團體自律模式

第一項 我國環境領域團體自律管制之實例

第一款 環境保護協議書 一、定義

依據公害糾紛處理法施行細則第28 條第 1 項規定，所謂環境保護協議書係 指：「事業為保護環境、防止公害發生，與所在地居民或地方政府基於雙方合意，

商定雙方須採取一定作為或不作為所簽訂之書面協議」。據此，所謂環境保護協 議書，係地方政府針對其行為會造成環境污染之事業主體，透過協議之方式與事 業主體基於合意之前提下，所簽定之書面協議，其內容主要在體現事業主體就所 定環境污染之防制與改善措施、事故之處置及相關損害賠償等事項，進行自律性 約束行為。

二、源起

我國所採行之環境保護協議，主要係參考日本環保實務與法制之經驗而來，

規定於公害糾紛處理法中之環境保護協定，於87 年修正前稱為公害管制協定，

即源自日本之公害防止協定。日本第一個公害防止協定，係於1952 年島根縣與 山陽紙漿公司及大和紡織公司間所簽定之公害防止備忘錄，內容為規範事業廢水 處理設施之設置及損害發生時應採取之損害補償方法。此備忘錄被視為公害防止 協定的先驅。而後於1964 年出現綜合公害預防對策協定之橫濱模式後，即開始 在日本各地展開訂定各種公害防止協定。所謂橫濱模式，係指1964 年日本石油 公司於橫濱海埔新生地之工廠，因開始生產操作所產生之污染受當地居民重視，

而後東京電力公司之火力發電廠(電源開發公司)欲取得該海埔新生地，其與橫濱 市政府簽訂土地買賣契約時，該契約內容即明定買受人之公害防止義務並須設置 污染防制設施及防治對策，其詳細內容包括排煙、排水、噪音等管制方式及緊急 應變措施²⁰²。關於日本公害防止協定之制定背景，一方面是工業想在地方上有適 度的發展，另一方面中央所定環境管制與污染標準未必能貼切照顧到地方上環保 要求，加以由地方自主立法形成自己環境政策之方式亦困難重重²⁰³，因此雙方為 達到經濟上利益以及環境保護之要求，而以此一公害防止協定方式，進行調和以 求獲得雙方利益之兼顧目的。

三、我國實例

受到日本公害防止協定之影響，我國於民國 81 年，宜蘭縣政府與台灣水泥

202 參閱，龔偉玲著，我國環境協議制度之發展與探討，工業污染防治，89 期，頁 96。

203 地方政府受制於「法律先占」理論難以展開對於公害防止條例的制定，因而發展出各種 公害止協定，為了滿足現實上政府與企業雙方的務實作法。參閱，葉俊榮著，法律與實力 之間：環境保護協議書在台灣的發展，收錄於氏著環境理性與制度抉擇，三民出版，1997 年11 月，頁 176。

股份有限公司亦曾簽定「環境保護協議書」，此為我國第一件環境保護協議書。

其簽定之背景與日本公害防止協定之簽定背景，有著極大相似之處。

首先，是地方政府在現實上實力之展現，此與我國產業設置之管制結構有 關，針對高污染性設施設置之相關法令，主要皆集中在中央政府層面上，而設置 所在地之縣市政府僅有核發建築執照與水權登記之權。地方政府僅以建築執照或 水權之核發²⁰⁴，作為對抗該污染性設施之設置並非容易，因為是否核發此等執照 之法定要件中，並未有環境保護考量此類要件。

其次，地方政府釋出反污染不反工業之善意立場，積極尋求一個達成兼顧環 保與工業發展之管制方式。中央所核准之污染性設施之設置，在地方常發生各種 公害糾紛，不論是當地居民或是地方政府，均經常與該產業處於相互對立之局 面，而造成許多抗爭事件，惟抗爭事件又往往不是針對環境問題之確切處置，而 僅係為獲得一定之金錢給付。另外，僅管已有相關環境管制之法規範，惟所規範 之管制事項主要係採取一般性、抽象性規定，造成據以規範之管制基準，難以依 據管制對象之差異而為彈性調整。因此，宜蘭政府遂開始透過簽訂環境保護協議 書之方式，與台灣水泥蘇澳廠在相互尊重下，尋求更為彈性且能有效預防及解決 公害糾紛之環境保護模式。

有關協議書應具備何等內容，並無法規範上之依據，因此協議書之內容如不 違反公序良俗或強制禁止規定，在雙方合意下，原則均可自行決定。惟須注意者，

從協議書之形成背景而論，一份協議書應具備之內容，必然多圍繞在如何有效預 防及處置公害糾紛上，否則即喪失此種管制模式之意義。觀察日本公害防止協定 之內容，主要包括公害防治計畫、環境生態之調查、施工期間之環境監測、保安 防災體系、綠化、回饋與睦鄰措施規定、進入調查、資訊公開、紛爭處理、違約 處置等事項²⁰⁵。在宜蘭政府與台灣水泥有限公司蘇澳廠所簽定簽定之協議內容而 言，則包括土地資源、空氣品質、交通運輸、回饋地方、監測紀錄之申報、進廠 調查及繳交違約金等規定²⁰⁶。觀察上述協議書之內容，可導出一個環境協議書之 基本內容，應包括事業者對於污染行為應如何防制、改善以及緊急應變措施、一 定資訊公開、告知及允許進入調查、事後紛爭處理(包括損害賠償以及事業主違 約時的處罰)機制等事項。

