第四章 環境國家之管制模式
第一節 環境國家理念
第一項 國家任務之變遷
在說明國家任務的變遷之前，宜先釐清與國家任務概念易相混淆之相關概 念。
一、國家任務與公共任務
關於國家任務與公共任務之區分，由於二者均具有公益之屬性，因此容易將 國家任務與公共任務混為一談，實則兩者在概念上仍存有差異。國家任務主要於 探討國家存在之目的，屬於處理國家存在正當性之議題，強調國家有權可從事及 應從事之事項類型及範圍，即使國家任務與公益範疇有所重疊，但原則上不必然 導出國家是所有公共任務之實現履行者。公共任務則以公益概念為論述基礎，其 任務本身具有公益屬性，然而公益本身是一抽象概念，因此要具體判斷是否具公 益屬性，一般而言主要是從利益本身所涉及之人數以及影響範圍加以理解，非為 謀求個人利益而是追求對不特定多數人之利益者即具公益性質，故凡屬超個人利 益而為促進不特定多數人完善生活之任務，即為公共任務。公共任務於理論或實 務上非完全由國家加以實現之，亦得由私人承擔之，尤其在自由憲政國家中，一 方面在市場經濟的體制下，私人得本於獲利之目的參與經濟生活，同時以此促進 公益的實現101，另一方面私人根據基本權利主體之身分，亦得從事公共任務102。 惟須留意的是在國家任務中，有所謂「絕對國家任務」，即該任務受「國家保留」
的支配，立法者不得將其私人化；例如，國家內外部安全、租稅高權，其共同特 徵為以行使物理上強制力為後盾。另外，國家亦得透過法規範的方式，排除私人 在特定公共事務領域之活動可能性，使國家具排他性國家任務之獨占權限103。
有關國家任務之形成(即國家權限的賦與)，有賴於憲法及法律等法規範之具 體化。而公共任務之形成方式，一為藉由實證法方式，由憲法或立法者具體賦與 國家承擔某種公共利益之維護；二為藉由實證法的方式，明文規定私人得行使之 特定公共任務104；三則係在法規範雖未明文賦予私人特定公共任務，但亦未明文 該公共任務由國家「獨占」之情形，私人本於基本權之行使，自主地形成關於該 公益本身之內容。
101 參閱，陳愛娥著，國家角色變遷下的行政任務，月旦法學教室，3 期，2003 年 3 月，頁 107 中所引述學者 J.Isensee 之見解。
102 參閱，詹鎮榮著，國家任務，收錄於氏著前揭註 7 書，頁 267。
103 例如我國現行郵政法第 6 條中之郵政服務獨占權。關於絕對國家任務與排他性國家任 務，參閱，詹鎮榮著，前揭註20 文，頁 269~270。
104 例如私立學校法第 2 條。
二、國家任務與國家義務
關於國家任務與國家義務之區分，國家任務並非等同於國家義務，雖為國家 有權從事之事務，亦非當然可導出國家有保護義務。國家任務主要是用以論述國 家制度存在之正當性基礎，而國家保護義務係就憲法本文進行檢討，進而具體說 明個人可享有之權利範圍、國家保護範圍等事項。
所謂國家任務的內涵，係以國家得以存在之正當性基礎，來檢討國家權限之 行使類型、方式、界限等議題，隨國家制度的發展，對於國家存在之目的亦會有 所改變。關於國家任務的變遷，傳統行政法學將分成警察國家、法治國家、社會 國家(給付國家)三大類。由於國家任務的變遷與國家制度的發展本身有密切關 係，而國家制度可分別從政治與經濟兩面向為觀察，以下，本文自政治與經濟層 面的轉變，探討國家任務的變遷。在說明國家任務變遷之前，必須留意的是，文 中所介紹的國家任務變遷，係以目前歐美等西方民主國家的發展為出發。
從時間點脈絡之下，在14 世紀未至 17 世紀時期，經濟上從漁獵生活至莊園 經濟，而政治方面從部落社會逐漸發展到形成各個宗族的封建社會。在17 世紀 未18 世紀時，由於城市的興起打破各個宗族間的界限，政治上開始形成近代國 家，將各個不同宗族的屬民共同生活在同一個領導者之下。此時的國家任務，除 提供對屬民的安全保護外，亦提供屬民生活上利益的社會服務，諸如道路、用水、
醫療等項目。由於屬民對國家的依賴甚深，使得統治者的權力日益集中與增大，
凡國家內部的社會秩序、目的及目標的形成，皆受到國家統一但不確定性的強制 權力所干涉支配，此時期在學說上稱之為「警察國家」。
在18 世紀至 19 世紀間，由於工業革命所帶來社會工業化的結果，使得個人 對於其自主空間的要求日增，因此有關自由權以及法治思想隨之產生，要求國家 以及人民的行為皆須依法律為依歸，乃形成了「法治國家」，在政治方面形成以 限制君主專制的政治體制，並要求立憲主義、行政的合法性、權力分立原則以及 個人自由權利保障。由於國家權力之行使受到限制，國家的任務僅限於維護內外 夜間警察的工作，故此時期亦稱為「夜警國家」。
