環境基本原則

環境保護之基本原則，包括預防原則、危險防禦原則、污染者負責原則以及 合作原則。茲說明如下：

第一項 預防原則

於環境保護議題上，關於環境政策所欲達成的目標，非僅止於現行環境危害 行為之排除，更重要者，係對環境的永續發展。永續發展理念，其強調世世代代 對於自然環境的保護、再生不息。蓋除對環境有威脅性之危害加以抗拒並排除已 產生之損害外，為持續對自然環境提供更加嚴密的保護，一方面須在一定危險發 生前預先加以防止，或於事前教育民眾環保概念，使其自動不污染行為；他方面 對未來環境的預防，即對於環境資源、空間應為有規劃性的利用，以確保環境資 源、空間能保存為世代有效率使用。例如，實務上對開發行為事先所進行之環境 影響評估，屬之。上述觀點，即構成預防原則之內涵。因此，危害之防止反映在 環境管制政策上，其具體作為即不再僅是針對污染行為於事後進行處罰，而係將 時間點提前至產品生產過程，要求其應於符合一定低污染或無污染之作業標準 下，始得為之，以避免具體環境危害的產生。

預防原則下之管制措施，有以下幾點須加以留意。

首先，其係將管制時點提前至危害發生前之行為，並制定一套環境標準要求 行為者遵守，認為只要遵守該環境標準，即不會產生環境危害或嚴重污染之情 形。所謂環境危害的產生與否，係以「客觀上顯而易見者」作為判斷標準，即客 觀上若不加以防止即有產生違害之虞，故與實際上危害的產生仍有一段距離，以 確保達到危害的防止。因此，以客觀上有危害之虞作為基準所設定的管制標準，

較諸傳統的「管末管制」標準要來得嚴格，惟管制機關所能使用的手段，較諸管 未管制則要來得多樣化，例如透過經濟上誘因促使被管制者之自主管制。其次，

管制標準的制定，除由立法者以法律決定外，亦得授權行政機關為專業的判斷。

此套環境標準，依其嚴格程度由低至高，可分別為：「一般科技水準」、「目前國 家科技標準」及「科學上科技標準」。最後，則是比例原則的要求，有關管制標

112 參閱，李建良前揭註 110 文，頁 311。

113 參閱，陳慈陽前揭註 48 書，頁 258~259。

準設定之嚴格程度或其他預防管制手段的採取，其與管制目的，即「防止客觀上 有環境危害之虞的產生」間，必須符合比例原則，而此預防性的手段能否能達到 危害防止目的，則須仰賴自然科學技術加以佐證。

第二項 危險防禦原則

所謂的「危險」，係源於警察法及秩序法中的概念，即具體個案在客觀上依 一般人日常生活中之經驗可知，其足以造成公共秩序及公共安全危害即可¹¹⁴。而 在環境法上危險防禦原則所稱的危險，則係指具體危害的產生；危險防禦原則即 係針對該具體造成環境、生命、身體、健康的危害，加以排除。危險防禦原則落 實於具體之管制措施上，即為傳統之「管末管制」模式；亦即，先設定某種污染 情況(即構成要件)，再規定若該情況真實發生時，應於何時、以如何方式予以排 除或採取處罰等因應措施(該當構成要件時之法律效果)，而行政機關所採行行為 性質，多以「行政處分」之高權屬性手段為之。例如，空氣污染防制法第48 條，

對於不設置空氣污染防制設備者，而燃燒產生有害健康之物質時，處三年以下有 期徒刑、拘役或科或併科新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰金。此種反映危險 防禦原則之管末管制模式，在環境法領域中最為普遍。

第三項 污染者負責原則

關於污染者負責原則的源由，來自經濟學上的「使用者付費理念」以及法學 上的回復原狀責任。將經濟學上的使用者付費理念引入環境領域，環境經濟學者 多將皮古(Pigou)所提出的「皮古稅(Pigouvian tax)」與環境污染上的「污染稅」

相提並論。英國經濟學者皮古在「福利經濟學」一書中，首先闡述因社會收益與 私人收益的差異，因而利潤體系在提供社會公益時，常會不如人意(造成市場失 靈的原因)：例如，A 依約對 B 為某種給付並獲得相對給付，在給付的過程中，

意外對第三人為另一種有利或不利的給付；然而該契約的給付內容，並未反應出 該「意外給付」，而針對有利給付獲取利益，或對不利給付進行賠償。皮古認為 此種意外給付，政府應以稅捐的手段予以矯正。環境經濟學者將此觀點推導至工 業生產所製造出的污染，認為其亦是一種經濟上的外部因素，而為使邊際社會成 本能等於邊際社會收益，經濟學者主張對產生外部因素(成本)的當事人加以課稅 或給予補貼。另外，依法學上的「回復回狀原則」，對於環境產生污染而造成他 人之生命、身體、健康、財產上之損害者，污染者負有將造成損害之污染情形加 以排除及回復原狀之實質責任。

