高度管制時期

第一項 背景

國家對於經濟、社會採取高度管制的最主要原因，是受到1930 年代經濟大 蕭條(Great Depression)以及第二次世界大戰期間對於經濟的自由放任而造成之 嚴重脫序現象。1930 年代的經濟大蕭條最初發生於美國，其後擴及至歐洲各國 成為世界性問題。經濟大蕭條起因於農業經濟衰退問題，由於美國將國內農產品 產地基本穀物價格強制壓低，使得農產品價格下跌。而後又遇及金融惡化問題，

尤其在1929 年 10 月遭遇華爾街股市暴跌，加上第一次大戰後歐洲國家中有因戰 敗或戰爭之花費所帶來的龐大債務，其主要是向美國借貸以及融資，使得彼此間 在經濟上形成密切依存關係，因此，當美國經濟衰敗而對歐洲的投資信貸流量枯 竭時，歐洲經濟亦隨之深受打擊；尤以其中德國和英國是對美國負債最重的國 家，其情況更形嚴重。此外，經濟上的嚴重衰退連帶著產生各種社會問題，例如 失業率的急速攀升，銀行倒閉、公司關門大吉，人民在食衣住行上最基本的需求 都難以被滿足，社會中產生自殺潮且治安日益敗壞。美英等國在此背景之下，遂 開始思考如何調整國家之角色，嘗試對於經濟、社會領域進行廣泛積極地干預。

第二項 特徵

在上開政、經、社背景因素之下，就英美等國對於經濟、社會領域所採行之 管制模式，可分別就其理念、管制主體、管制行為性質、以及法律管制模式等方 面，說明其管制特徵：

一、管制理念：主要受到凱因斯經濟理論以及大有為政府理念之影響，對於經 濟、社會領域採取高度干預。由於經濟大蕭條之緣故對於自由經濟制度產 生質疑¹⁸，而使凱因斯經濟理論盛行，該理論提出政府有責任管理及控制

18 由於市場擁有四大特性而容易造成市場上的價格機能無法有效地運作或發生由價格機能 所形成的均衡並非社會的最適點，而造成市場失靈(market failure)，因而須透過政府介入 管制市場以達到最佳的資源配置。所謂市場的四大特性分別為：公共財、資訊接收的不對 稱、自然獨占以及外部性。所謂的公共財，係指具備了非排他性以及非敵對性兩種特質之 財貨(goods)，例如公園、路燈等公共設施，由於消費者能夠在不付費的情形下享用之 (free-rider)，導致消費者會隱藏自已的偏好，而無法反應市場需求，造成市場上價格機能 的失敗。其次，由於買賣雙方間之資訊的不對稱，無法達到經濟上的完全競爭狀態，典型 例子為「檸檬理論」，在美國品質差的車子被稱為檸檬，在舊車市場當中，由於買方對交 易標的物的資訊遠不如賣方，無法從表面辨別品質差異性時，買方傾向於以平均價格出 價。此時，品質優於平均值的舊車就會退出市場。當買方看到一部份舊車退出市場，就知 道尚未退出的舊車，其品質一定劣於平均值，因而就會降低出價。但如此一來，剩下的舊 車之中品質尚可者，亦會陸續退出市場。最後結果，或者交易不成，或者買方買到一個「檸 檬」，即一輛品質極差的車子。再者，有關自然獨占情形，獨占廠商通常具有相當經濟規 模，生產規模大，產品的生產成本便不斷降低，具有此種性質的產品若開放市場上競爭，

國家經濟，以確保一個高水平的總合財貨及服務需求，以維持人民的充分 就業。

二、管制任務之決策、履行主體：完全由國家底下之公部門為之。例如，在凱 因斯理論中認為首要解決的是失業問題，其主張只要消費者有錢後自然便 有消費意願。因此美國總統羅斯福於1933 年，開始展開一連串的新政，

經由整頓金融、鼓勵儲蓄，使金融秩序穩定復興，並頒布多項有利農工業 發展法案，暨推動各種重大公共建設，以工代賑，以減輕失業問題。英國 則在二次大戰後，於戰後和解(postwar settlement)基礎¹⁹上，首先採行混合 經濟和凱因斯經濟政策，政府透過統合財政、貨幣、價格及所得政策，以 達充分就業²⁰、穩定物價、收支平衡以及經濟成長的經濟目標。其次，在

「大有為政府」(big government)理念下，將經濟領域中高成本、高風險的 事業，改由國家經營，例如國防、電信、交通運輸和公用事業等，並且將 經營不善或經常虧損之事業納為國有，例如鐵路。此外國家透過以各種金 融、財政政策來創造市場並擴大經濟規模，並通過國家貸款、津貼、補助 以及有利於壟斷資本的立法，以刺激或限制某些部門的生產。而在有關於 社會領域之管制，政府為實現社會正義而提供完整的社會服務，管制內容 則包含環境保護、安全基準、健康考量、弱勢保障、福利政策等事項，例 如，英國所實施福利國家制度，即包括提供社會安全給付和退休金、保障 失業者、病患及老人的最低生活津貼，並且建立全民健保制度。