圖 5：環境保護協議書內容

204 參閱，建築法第 24‧5、78、98 條。水利法第 28 條。

205 參閱，黃俊凱前揭註 167 文，頁 172。

206 參閱，龔偉玲前揭註 211 文，頁 97。

第二款 產業界自律性行動計畫

我國環境領域中之團體自律行動計畫，以各產業對於溫室氣體之自律性減量 行動占半數以上，其最主要因素為國際上關於溫室氣體管制之京都議定書，已生 效實施，我國雖非締約國沒有直接的減量壓力，但仍有間接壓力，蓋因其他國家 將會投入一定資金與新技術，以減緩減量之壓力與成本，而此將間接地影響台灣 產業未來之競爭力。因此，一方面產業界開始進行思索自身之永續發展，另一方 面政府亦開始協助產業進行自律性減量行動。

有關產業對於溫室氣體之自律性減量實例有：

(一)台灣傳統產業之二氧化碳減量自主管制：94 年 12 月 26 日石化工業界與 經濟部簽署節約能源與二氧化碳減量自願協議書，雙方同意以民國 93 年作為節 約能源與二氧化碳減量之基準年，並於民國 97 年達到節約能源 83 萬公秉油量與 二氧化碳減量 240 萬公噸之目標，期能共同為減緩地球溫暖化盡一份心力。在石 化業界中，排放二氧化碳之大宗者為中油及台塑。其中，中油透過使用低碳燃料、

節約能源、設備效率提昇、減廢等方法，以降低二氧化碳之排放量；而台塑則透 過製程節能減量、使用再生能源及能源替代減量以及植栽之減量方式。針對石化 工業界之自主管制，亦帶動下游低產能、低轉化率且耗能之石化廠，配合展開設 備汰舊換新之計畫，除強化國內石化廠商之競爭力外，更符合環保要求，而鄰近

允許進入 內部調查

一定資訊 公開告知

事業者污染 改善及緊急 應變措施 事後糾紛的

處置方式

事業者之污 染防制行為 基本內容

的社區亦將更為安全²⁰⁷。因此，更新技術降低二氧化碳之排放量，對於業者、社 區及台灣石化業而言皆屬有利。

( 二 ) 中 華 民 國 台 灣 薄 膜 電 晶 體 液 晶 顯 示 器 產 業 協 會 (Taiwan TFT- LCD Association)之全氟化物排放減量、台灣半導體產業協會之全氟化物排放減量：所 謂全氟化物( Perfluorocarbons；PFCs)，係屬高暖化潛勢之溫室氣體，其排放量遠 低於大眾所熟知之二氧化碳，僅約佔全球溫室氣體總量的百分之一，但對於溫室 效應之影響卻遠超過二氧化碳之數千倍。隨著科技產業之高度發展，PFCs 之排 放主要來自於半導體製程與光電產業，多用於乾蝕刻(Dry Etch)及清洗化學氣相沉 積(Chemical Vapor Deposition, CVD)製程，其排放問題亦引起國際間之關注。

作為我國經濟發展重要指標之兩兆科技產業「TFT-LCD及半導體」，其總產 量早已超過全球三成，未來將以超過全球一半產量為長期發展目標。因此，我國 全氟化物之使用量勢將逐年成長。²⁰⁸而國際上對於溫室氣體減量之要求，已逐漸 從國家別轉向產業別，因此國內這些高科技產業若要順利外銷，就必須要有相對 應之減量措施，否則產品在外銷時可能受到抵制。目前業界尚未研發出取代全氟 化物之代替品，且全氟化物之回收控制設備其經濟效益不佳，因此，環保署與中 華民國台灣薄膜電晶體液晶顯示器產業協會共同簽訂「全氟化物排放減量合作備 忘錄」，台灣TFT-LCD產業協會承諾以民國 91 年作為減量基準年，民國 99 年作 為目標年，並以單位產品基板之排放強度作為衡量標的(定義為PFCs排放量與基 板使用面積之比值；單位：碳當量/平方米基版使用面積)，即民國 99 年時之產 品排放強度應降低至 91 年值以下。而半導體產業協會與環保署於民國 94 年時，

共同簽訂「全氟化物排發減量合作備忘錄」，半導體產業協會同意以民國 86、

88 兩個年度全氟化物排放量之平均值 0.73MMTCE作為減量基準量，並於民國 99 年將該年度全氟化物排放量降低減量基準量以下。

台灣TFT-LCD 產業協會、半導體產業協會為達到減量目標，必須投入大量 污染防制經費，並研發新的技術設備以及尋求代替全氟化物的替代品。業界之所

台灣TFT-LCD 產業協會、半導體產業協會為達到減量目標，必須投入大量 污染防制經費，並研發新的技術設備以及尋求代替全氟化物的替代品。業界之所