中 華 大 學
碩 士 論 文
題目：地方治理與都市再生：台北市建成圓環的
網絡分析
The Local Governance and Urban Regeneration: The
Network Analysis of Jian-Chen Circle in Taipei City
系 所 別：行政管理學系研究所
學號姓名：E09717004 黃鈞毅
指導教授：柯志昌博士
目錄
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表 目 錄...6 第一章 緒論...1 第一節 研究動機與目的...1 一、研究動機 ... 1 二、研究目的 ... 4 第二節 研究思路與流程...5 一、研究思路 ... 5 二、研究流程 ... 5 三、章節安排 ... 6 第三節 研究限制...7 第二章 文獻回顧...8 第一節 地方治理...8 一、治理的概念 ... 8 二、地方治理的概念 ... 10 第二節 都市再生...17 一、都市更新原意之解析 ... 17 二、國外及國內都市再生暨商圈再生相關文獻回顧 ... 19 三、國外都市更新實施經驗研析 ... 23 四、台北市實施都市更新的歷程 ... 36 五、台北市都市更新面臨之問題 ... 42 六、小結 ... 46 第三節 網絡治理...46 一、網絡治理的概念 ... 47 二、網絡治理的特質 ... 53 三、網絡分析 ... 53 第四節 小結...59 第三章 研究方法與分析架構...60 第一節 研究方法...60 一、文獻探討法(Literature Review)... 60二、歷史結構分析法(Historical structural approach) ... 60
三、文本分析法(Textual Analysis) ... 60 四、個案研究法(Case Study)... 61 第二節 研究途徑...63 第三節 分析架構...64 一、法令制度面 ... 64 二、推動策略面 ... 65 三、實施機制面 ... 65 第四章 圓環與都市之探討與分析...67 第一節 圓環之探討與分析...67 一、興旺衰敗的內部因素 ... 67 二、興旺衰敗的外部因素 ... 68
三、擷取經驗與教訓 ... 69 四、啟發的通則 ... 71 五、通則於再生的應用 ... 72 第二節 都市之探討與分析...73 一、興旺衰敗的因素 ... 73 二、擷取經驗與教訓 ... 74 三、再生的應用 ... 75 第三節 圓環與都市之交互觀照...76 一、都市是圓環的投影：宏觀到微觀的聚焦 ... 76 二、圓環是都市的縮影：微觀到宏觀的投射 ... 77 三、圓環是都市社會關係的象徵 ... 77 第五章 建成圓環個案研究及其 SWOT 分析 ...78 第一節 建成圓環之崛起與概述...78 第二節 建成圓環之發展歷程...80 第三節 建成圓環案例研究...81 一、社會面向 ... 81 二、時間面向 ... 82 三、空間面向 ... 82 四、機能面向 ... 82 五、美學面向 ... 83 第四節 建成圓環再生之 SWOT 分析 ...84 第五節 建成圓環重新轉型再出發...86 第六章 建成圓環網絡治理分析...88 第一節 歷年來建成圓環再造過程...88 一、歷年來各改善方案簡述 ... 88 第二節 各利害關係人立場及互動關係分析...96 一、 市府單位 ... 98 二、當地居民與攤商 ... 99 三、專家學者 ... 102 四、工程單位 ... 104 五、各行動者之間的互動 ... 105 六、再生案之主導 ... 108 第三節 建成圓環再生之問題...109 一、法令制度面 ... 109 二、推動策略面 ... 109 三、實施機制面 ... 110 第四節 小結...114 第七章 結論與建議...115 第一節 結論...116 第二節 建議...120 第三節 後續研究...123 參考文獻...124 一、中文部份...124
二、英文部分...127 三、網站資料...128
圖 目 錄
圖 1-1 研究流程圖 ...6 圖 2-2 組織環境的結構關係圖 ...58 圖 3-1 分析架構圖 ...66 圖 6-1 建成圓環再生案之利害關係人 ...96 圖 6-2 建成圓環再生案利害關係人之政策網絡關係 ...97 圖 6-3 被層層限制的建築師 ...104 圖 6-4 行動者對話關係脫離不了法令限制 ...107 圖 6-5 建成圓環再生的問題 ...113 圖 7-1 研究結論 ...119表 目 錄
