團體參與模式

於團體參與模式中，可區分為二大類型：(一)法規範基準確立型：此又可細 分為開放私部門參與法規範基準之訂定以及自主監督團體二種模式。(二)法規範 執行型。我國環境領域中所採取之團體參與模式，針對法規範基準確立型之管制 模式，目前未有完全符合其要件之適例，但國家已慢慢開啟若干管道，使得私部 門團體得以自主性行為影響相關法規範基準之訂定，以達成管制目的。此種國家 開啟參與管道，對於私部門團體而言，即為一種自主管制之誘因，使私部門團體 得知運用何種手段、方式來達到環境保護之目的，因此，本文對該部分亦為概略 說明。其次，為法規範執行型之部分，主要就說明我國在廢棄物清理及資源回收 法制上，利用私部門團體之自主管制，以達成管制目的之情形；於此，雖其採取 自主管制之實行結果，最後是失敗的，但並未因此否定自主管制之重要性，蓋我 國在採行法規範執行型之自主管制上失敗後，並未完全放棄，仍轉而採取誘導模 式之自主管制類型。此外，反觀我國在實務上所遭遇到之困難與問題點，亦有助 於思考一個國家與社會必須具備何種基本條件，才能讓此種具有高度私部門自律 性之自主管制模式，得以有效地推行。

第一項 法規範基準確立型

我國環境領域管制上之私人參與，較諸其他國家管制領域，由私部門團體自 主管制所訂定之規範準則，較少被國家納入於法規範之內容上。其原因可歸納為 以下幾點：首先，是台灣早期仍屬一個威權體制且側重經濟發展之開發中國家，

因此，於國家管制議題上，私部門團體難有發聲知機會，且環境保護議題與主要 的社會生產活動，多處於對立地位，有限資源應如何運用或分配，究應加以開發 抑或保存，多因牽扯著眾多不同利益考量而相互拉扯爭執著。然而，隨著台灣進 入民主法治體制後，因社會經濟環境已達到一定水平，且因國際對環境保護之提

倡，人民自主環保意識開始提昇¹⁹¹，而政府方面亦於1987 年成立了掌管環境領 域事項之環保署，人民參與環境保護政、經、社條件，乃逐漸成熟。

關於我國目前在法規範上，開放環境保護團體參與管制之事例，主要有：

一、野生動物保育法：依據該法所設置之野生動物保育諮詢委員會中，須有 民間保育團體之參與¹⁹²。由於此委員會具有同意野生動物保育區之權力，因此，

民間保育團體成為委員後，等於是開啟在野生動物保育區設置上之自主管制。保 育團體在程序上須確實參與，如由保育團體未達規定人數之野生動物保育諮詢委 員會所做出之決定，依行政程序法第114 條之規定，乃為有瑕疵之行政處分。雖 然在實際執行上，農委會仍有阻礙拖延之情事發生，但此種管制模式已經開始顯 示出公部門對於此等環保團體一定之重視。附帶一提，在實務上已有許多開發案 因野生動物保育區的設置，而被迫放棄。

二、資源回收再利用法：依本法由中央主管機關所設置之再生資源回收再利 用促進委員會，其構成員中包含環境保護團體代表，其中，學者專家與環境保護 團體代表不得少於委員會人數之二分之一¹⁹³。因此，有關於資源回收業務，國家 亦借助環境保護團體力量，審議相關重大政策、措施與執行及運作之協調與評估 工作¹⁹⁴。

三、環境影響評估法：依本法，各級主管機關在為環境影響評估時，須設置 環境影響評估審查委員會。其中，專家學者不得少於委員會總人數之三分之二

195。為遴選出擔任環評委員會之「專家學者」，依行政院環境保護署環境影響評 估審查委員會專家學者委員遴選要點之規定，係透過遴選委員會來決定人選，而

191 在威權時代的環境運動只能循求體制外的抗爭模式，而通常此種環境保護的自主行動是 自身利益受到損害時而產生的，因此具有其區域性而非一個跨領域且具制度性的環保組 織。參閱，何明修著，綠色民主，群學出版，2006 年 12 月，一版，頁 9 以下。

192 野生動物保育法第 5 條第一項：「中央主管機關為保育野生動物，設野生動物保育諮詢 委員會」。第二項：「前項委員會之委員為無給職，其設置辦法由中央主管機關訂定之。

其中專家學者、民間保育團體及原住民等不具官方身分之代表，不得少於委員總人數三 分之二」。

193 資源回收再利用法第 5 條第二項：「委員會置主任委員一人，由行政院環境保護署署長 擔任；；委員任期二年，由相關政府機關、學者專家及環境保護團體代表組成。其中學 者專家及環境保護團體代表不得少於委員會人數二分之一。委員會委員、其配偶及直糸 血親於其任期中及該任期屆滿後三年，應迴避其任期中所審核之再生資源回收再利用相 關產業之執行及運作事宜」。

