老人福利機構防災對策評估模式

壹、災害風險評估架構

聯合國國際減災策略委員會提出，天然災害風險為天然危害(Hazard)、

易 受 災 性(Vulnerability) 以 及 承 受 能 力 (Capacity) 三 者 間 交 互 作 用 的 結 果 ( ISDR, 2002 )。其中天然危害（Hazard）部分，即發生災害的機率，可由災 害潛勢資料進行危害度評估，此部分反映災害的自然特性。易受災性則是指

（Vulnerability）事物在災害中主動面易導致災害，被動面亦受到損害的傾 向，主要在分析實質環境基礎建設、人口經濟和社會政治體制受害影響的容 易程度和嚴重性。承受能力（Capacity）是確認和評估現有體系減少或抵禦天 然災害的能力，可以依據財務能力、行政能力、行政體系、技術能力及提供 有關有效的行動資料，以有效保持和確保減災作為績效。

以機構的角度來切入，機構脆弱性(或易受災性)取決於該地區可能發生 的天然災害（包括機率、頻率及嚴重程度），以及發展程度和潛在的發展前 景。以地震災害為例，針對實質環境的災害因子評估主要可分為建築物受災 危險度（建物樓層數、建物興建年代、結構、使用類型、救災不易之建物）、

建築物本身以外受災危險度（街廓建蔽率、違建程度、木造建物比率、防火 巷佔用、社區內危險使用分佈）及避難救援危險度（緊急避難空間、臨時收 容空間、臨街落下物數量、建物出入口）（蕭江碧,2005）。以上向度中，對 地震災害而言，以建物結構與使用性質兩項因子，為推估地震損害程度與人 員傷亡比率的最重要計算參數（FEMA, 1997），此外，建物的危害程度尚應 考量建物之土地利用用類別。

承受能力（Capacity）是確認和評估現有體系減少或抵禦天然災害的能 力，可以依據財務能力、行政能力、行政體系、技術能力及提供有關有效的 行動資料，以有效保持和確保減災作為績效。一般對於災害管理單位進行之 防災能力評估，即屬於承受能力評估中的一類，其主要是為確實掌握災害管

理單位對自身的防災、危機管理體制實態，惟其除要求對承受能力項目進行 評估，並藉由量化方式，瞭解災害管理單位實施之績效程度。承受能力的評 估架構依據評估對象及災害種類、範圍，界定評估指針，為進行整體的防災 能力評估為主。而為確保評估指針的可實踐性，以俾針對所評估的結果對防 災、安全管理對策進行修正，評估指標應簡要而具可實踐性。

貳、老人福利機構防災對策評估 一、評估架構概念

本研究對於老人福利機構之防災對策評估的操作定義為：

防災能力＝機構承受度／機構脆弱性

依前述文獻分析整理，將評估架構分為建物空間安全、防災避難安 全、防災應變體制三個向度(參見表 2-7)，其中建物空間安全調查屬於機 構脆弱性之指標，選取原因基於地震災害中，建物結構與建物使用類型，

為推估地震損害程度與人員傷亡比率的最直接而重要影響參數（FEMA, 1997），此外，並應同時考量建物之土地利用類別。

防災避難安全與防災應變體制此二向度屬於機構承受度，由於承受 能力（Capacity）是現有機構體減少或抵禦天然災害的能力，其各項指標 屬可藉由法規訂定、教育訓練、演練等輔導、鼓勵、獎勵措施，協助機 構強化本身對災害的抵禦能力，並使其持續保持和確保減災作為之績 效。故在指標的選取上，應確保評估指針的可實踐性，以俾針對所評估 的結果對防災、危機管理對策進行修正。評估指標應簡要而可實踐性。

二、評估架構

因此，本研究藉由檢視老人福利機構對颱洪災害、地震災害與火災 之防災能力，經由評估要項的建立，瞭解現行老人福利機構災害管理工 作的強項與弱面。本研究針對相關文獻回顧作分析，並作為研究基礎。

主要以國內外相關研究、機構承受度與機構脆弱性的概念，建立老人福 利機構防災能力（對策）評估架構，如圖2-3。

圖 2- 3 老人福利機構防災對策評估概念架構圖

資料來源：本研究整理

三、指標的挑選

當概念性架構建立之後，文獻分析中的因素被挑選出來，依循是否 可代表架構主軸之向度內涵(客觀性)、是否可具體代表該向度構成要素 (直接性)、且為實際可測量特性（產出性指標）及係穩定性現象表徵（狀 態指標）五項指標類型基準(Rossi & Gilmartin, 1980)。此外，各向度之構 成要素之指標優先性，以灰色網底顯示其優先性較高。評估指標的確立 將藉由專家座談之召開，評估各指標之正確性、客觀性與直接性。依文 獻綜整分析所得評估指標分類如表2-9 所示。

老人福利機構防災對策評估

建物空間安全 防災避難安全 防災應變体制

1. 結構 2. 使用類型 3. 樓層 4. 道路寬度

5. 救災組織可及性

1. 機構出入口 2. 通往主要通道 3. 兩方向避難路線 4. 暫時避難空間 5. 二次避難可能性

1. 收容人員特性 2. 緊急通報系統 3. 護理人員、照顧

服務員與長者比 例

4. 實兵演練 5. 防災／消防設備

之輔助

向度構成要素

表 2- 9 老人福利機構防災對策評估指標分類

初期應變計畫(維持 72 小時運作) 避難協助計畫

日間與夜間避難計畫 起火防止對策

機構間相互救援協定 計畫

轉送接駁(運輸)計畫

體制 應變組織

自衛消防編組(人力及能力) 救災單位可及性

外部支援

地區性支援體系 備用藥品 擔架 發電機 民生用品 資源

物資

維生用品

通報滅火避難演練 訓練

演練 防災教育訓練

不同移動能力之入所者人數 各樓層的入所者人數

入所者避難能力(或所需照護程度)

夜間護理人員、照顧服務員(臺籍與外籍分別計 之)人數

長者

日間護理人員、照顧服務員(臺籍與外籍分別計 之)人數

雇用種類別的職員人數

平日、休假日及日間、夜間的各類別職員人數 防災

應變 體制

人員

工作人員

勤務體制

居住地與工作地點距離