管制鬆綁時期

大致而言，國際上在 1970 年代以前是強調政府管制的重要性，而台灣方面 在 1980 年代之前亦強調經濟上管制，利用產業政策協助企業發展，創造出台灣 的經濟奇蹟。不過與主要的西方國家所不同的是，當時的台灣仍處於戒嚴時期，

由於本身體制仍屬威權統治，因此不論在政治、經濟、社會等各種面向，均廣泛 存在國家單方的高度管制。在此強調管制的時期，凡是對於經濟發展、社會正義 以及自然生存保障之實現進行管制的國家，由於經濟管制通常產生較高管制的成 本，因此乃逐漸面臨法令規章的大量產生(規範洪水)、行政官僚化以及政府欠缺 效率等問題。

第二節 管制鬆綁時期

第一項 背景

雖然管制時期最主要目的是在追求經濟發展而進行相關管制措施，然而卻同 樣由於高度管制後所引發之不同經濟上的問題，而逐漸迫使各國開始思索有關管 制的鬆綁議題，此外，社會的高度工業化，亦對此一議題有加乘作用。亦即，美 國在經歷冷戰之後，其國內的產業競爭力逐漸下降，原因除了因冷戰所之消耗 外，德、日等工業國家的經濟復甦而逐漸與美國並駕齊驅，亦為重要因素。例如 於 1971 年之後，美國國際貿易收支開始出現赤字，產生國際收支危機；1973 年 由國際貨幣基金(IMF；International Monetary Fund)所維持的固定匯率體系，由於 美國片面廢除黃金、美元的兌換導致美元貶值而崩潰，造成先進工業化國家經濟 成長陷於停滯，並使世界貿易和金融體系陷入混亂；再者，採取凱因斯主義以及 福特主義²⁵的經濟政策，出現壟斷資本所無法處理的資本過剩、產能過剩問題。

而早先為因應經濟恐慌而實施的預防政策又連帶引發新的危機，例如美國在片面 廢止美元對黃金的兌換制度之後，開始採行「刺激景氣政策」，此一政策的推行 加速了通貨膨脹並波及全球；為解決此一問題，美國改採「抑制總需求政策」，

卻又導致景氣低迷，並造成中東產油國家為因應通貨膨脹和美元貶值而提高油 價，引發石油危機，而出現經濟停滯和通貨膨脹並存的現象，亦即「滯膨危機」

26。

然而受到波及的國家非僅止於美國，由於國際貿易因素，因此影響所及是具

25 所謂的福特主義(Fordism)，係強調生產、技術以及零件的標準化達到大量生產、進而壓 低生產成本。而此主義遭受批評之處在於生產成本的大幅降低，容易形成市場上的壟斷與 極具懸殊的競爭能力，另外，亦容易阻礙創新思維。

26 參閱，陳福裕著，進入 WTO 後的產業衝擊和勞工就業(綱要)(1)，夏潮聯合會，網址：http：

//www.xiachao.org.tw/i_f_page.asprepno=133。

全球性質。英國除了受此國際因素之影響外，在國內方面，則因實施戰後和解，

尤其是福利國家政策所需成本的增加，而不斷增稅以及擴大公共支出，與經濟的 成長值極度失衡；簡言之，因未控制好量入為出的財務原則，造成經濟上的問題 日益嚴重。上開進入管制鬆綁的背景因素有許多，總括而言主要是國家面臨財政 上危機、管制效力不彰、以及經濟學者²⁷批評過度干涉市場機制運作，而造成市 場扭曲而產業的競爭力低落。

第二項 特徵

1970 年代開始國際上不論是美國、歐洲國家或日本開始思索過去的管制政 策，進入管制鬆綁的時代。所謂管制鬆綁係針對國家在管制過程中的角色重新反 省，從而發展出更多樣化的管制模式，因此管制鬆綁時期又稱為管制革新時期。

關於此時期的管制特徵，同樣可從其理念、管制主體、管制行為性質、法律管制 模式加以說明。

一、管制理念：在管制鬆綁時期，由於國家管制成本過高及效率不彰等問題，

而開始針對國家在管制過程中所應扮演的角色、應負之責任加以反省。由 此所發展出的管制理念包含了自由化、民營化、政府再造、公私協力、合 作國家等理念，於此等理念的發展之下，遂使國家所能採取管制模式呈現 多樣性及複雜性。

(一)首先，有關管制之自由化及民營化，主要受到新自由主義以及最 小國家(minimal state)理論之影響。在新自由主義的經濟理論中包含奧地利 學派以及芝加哥學派，其中奧地利學派主張市場是個有效率的分配者、有 效能的協調機制，而反對對於市場的強制干預；而芝加哥學派對於凱因斯 提出兩項批評：第一、沒有政府干預的市場，其穩定性相較於有政府干預 時要來的高。第二、凱因斯學派所採取的短期財政政策，就長期而言並非 為有效的經濟政策。政府應該採取穩定的貨幣供給政策，以防止通貨膨 脹，才能避免就業市場發生過大的波動。其次由於英國柴契爾政府在第二 次大戰後開始強調小而美國家或最小國家(minimal state)，國家改變或調整 其以往扮演的角色，修正政府部門與私部門間的界限，檢討政府管理的範 圍和解除過度管制的部分。於某些國營化事業造成市場扭曲、影響產業結 構致使產業競爭力低落，以及造成政府龐大財政負擔之情形，促使政府開 始改變以往以獨占方式排除市場競爭之管制模式，而將國營企業加以民營 化、市場化。