194 資源回收再利用法第 5 條第一項：「中央主管機關應設再生資源回收再利用促進委員會，

負責審議主管機關及目的事業主管機關所擬有關再生資源回收再利用重大政策、措施、

有關源頭管理章各條公告指定事項與執行及運作之協調、評估等事宜」。

195 環境影響評估法第 3 條第一項：「各級主管機關為審查環境評估報告有關事項，應設置 環境影響評估審查委員會」。第二項：「前項委員會任期二年，其中專家學者不得少於委 員會總人數三分之二。目的事業主管機關為開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表 決。

遴選委員會係由一群專家學者所組成，其所需具備之資格，除需具備環評相關學 術專長及實務經驗外，包括曾任登記立案環保公益團體負責人，滿三年以上者。

再者，遴選委員會在遴選過程中，應公開接受公會、行政機關、大專校院、學術 研究機構、環保公益團體之推薦¹⁹⁶。由於環境影響評估委員會，對於重大開發案 具有實質決定權，因此，環保團體透過遊說等管道，希望在委員會中能佔有一定 席次，此將比以往體制外之自主抗爭、遊說行動，來得更有成效。惟環評法最後 通過時，並未納入社會環保團體成為環評委員，其主要原因係公部門認為環保團 體之立場太過偏激¹⁹⁷。然在 2007 年所制定之遴選要點上，則明定環保團體具有 遴選環評委員之資格，顯然公部門已逐漸開放私部門團體之參與，而在一定程度 上肯定自主管制之重要性。

四、環境基本法：依本法第 29 條規定¹⁹⁸，負責國家永續發展相關業務決策 之國家永續發展委員會，由政府部門、學者專家及社會團體各三分之一組成。因 此關於環境永續發展上，對於運用社會團體之自主性行為來達成一定管制目的，

國家亦從法規範上予以一定程度之肯定。

由於公部門內部本身在環保議題上，即存有對立衝突情形，加以主導環境管 制之環保署本身為內閣中較資淺且層級較低之部門，故有時無法對抗強勢經建部 門，而其他政府部門亦未必支持私部門環保團體所為有關環境保護之自主行為

199，因此，在環境領域中採取自主管制之程度，仍有相當大之改善進步空間。

第二項 法規範執行型

第一款 廢棄物回收、清理及處理責任

由於經濟發展所帶動各種高消費式之生活模式，所造成負面影響之一，即為 垃圾量大增，並且以往以市場機制運作之廢棄資源回收，亦因而瓦解。廢棄物之 處理，不僅係為維護環境衛生品質，更重要者在於環境之永續經營與利用。因此 面對廢棄物數量之大增以及傳統私人自主性回收已無法因應之際，國家開始介入 有關廢棄物之清除及回收。國家在從事廢棄物之清除及回收上，導入污染者負責 原則以及延伸生產者責任之制度理念，因此對於物品或其包裝、容器在經食用或 使用後，足以嚴重污染環境之虞者，其製造、輸入、販賣業者應負責回收清除、

處理之責(以下簡稱為責任業者)。民國 86 年 3 月以前之廢棄物清理法，一方面 採取指令控制式管制，即明訂責任業者所須達到之回收率，課予責任業者有回收 清除、處理義務，以及登記與申報義務，並以事後行政制裁手段確保責任業者履

196 行政院環境保護署環境影響評估審查委員會專家學者委員遴選要點第 3、5 點。

197 參閱，何明修前揭註 200 書，頁 163。

198 環境基本法第 29 條：「行政院應設置國家永續發展委員會，負責國家永續發展相關業務 之決策，並交由相關部會執行，委員會由政府部門、學者專家及社會團體各三分之一組成」。

199 參閱，何明修前揭註 200 書，頁 221。

行其義務；另一方面又在法規範上，允許責任業者在執行廢棄物回收、處理時，

得藉由團體自律性行動來達成，即責任業者為執行回收清除處理工作，得依容器 之材質或裝填物質之種類，成立共同回收組織，並且參加者必須向共同組織繳交 回收清除處理費用，由共同組織給付回收商，以執行回收清除處理工作²⁰⁰。惟此 種由相關責任業者自主執行法規範上之管制任務，最後終因運作成效不理想而告 終結。因此，現行相關廢棄物清理法規範中，已無此種「法規範執行型」之自主 管制模式，而仍回到指令控制式法規範類型，並兼採柔性手段之誘導管制模式²⁰¹

得藉由團體自律性行動來達成，即責任業者為執行回收清除處理工作，得依容器 之材質或裝填物質之種類，成立共同回收組織，並且參加者必須向共同組織繳交 回收清除處理費用，由共同組織給付回收商，以執行回收清除處理工作²⁰⁰。惟此 種由相關責任業者自主執行法規範上之管制任務，最後終因運作成效不理想而告 終結。因此，現行相關廢棄物清理法規範中，已無此種「法規範執行型」之自主 管制模式，而仍回到指令控制式法規範類型，並兼採柔性手段之誘導管制模式²⁰¹