必須提供不歧視之待遇，或是必須符合必要性測試²⁷⁵才得合理限制他國會員服務提供者提供服務。國內方面，通常則是強化相關法規並要求資訊應公開具透明化。

274Aaditya Mattoo and Pierre Sauve, DOMESTIC REGULATION AND SERVICE TRADE LIBERALIZATION 223-224 (2003).

275所謂的必要性測試是指一國制定之法規如造成貿易限制，則該法規措施限制貿易之程度不應超過其為達成政策目標「所需要」之程度。換言之，必要性測試包含三項要件：系爭管制措施；

該管制措施必須係為達成某項政策目標；該管制措施與該項政策目標之間的關聯(意即必要之程度)。

(三) 外部性議題

資料來源：Aaditya Mattoo & Pierre Sauve, 2003.

基於以上分析可知，除非出現完美的有效競爭市場，否則無論服務業自由化程度之高低，任何國家都有繼續保留並實施監管法規之政策需求。因此，如何在監管法規達成公共政策目標與降低自由化障礙之間尋求平衡，僅透過 FTA 形成外部拘束力來監督締約國檢視、消除國內不必要的法規限制是不夠的，最終仍需仰賴多邊架構建立相關國際標準與規範，以使各國可作為調和監管法規之基準，方可避免不合理乃至不必要之管制措施。從而全球服務貿易市場方可達到有效、

良好之競爭狀態，同時確保消費者之福祉。

二、服務貿易規範多邊化之可行性

服務貿易規範多邊化所促成之正外部效益，主要為消費者福祉。

而與 TBT 規範多邊化議題相同的，本文以下亦針對前述歸納得出之新世代 FTA 服務貿易共同之三項核心規範要素，分別針對「新規則創造國家」(以下簡稱 A 類國家)、「開發中國家」(以下簡稱 B 類國家)、以及「以天然資源為大宗出口之國家」(以下簡稱 C 類國家)等三種類型之國家可能帶來之成本與利益，以探討服務貿易核心規範之多邊化未來的可行性。

(一) 國內規章

1. 成本與利益之考量方向

有鑑於境內法規措施才是真正最難消除解決之貿易障礙，加上 A 類國家與 B 類或 C 類國家之經濟發展程度與法規落差較大，因此不論是多邊或雙邊場域下，多係由 A 類國家透過向 B 類或 C 類國家輸出其國內法規制度，以尋求進一步之調和並促使市場的真正開放。在

此一情形下，A 類國家通常擔任規則領導者，而 B 類與 C 類國家多扮演遵循者，特別是 C 類國家往往需進行長時間且大幅度的制度改革，方可能完成國內管制改革改革(regulatory reform)。

至於利益上，不論是哪一類型之國家，事實上若各國藉由國內規章之規範，從事國內管制改革，提升監管措施之透明性與可預測性，那麼進行改革的國家本身都將會是最大的受益者²⁷⁶。

2. 多邊化之可行性

國內規章之規範並非是在 FTA 中方興起探討。早期 WTO 會員便體認到國內規章事實上更容易成為市場開放的「實質貿易障礙」，因此在 GATS 第 6 條中即作成一般性規範，要求會員後續在符合該條設立之基本原則與方向下，發展更為具體及細緻之規範。然而，由於國內規章之規範涉及與國家主權競合的敏感議題，加上各國對於服務部門的監管制度發展程度不一，因此過去在多邊場域下談判進展即十分緩慢，且各會員立場相當歧異²⁷⁷。

時至今日，在新世代 FTA 之服務貿易規範中，其對於國內規章之規範，仍以 GATS 第 6 條之規定為基礎，至多額外納入有關行政機關再申請案件的程序處理、授權費用或許可費之合理性、乃至考試舉行之合理頻率等，並明言未來若 GATS 第 6.4 條協商結果產生效力，或締約方參與之其他多邊會談中產生類似之協商結果，則 FTA 應將該等結果修正納入成為本協定之一部分。從此即可看出，即便是

276有關服務業自由化與管制改革關係之文獻討論，請參見 Aaditya Mattoo and Pierre Sauve , supra note 274.

277有關國內規章準則草案之發展歷程與爭議討論，請參見張新平，WTO 服務貿易國內規章有關問題之探討，政大法學評論，第 112 期，2009 年，頁 137-199。

新世代 FTA 之規範，不論是 A 類對 A 類國家，或是 A 類對 B 類國家，

均未能將 GATS 第 6.4 條訂定之國內規章準則草案直接納入協定之中加以適用。由於國內規章涉及一國國內之立法權限與國家政策等敏感因素，故可推論國內規章之多邊化具相當挑戰性。

(二) 資格之相互承認

1. 成本與利益之考量方向

大多數的相互承認協定需要相當程度的事前與事後規章合作，包括分析雙方規章制度以及若干規章調整。多數的 MRA 保留給地主國相當多的權力，包括相互監測的機制、正式承認的前提要件、在對方改變規章制度時，有權修改或撤回認許等。簡言之，資格的相互承認相當複雜且耗費時間，且資格相互承認之前提主要在於一國已設有一套規範專門職業之制度。一國如欲發展專門職業之國內制度，除了需設有負責且健全的機構發展能夠平衡不同政策目標的制度，尚須維護專門職業品質以及專門職業人力的適當供給。對此，B 類與 C 類國家可能缺乏此種規章制度所需要之資源、技術及機構，特別是 C 類國家需耗費更長的時日與成本，方可能達成。

然而，資格的相互承認有助於減輕專業人士在不同的標準下，面臨多重資格之競爭問題，亦可降低專業人士為進入他國市場而必須取得教育或資格認可之成本時間，而消費者與需求者將可獲得品質更佳且更多元之選擇。