(二)其次、關於政府再造理念，有鑑過去高度管制時期所進行的諸多 管制，多未考量所付出成本與所欲達成管制目的間，是否符合比例原則，

造成政府支出龐大管制費用，卻未達到預定之管制結果。針對政府治理上

27著名的經濟學者 Adam Smith 在 1977 年的富國論中，提出在完全經濟市場中有一隻看不見 的手，主導整個市場的運作機制，這隻看不見的手，就是「市場機制」。市場機制在完全 競爭市場中，自由的調整供給與需求雙方以達到供需平衡的狀態。

的效率以及實效問題，遂提出「政府再造理念」。首先，是「成本效益分 析」(cost-effect analysis)觀點，典型的例子為美國雷根 12291 號及 12498 號行政命令²⁸，即以財務的觀念進行控制與管制，要求行政機關提出其管 制 目 的 成 本 效 益 分 析 於 預 算 管 理 局(OMB)的資訊與管制事務辦公室 (OIRA)，並追蹤管制的最低社會成本。其次，規定行政機關須於每一會 計年度提出其所設計的管制計畫於預算管理局，在政府治理上引進「顧客 導向」的企業經營模式，改變傳統國家對人民行使高權式的管制方式，把 人民(被管制者)視為顧客，如同企業經營所秉持的顧客至上原則，提供顧 客滿意的服務，並維持一個與顧客溝通的良好管道。運用此理念而發展的 管制，強調公部門所為的管制行為，應屬於彈性化以及參與式的管制 (participatory regulation)，應建立一個健全的溝通管道，讓管制者與被管制 者能在充分溝通協調下，制定出雙方皆能接受的管制內容。其次，是採取

「領航導向」，即政府的主要職責在於確保各項公共服務與財貨皆可被順 利提供，而毋須凡事皆自行為之。因此政府可以藉由其他組織(如其非營 利組織、私部門企業等)之協助，共同執行政策或推動相關管制措施，此 又稱為合作性管制(co-operate regulation)²⁹。

(三)而公私協力理念的發展，在政府方面，主要是政府發覺當前的眾 多管制領域，僅依賴政府單方面力量，有時並無法達到良好的管制效果。

因為不論何種領域皆涉及一定之專業性及複雜性，故要政府完全掌握及了 解每一個專業領域才能做出合適的管制政策，無疑在人力、物力上造成相 當大的負擔。而對私部門而言，希望政府能採取具有彈性的管制模式，而 所謂有彈性的管制模式即管制之內容是經由公私部門雙方協調相互溝通 過，而非僅是政府單方面決定性的管制，以避免政府與私部門間總是處於 敵對的局面，或者以私部門透過自我約束(管制)的方式，以代替政府更嚴 格的管制。

(四)關於合作國家的理念之下，進一步打破國家與社會二元對立之觀 點，在「分散地脈絡管制」理論上³⁰強調現代社會是功能分殊化的社會，

並非具有上下階層或中央化的結構，政治系統(國家)僅是社會次級系統之

28 參閱，David H.Rosenbloom 著，呂育誠、陳恆鈞、陳菁雯、劉淑惠合譯，公共行政學，

學富文化事業有限公司出版，2001 年 3 月，二刷，頁 333。美國的管制革新雖由雷根總統 所發布的行政命令為代表，惟此時對於管制的檢討並非對於「指令控制式」管制的反省，

認為管制的失靈最主要原因在於管制機關本身的問題，因此對於管制機關的管制作為進行 嚴格的管制(管制之管制)。雷根總統所發布這二號行政命令，係對管制決策程序採取嚴格 的中央管制以及成本效益分析。在柯林頓總統時期所發布的12866 號行政命令，亦以成本 效益分析作為審查各項管制的基礎。而此等行政命令所使用的管制手段，仍屬「指令控制 式」，簡言之，仍以指令控制式管制方法，來決指令控制式的管制問題(形式理性、法治主 義、科學主義)，因此依舊面臨傳統管制時期的問題。參閱，廖義銘前揭註 21 書，頁 114~117。

29 參閱，David H.Rosenbloom 著，呂育誠等四人合譯，前揭註 28 書，頁 19。

30 參閱，張桐銳前揭註 15 文，頁 573。

一，而非位居於階層結構的頂端或是中央化結構的中心，社會結構是去中 心化、分散的。因而政府的管制不應再是上對下的階級式互動關係，而是 強調同位階間的溝通模式。其次，私人之責任範圍被擴大了，國家任務不 見得得完全由國家履行之，原因在於國家所履行之任務，其中隱含著公益 的概念，換言之國家任務具有公共任務屬性，故除了國家得履行外，多數

一，而非位居於階層結構的頂端或是中央化結構的中心，社會結構是去中 心化、分散的。因而政府的管制不應再是上對下的階級式互動關係，而是 強調同位階間的溝通模式。其次，私人之責任範圍被擴大了，國家任務不 見得得完全由國家履行之，原因在於國家所履行之任務，其中隱含著公益 的概念，換言之國家任務具有公共任務屬性，故除了國家得履行外，多數