地方治理

第二章 第二章

第二章 文獻回顧 文獻回顧 文獻回顧 文獻回顧

第一節 第一節 第一節

第一節 地方治理地方治理地方治理地方治理

對於都市或地方發展而言，地方治理面向有許多議題。然而，地方政 府在推動縣政工作所遇最大阻礙便是財政問題，所謂「巧婦難為無米之 炊」，其「財政為庶政之母」，無財力便無法推動各項重大的建設與政策，

其中最急切解決的莫過於地方財政的困窘難題。而財政不外乎要解決下列 問題：縮小有限財政收入及生產必要支出的差距；解決低收入戶居民即因 貧窮與貧富差距所發生的相關問題；改善地方經濟活動環境；及都市更新 等各項問題（轉引自吳英明，1996：127）。但是，學者 Kaplan 和 James 於 1990 年表明上述問題的最佳解決方案至少需滿足下列三條件：（1）對 都市問題作整體性分析、預測及規劃；（2）制度性及合理性的中央與地方 財政劃分與補助；（3）都市性（地方性）的政治支持與市之民參與。然上 述三個條件之滿足正是都市發展過程中最大的難題（吳英明，1996：127）。

當然，政府行政治理能力的表現不僅要能積極爭取資源、豐富組織能 量，亦需有效轉化資源輸出，並活化運用來滿足體系成員的需求；政府行 政治理能力的表現就是要充分藉政策的分析與規劃、執行與評估等系列過 程，有效地改善公共問題（江大樹、廖俊松主編，2001：216）。

一、治理的概念

關於「治理」的概念，Rhodes（1997）在其著作 Understanding Governance 中明確說明治理一詞，代表政府在意義與內涵上的轉變，是代表一種新的 治理過程或一種治理社會的新方式。另外，Rhodes（2000）依據當代政府 意義之轉變的觀察，更進一步將治理定義為：「組織網絡間之自我管理的 過程」。Jon Pierre 和 B. Guy Peters 在《治理．政治與國家》（Governance, Politics and the State）一書中所提及，三個政府職能移轉的不同取向包括：

向上移轉（moving up）（國際組織的出現）、向下移轉（moving down）（地 域、地方與社區），與向外移轉（moving out）（NGO、公司化與民營化）

（孫本初審訂，2002）。因此，治理應該更是「各種公共及私人機構，管 理共同事務諸多方式的總稱。它是使相互衝突的不同利益得以調和，並採 聯合行動的持續性過程，既包括有權迫使人們服從的正式機構和典章制 度，也包括由各種人們所同意或認為符合其利益之非正式體制安排」（江 大樹，2006：5）。

Jon Pierre 與 B. Guy Peters 亦 提 出 四 種 治 理 結 構 ： 科 層 體 制

（hierarchies）、市場（markets）、網絡（networks），以及社群（communities）。

雖然現今社會強調更小規模的政府組織、多樣化、彈性化、非正式的交易

112；轉引自鄭坤全，2008：46。

治理的意涵豐富，包含統治過程中所有制度層級和互動關係，並將政 治系統及其環境加以連結。政府缺乏足夠的資源來提供公共服務，或因缺 乏正當性，或因所面臨的環境已變得愈來愈「難以治理」（ungovernable），

而所謂「好的政府」（good government）是被假定為不分政治黨派、地域 和個人都能獲得同等的服務。另外，在治理方面的假定則強調地方分權與 政府的分權化。而大政府（big government）的全盛時代已經永遠過去了，

但政府仍須維持制度之運作。雖治理是從民主政府模式所蛻變出來的型 提供一個比較結果與實際政策的標準（standard）。另外，B.Guy Peters 也 提出四個新的治理模式：即市場式政府、參與式政府、彈性化政府、解制

資料來源：孫本初審訂，2002：35。

二、地方治理的概念

地方治理 (local governance) 社會或公民社會的建構，為西方民主先進 國家於一九七○年代政治社會發展的趨勢，也是民主政治發展的社會深化與 成熟、穩定之象徵。它展現地方與政治基礎社群自我統治和公共參與的內 省，也是種地方的民主控制與組織式社會的民主化，經由國家或各級政府

所搭建的政策商議與行動聯絡網絡，使過於分化與超多元化的現代社會得 以重建政府機關在公共事務上的導航與整合角色 (steering centralism)。它促 成各層級政府政策過程的透明與責任、資源、能力的增強，建立各類公共 事務的政策、管理與公共行動網絡，給予公共事務摻入更寬廣的社會資源 和社會動員系絡中，開啟政治、行政與民主深化發展的新思維。這也正是 民主鞏固有賴於建構一個自由且活潑的公民社會的道理 (Linz & Stepan, 1996: 24-30)。

地方治理並不是意謂著地方的傳統官僚組織業已消失，只是不將傳統

資料來源：：：：Gerry Stoker, Transforming Local Governance(London:

Palgrave, 2004), p.16.