表 2-1 統治與治理觀點的對照表...9 表 2-2 四個新治理模式的主要特徵...10 表 2-3 地方治理的核心功能與制度的複雜性...11 表 2-4 國內外都市再生暨商圈再生相關文獻評析表...20 表 2-5 英國都市更新歷程分析...27 表 2-6 美國都市更新歷程分析...31 表 2-7 日本都市更新歷程分析...35 表 2-8 臺北市推動都市更新各階段工作內容整理 ...38 表 2-9 簡易網絡介紹...47 表 2-10 科層體制、市場模式與網絡模式的核心概念...50 表 2-11 網絡治理的三面向 ...52 表 2-12 RHODES對政策網絡之分類模型 ...55 表 5-1 建成圓環發展歷程表...80 表 5-2 建成圓環舊商圈 SWOT 分析與策略建議表 ...85 表 5-3 建成圓環重新轉型前後之比較...87 表 6-1 1986 年台北市政府擬訂之圓環改善方案 ...89 表 6-2 建成圓環再生方案說明...90 表 6-3 建成圓環再生案構想說明...91 表 6-4 建成圓環再生案之工作項目與規劃單位...92 表 6-5 都市計劃變更內容...92 表 6-6 都市計劃變更內容...93 表 6-7 歷年來建成圓環改善方案...95 表 6-8 建成圓環再生計劃民眾參與過程及時間點...101 表 6-9 專家學者意見表達與影響...102摘要
摘要
摘要
摘要
擴張式的都市發展已不為時代所需，取而代之課題即是都市再 生，以其為都市既有問題地區做全盤的調整。建成圓環曾是台北舊市 區大稻埕中最熱鬧的市集，不僅與舊市區的人文歷史有著臍帶相連的關 係，更是交通彙集要塞。面對建成圓環的日漸沒落，近年來市政府不斷 耗費鉅資，針對建成圓環的種種問題，著手展開各項交通改善方案，積 極規劃圓環更新，企圖營造過往的繁榮景象，卻始終未達其成效。 本研究從地方治理的觀點，透過政策網絡分析來探討建成圓環再生 案例，探究其所產生的空間、設計疑慮與都市更新制度之關係，與再生 計畫執行過程中面臨瓶頸之原因，分析再生計畫中，各利害關係人扮演 之角色與互動，以及其所發揮之功能與影響。最後，針對建成圓環再生 計畫之矛盾與錯誤，提出建議及具體配套措施。除此之外，本研究藉由 國外都市更新實施經驗的研析，檢視國內都市更新發展之歷程，並作為 本研究論證都市更新實施之參考。 本研究發現建成圓環再生過程中，由於規劃設計者的忽視與畫地自 限，原本可以藉由當地特色再復甦，不但原有特色被破壞，建成圓環原 本賴以存續的社會關係及本質卻也受到摧毀。 本研究試圖從 1.法令制度、2.推動策略與 3.實施機制三方面來分析 建成圓環再生案難以成功的癥結所在，發現其失敗的原因在於：1.計畫 過程處處受限於法令規章的限制，且缺乏完善的經營條例；2.設計者閉 門造車，定位不明確，規劃設計過於著重硬體設備，未能深入了解地 方情感考量實際需求；3.大部分的利害關係人對於建成圓環再生計畫的 瞭解不足、角色認知薄弱，且缺乏積極主動意識。因此，針對建成圓 環再生案中的各項缺失，本研究建議：除了加強各行動者之間的溝通 與對計畫的認知外，也應設置完備的法規以及參與式設計機制，有彈 性的提供民眾與其他關係人表達意見的機會。此外，對於商圈的經營 管理工作更應積極延續並培育人才。 關鍵字 關鍵字 關鍵字 關鍵字：：：地方治理：地方治理地方治理、地方治理、、、都市再生都市再生、都市再生都市再生、、建成圓環、建成圓環建成圓環、建成圓環、、網絡分析、網絡分析網絡分析 網絡分析Abstract
Expanding the City development is not the main requirement nowadays, however the topic has been replaced to city renewal, resolving the regional problems in the city for the overall adjustment. Jian-Cheng Circuit area used to be the busiest market during the old-times of Taipei City. It not only connecting the strongest relationship, but also the main traffic transition area. By facing the decline stage of Jian-Chen Ciruit, the Taipei City have been spending millions of dollars to upgrade the region system, and intending to build up the heavy traffic like old days, however it still can not be achieved.