而後在19 世紀至 20 世紀，由於資本主義的極度發展下，造成勞動者與資本 家間的對立，社會低階層受到資本家的剝削，加以第一次世界大戰後經濟的衰 退，造成許多民生問題。人民開始要求國家應積極介入人民的生活，國家為了調 和社會利益與維持經濟發展，遂開始介入社會與經濟領域。其中，為提供人民良 好的生活品質，國家基於對人民的照顧義務，乃提供各種給付及設備，形成「給 付國家」(福利國家)的概念。
最初在警察國家中，如Thomas Hobbes在巨靈論(Leviathan)中所提及，國家 之存在目的在於保護人民之安全，具有維持和平的功能。因此，國家應擁有無限 制的主權(權力)，不否認及反對無限制的主權會形成專制的政體。在此理論下，
雖然國家目的在於保護人民生命、自由及財產的法益，但因強調國家權力的無限 制性，而造成人民自主的空間極度壓縮，且權力之行使已非基於保護個人法益的 後果。隨後，John Lock便於政府二論(Two Treatises of Government)中，對於Hobbes
的無限制政府權力提出反對見解，其認為政治社會係個人為使生命、自由、財產 得到保障，而放棄一部分的自然權力所共同組成的。因此，政治權力係基於各個 人的「同意」而來，人民之於政府而言，不是一種屈服，乃是一種契約行為，故 政府的權力僅侷限在人民所同意的範圍內而不可逾越。Lock提出的自由論，強調 所謂自由，係指相對於國家的自由，即對抗國家干預的自由，其對國家權力產生 一定的抑制作用。總括而言，國家權力(尤行政權)在警察國家以及形式意義的法 治國家時期，行政權是一種干預人民權利之行為，向來對國家權力(行政權)之著 眼點，在於如何有效控制、限制行政權之行使，以保障人民的權利，而不在於強 調國家積極的作為，並對國家權力的行使心存防備。例如，德國學者Wilhelm v.
Humbolt認為國家任務不在採行積極的福利措施來影響人民，蓋其可能造成對人 民的生活形成一種「制式化」，而壓縮社會進步的多樣性；再者，養成人民事事 依賴國家的心態，亦喪失自己的責任心；最後，國家為國民謀福利之行為或以其 出發點，往往會轉換成造福少數人的福利，構成權力的濫用105。惟值得注意的是，
雖然該見解當初之目的在於限制國家權力的行使範圍，但從現今國家因強調給付 的提供致使政府面臨龐大財政負擔，甚至必須轉變提供給付任務之方式或將國家 的給付任務退居為補充性、備位的地位之情形以觀，於一定程度上與該見解不謀 而合。
然而隨著法治國原則的成熟、工業化後所帶來的社會變化以及第一次世界大 戰後經濟上的衰退，對於國家權力(行政權)的探討已非在限制國家權力的行使，
而係轉換成強調國家的積極作為；例如，給付行政。給付行政一詞係由福斯多夫 (Ernst Forsthoff)從生存照顧理念所導出，其將生存照顧直接與國家任務劃上等 號，其中一個原因是其認為僅透過市場運作機制，無法確實提供符合社會期待的 生存必要之給付，因此必須由國家提供給付。然而，隨著現實環境的變遷，福斯 多夫將生存照顧與國家給付行為視為等號的看法，開始遭受批評，認為生存照顧 與國家給付不必然具有因果關係。換言之，生存照顧僅為一種公共任務屬性，亦 即除非法律另有規定，否則也可由私人提供。針對此種概念上的改變，福斯多夫 隨後亦根據「補充性原則」為理論基礎，認為國家給付僅居「備位」立場，惟有 在市場失靈時才予介入106。此種生存照顧與國家任務的分離，在20 世紀後期尤 其明顯，由於國家面對遭遇財政上的窘境以及龐大官僚體系所帶來的管制效率低 落(無法成為最佳給付者)，國家乃重新思索各種可能有效率地達成管制目之管制 手段，例如，自由化與民營化之管制手段。
早期，國家任務係基於國家存在之正當性基礎，而檢討國家權力行使之類 型、範圍、界限，其最大的特徵是國家與社會是呈現相互對立的關係，因此有關 國家所應行使權限之任務、事項，基本上是與社會私部門所從事之行為，呈現公 益與私益之二條平行線。惟如同前敘，在給付國家中，已將公益屬性之任務(公
105 參閱，陳新民前揭註 87 書，頁 9～10。
106 參閱，詹鎮榮著，生存照顧，收錄於前揭註 7 書，頁 278。
共任務)與國家任務加以抽離，即雖國家基於生存照顧之公益目的，而提供社會
共任務)與國家任務加以抽離，即雖國家基於生存照顧之公益目的，而提供社會