治理模式係基於中央與地方政府兩者雙向關係上有所改變，不僅於各 種形式的府際關係，且在多層次治理的崛起，以致兩者間關係更形複雜（趙

永茂、陳華昇，2003：63）。有關中央與地方政府之間的關係非常重要的 問題，適於整個環境系絡中加以探討。

在英國地方政府有許多半獨立或自主性的機構，且府際關係已朝建構 更為寬廣的組織網絡，並重視網絡中每個行動者所產生的影響力。若僅狹 隘地看待中央與地方政府部門間的關係，將會嚴重扭曲「中央與地方政府 關係」的真義，在實務上，組際關係是非常複雜的，是可能跨越組織藩籬 的，是以，組織間的關係為跨域的，例如與地方政府協會、專業性團體組 織、準政府組織、政黨組織，以及商業公會等。上述龐大的地方政府系統 已產生巨大的改變。

進一步深究，制度的複雜性，乃係吾人了解準政府組織在地方政府層 次運作的日漸重要，尤以空間規模方面，有別於傳統地方政府，授權予蘇 格蘭、北愛爾蘭、威爾斯，與非民選的地區議會，另歐盟亦透過監督與財 政等制度對地方政府的運作，產生實質性的影響（Benington J. and Harvey, J, 1999）。1997 年新工黨 政府執政後，在「 社區新政」（ New Deal for Communities）與其他相關政策之下，積極鼓勵地方鄰里與夥伴協力組織的 設立，簡言之，里鄰的、區域的、超越國家的制度行動者共同參與地方治 理，更加深府際關係的複雜度。

各種制度演化的結果—包括準政府組織、網絡組織、多層次地方政治 性組織等，結合中央與地方政府組織—已逐漸具備多層次治理的特質，現 今治理中的英國，誠如其他許多先進西方國家一樣，已成為多層次治理，

為了能更了解治理可能面臨的挑戰，在不同時空背景之下，治理的參與者 彼此如何互動，如何跨越組織藩籬以凝聚共識並作成決策，地方治理在組 織與地域上的關係是極具複雜與饒富的，多層次治理可堪稱為本世紀最重 要之典範，即意謂無法臆測層次式的組織（no prejudgements about the hierarchical order of institutions）：在全球治理下已使地方政治各組織之間環 環相扣，且地方或區域性的結盟，將造成忽略民族國家，轉而追求跨國利 益。

地方治理所強調的雖不在於組織結構，而是在於過程，然地方治理卻 逐漸涉入到更多組織間合作、夥伴協力與政策網絡關係，這往往是跨越組 織界線。許多政策與公共服務需要透過許多組織間共同攜手完成，可能是 正式的夥伴協力關係，亦可能是非正式的政策網絡關係，所有參與者可透 過彼此協商與議價，而非命令與服從來達成合作目的（夏鑄九，2002：120）。

目前地方上許多公共問題並非單一地方政府得以能獨力承擔的，而需要各

界協助，誠如 Sue Goss 所言，網絡化其實就是以政策議題為核心，將地方 政府以整個系統加以看待，而非個別組織體(Goss, 2001: 17-20)。

網絡化政府正挑戰著傳統自給自足式的地方政府之公共服務，換言 之，其並非大量一致性且未功能分化的公共服務，而是群組式的、個別式 的服務需求或利益，它不再是自給自足式的「給予」（to），而是「為」（for）

民眾服務，而且往往是超越現行公共服務，因此，亟須「與」（with）或「經 由」（by）民眾的力量協助以達成目標，即所謂的善用民力，或民力資源 的整合，而社區型的政府應發展出新的公共服務途徑，以打破傳統封閉式 的地方政府模式(Rhodes, 1997)。

相較於保守黨政府執政下市場或競爭性的視野，網絡便是另一個重要 的途徑，其主張夥伴、合作及協力。亦如 Rhodes 所宣稱的，治理的六種意 涵中，便包括以網絡為基礎的自我組織化及組織間網絡（self-organizing and interorganizational networks），其強調政策之產出，除了過去所強調的官僚 及 官 員 之 外 ， 尚 有 其 他 的 組 織 亦 具 有 影 響 力 ， 甚 而 從 自 組 化

（self-organizing）、國家的空洞化（hollowing out the state）、沒有政府的統 治（governing without government），這些理念都需要以網絡作為基礎。故可 視為組織間連結（interorganizational linkages），而連結之媒介便稱之為網絡

（networks），其可促使組織間交換資源（金錢、資訊及技術）以達成組織 既定的目標，並經由其中將自身利益極大化，以避免對他人的高度依賴。

網絡是各項社會活動協調的廣泛形式之一，組織間連結及管理對私部門而 言也是非常重要；然網絡便體現出聲望、信任、互惠及彼此互賴，而非傳 統的官僚及市場連結形式，其可說是介在（span）公、私及志願性部門間的 組織型態。網絡具自我組織性（self-organizing），其中，自我組織性體現兩 個特質：一是網絡具獨立主性（autonomous）；另外則是網絡具自我治理性

（self-governing）。

而政府的控制能力已受到許多限制，如缺乏合法性、政策過程的複雜 性、相關制度的複雜與多面性等。政府也只能說是整個社會系統中的諸多 行為者之一，政府制度及組織也很難強加自己的意志於其他社會組織之 上，因為其他的社會制度是具有獨立自主性，而獨立自主性不僅意涵著自 由，也隱含自我負責（self-responsibility）於其中。具有高度自主性及自我 治理的社會，便代表了政府的角色正有所改變，朝向撤退跟解制，政府僅

而政府的控制能力已受到許多限制，如缺乏合法性、政策過程的複雜 性、相關制度的複雜與多面性等。政府也只能說是整個社會系統中的諸多 行為者之一，政府制度及組織也很難強加自己的意志於其他社會組織之 上，因為其他的社會制度是具有獨立自主性，而獨立自主性不僅意涵著自 由，也隱含自我負責（self-responsibility）於其中。具有高度自主性及自我 治理的社會，便代表了政府的角色正有所改變，朝向撤退跟解制，政府僅