三、管制行政之種類：公部門之管制行為，主要適用公法上之規定，即為公權 力行政方式，例如而公法上所規範之行政行為主要為行政處分、法規命令 行政手段為之。此外，亦有部分私經濟行政領域，譬如國營之鐵路、電信、

交通運輸服務，則係透過私法形式提供。

四、法律管制之類型：在民主法治主義之下，國家管制行為必須依法為之，而 在高度管制時期的法律類型係屬於條件模式的「指令控制型」。

關於此種管制類型具有以下法律特性：

由於其進入門檻極高，最終容易形成獨占或寡占情形，而使產品或服務品質低劣，故政府 通常容易介入經營，以確保其穩定供應與品質，例如水、電、瓦斯屬之。最後，所謂外部 性，包含了外部效益與外部成本，指個人經濟活動中，存在不經由市場交易情形，而直接 影響他人福利的現象。例如，產業制造商品追求利潤之同時，所產生的環境污染問題，污 染防制成本成為社會得共同負擔，污染製造者不需將防污費用納入其成本考量。

19 其範疇除了採行混合經濟和凱因斯經濟政策外，尚包含實施福利國家制度以及達成政治 共識二點。參閱，劉坤億著，英國柴契爾政府改革背景與理念的探索(一)，台灣法律網，

網 址 ： http ：

//www.lawtw.com/article.phptemplate=article_content&area=free_browse&parent_path=,1,164 8,&job_id=68487&article_category_id=1634&article_id=32071。

20 完全就業係勞工以及生產要素皆在正常情況下被雇用與使用。而所謂正常情況必須因時 因地而界定。引用前揭註19 文之注釋三。

(一)法律須具備透徹、易懂及一致性²¹。所謂「透徹性」，係指管制法 規所使用的文字必須有適當的界定，而其意義在相關社群中能被廣泛知 悉。所謂「易懂性」，指管制法規所使用的語言必須是人民容易了解，且 容易適用到各種個案上。而「一致性」係指管制法規的文字必須要能正確 無誤傳達管制者所欲傳達的管制政策，在法規的執行與適用上有疑義時，

其解釋必須與管制政策一致。

(二)使用二元符碼的法律規定。由於國家權力之行使取決於「正確/

錯誤」、「合法/非法」之清楚判定，因此法律而要採取二元分明、對立的 法律規範內容，其先決條件必須是此二元符碼的存在未受質疑。

(三)法律之效用性，即法律管制必須是受到人民服從的，然而要使人 民服從法律，首先是確保管制內容的正確性，而內容的正確性則須仰賴管 制者對於相關管制資訊的充分掌握。其次是透過事後的制裁手段，迫使人 民服從。

(四)法律之穩定性。規範的穩定性是法律管制能維持其權威，其前提 必須是所規範的領域是處於一種穩固、變動小的情形，然而此條件在現今 變動性大之社會，法律的管制勢必得應時加以變動才能跟得上社會的變 遷。

(五)條件模式的法律管制。所謂的條件模式的法律規定，係指規定一 定之構成要件與法律效果，只要構成要件成立，則發生一定之法律效果。

此種模式的法律管制，所重視的是「輸入面」，亦即將「過去已發生之事 實」放入經篩選後所作成的形式化標準中(構成要件中)檢驗。而只要符合 此種形式化標準所作出的決定，其正確性是可加以檢驗、審查的²²。

第三項 問題點 上開高度管制時期之管制模式，存有幾個問題。

一、為了解決經濟以及社會上之各種問題而為高度干預，但管制模式強烈顯然 出對於市場運作機制以及社會私部門的力量之不信任。

二、作為管制的法律規範特性，未必能妥適達成管制目標。例如：

(一)要求規範必須具備明確、易懂性，然而此等要求，其內部便存在 著矛盾性。實際操作上，為了使法律能夠適用於各種事實個案，必須將社 會中各種事件的複雜性簡約為一般、抽象的法律語言作為構成要件。然而 社會上各種事件所牽涉到的複雜性與專業性，並非從一般、抽象性的構成 要件上即便能清楚明暸，此造成受管制者往往須再透過管制者不斷始能使 受管制者明暸，而使行政機關所發布的命令數量增多。

(二)二元符碼的規定，在事實上許多二元符碼經常遭受到質疑而有所

21 參閱，廖義銘著，反思性公共行政與管制，自刊，2005 年 7 月，頁 96。

22參閱，張桐銳前揭註15 文，頁 569。

爭議。

(三)人民對法律規範亦未必當然服從，蓋其一、其前提係建立在管制 者對管制內容資訊能夠充分的掌握，然在現今高度工業化的社會中，單靠 管制者一方之力卻日益困難。其二、是以事後之制裁擔保管制之遵守，以 是否遭受管制者的事後制裁，往往非被管制者遵守管制規定的主要動機，

(三)人民對法律規範亦未必當然服從，蓋其一、其前提係建立在管制 者對管制內容資訊能夠充分的掌握，然在現今高度工業化的社會中，單靠 管制者一方之力卻日益困難。其二、是以事後之制裁擔保管制之遵守，以 是否遭受管制者的事後制裁，往往非被管制者遵守管制規定的主要動機，