關於污染者負責原則之內涵，可從以下觀點說明。

首先，使用者付費原則，除指上述因對環境之使用所造成負擔或污染者，得 要求其支付該負擔或污染所造成的費用或排除污染之情形外，目前已發展擴大至 對於因污染者之不作為而造成環境上負擔或污染時，亦應由其負擔原本應支出之

114參閱，陳慈陽前揭註48 書，頁 225。

費用。其次，關於污者已處理過而仍殘餘之環境負擔及污染，仍要求其應支付一 定費用，以繼續處理使對環境之危害降至最低或排除。再者，為對於國家公園或 自然保護區之使用者，收取費用。此須留意者，上述費用的支出，雖係在符合一 定構成要件下始成立，而有管末管制的意味在內，惟其同時亦兼具事前預防性 質，蓋費用的支出具有一定之經濟誘因，即促使為降低財產的損失或產業生產成 本，而減少或避免事後之污染。

總而言之，在污染者負責原則中，強調環境資源的利用必須負擔成本，並非 人們以往所認為係具有「公共財」的性質，可以隨意取用不須付出任何花費。亦 即，早期追求自身利益之企業或私人，由於沒有環境成本的考量(無須納入追求 利益過程中所需成本之考量，此又稱為「外部成本」)，其所造成污染環境的廢 氣、污水、廢棄物等便不斷增加，而國家為處理環境問題而所需之費用，並非來 自污染者而是來自於人民的納稅，此即意味特定人造成的環境污染由全民買單。

因此，污染者付費原則即係將環境成本內部化，污染者在追求利益之過程所付負 擔之成本加計環境成本之結果，使得污染者為提高利潤與市場競爭力而降低成本 之時，能多納入環境成本之考量。其次，從社會國原則觀之，其要求對人民須提 供一個最低限度之生存環境，故須追求非經濟價值所能衡量的國民健康、安全的 環境品質，以及避免國民生存及生活環境受公害之侵害。再者，就社會正義以及 社會分配之公平性觀點，除注重「誰」為污染者而應負起所造成之環境污染費用 外，亦須考量污染者本身在社會上各自有其不同的經濟負擔，始符合分配正義之 理念。

環境法中污染者負責原則，除反映在行政管制上的各種管制措施外，尚有民 事及刑事上之責任。首先，在行政管制上，對污染者負責原則之具體表現，主要 為採取「經濟上誘因」之管制模式。例如，各種環境公課(租稅、規費、特別公 課)之課徵。此外，在分配正義的理念下，對於各個污染主體所課予的費用(經濟 上負擔)，必須符合分配公平性。例如，空氣污染防制費的徵收對象(空形污染防 制法第16 條)分別為固定及移動污染源，固定污染源指工廠、營建工程；在工廠 方面，則以實際使用人為污染者，營建工程則以營建業主為污染者；移動污染源 為汽機車及大眾交通工具，其污染者包括交通工具的使用者、生產者、銷售者或 進口者，而向此等污染者所徵收的污染防制費，其數額理應有所區別。其次，在 民事責任上，主要為損害賠償的問題。此在德國已於其環境損害賠償法中，明定 環境污染者應負的民事責任，為無過失責任。最後，在刑法方面，則有環境犯罪 法或環境刑法，即污染者之污染行為已達刑法非難程度時，得受刑事上之制裁¹¹⁵。

第四項 合作原則

合作原則的理念在說明管制革新時期的特徵時，已加以介紹，其適用於各個 行政管制領域(如經濟、環境、社會)。在環境領域中，合作原則理念發展之源由，

115 參閱，陳慈陽前揭註 48 書，頁 230~231。

除管制革新中所提及之風險社會及資訊社會之來臨、以及分散的任務實現結構因 素之外，尚有為體現環境領域中的污染者負責原則。

在風險社會及資訊社會，為進行預防或排除環境污染之管制目標，管制機關 本身必須擁有高度的專業知識、人才、高科技的檢測能力並且有隨時更新的能 力，始能確保管制政策確實能達成管制目標。而此等條件要求對於國家而言，無 疑是種沉重負擔，因而開始轉變減輕國家的部分負擔，運用私部門自身所擁有之 專業知識或能力，以間接達成管制目的。

在分散的任務實現結構方面，由於打破國家與社會的二元論，國家在進行管 制時，不再僅是透過國家合法壟斷的武力，以確保管制目的之實現，其亦可運用 社會本身自我約束的力量，以達到管制目標。

最後，是為體現污染者負責原則，環境的保護並非全屬於國家任務，而係所

最後，是為體現污染者負責原則，環境的保護並非全屬於國家任務，而係所