This research idea starts from the regional resolution point of view. By using the networking strategy for analysis of the renewal project, case study on the space and design relationship. Study the renewal project executing process difficulties and problems. There is also inside relationship interaction for the key man decision making of influence and functionality. Finally, focus on the dilemma and mistakes on the Jian-Chen Circuit Project, and providing the suggestions and required resolution. Furthermore, the research uses the case study resource from foreign country City renewal plan for the local city renewal reference. We summarize the local city renewal historical development. This research will use this application for the reference of city renewal. This research discovers that during the Jian-Chen Circuit renewal process, the consulting designer ignore the limited amount of space in this region. Originally using the local characteristic for renewal, but after all it destroyed its character, and also ruins the Jian-Chens social relationship and its initial character.
This research intended to use different points to launch (1) Law system (2) Strategy of Development (3) Application. Three different points of view to analyze Jian-Chen Circuit renewal project main problem. The main reasons for the failure was based on (1) The law system enforcement controls the developing plan which made it difficult to work smoothly, and lacking of managing system (2) Designer is shallow-minded, and using the wrong strategy for positioning. During the designing plan, they focused too much on the hardware infrastructure that was incorrect, lack of understanding the demand of regional passion culture. (3) Majority of the key men lack of understanding the project plan, and its positioning. It also lacks of dedication towards this project. Therefore, based on these mistakes, this research strongly suggest: We should be strongly not only build up the relationship and involvement of communication and planning, but also apply the proper law system for this project development. The flexibility for the civilians to speak up their mind and sharing ideas together. Added to this, training more professional people for the work management.
Key Words: Regional Management, City Renewal: Jian-Chen Circuit, Networking Analysis
第一章
第一章
第一章
第一章 緒論
緒論
緒論
緒論
第一節
第一節
第一節
第一節 研究動機與目的
研究動機與目的
研究動機與目的
研究動機與目的
一、研究動機
全球化衝擊既廣且深，包括：國家與國家間的競爭，城市與城市間 的競爭，時間與空間拉近，致使影響層面早已擴及地方治理層面。各地 方政府在施政上，須擁有國際觀與在地特色的理念，才能帶領城市邁向 整體新發展。因此，積極重視及致力推動地方治理，乃是當今全球化與 世界各國政府改造的重要變革之一，所謂「全球思維，在地行動」或「全 球在地化」，皆是在強調必須兼顧宏觀思維與行動策略，方能有效解決 人類社會所面臨的各項公共事務課題（江大樹，2006b：2）。Jon Pierre 與 B. Guy Peters 曾指出，藉由治理的因果關係，即可求得某些「標竿」 作為依據，進而能夠對這些變遷加以評估（孫本初，2002：25）。 台灣社會在地化的運轉能量逐漸提高，都市或地方政府等次國家機 制，在國際化的拉力和提升競爭優勢的推力下，成為國際社會中積極的 行動者和競爭者（李宗勳，2005：6）。都市或地方之發展便成為地方政 府和人民所關注的場域，進而演變為提升生活品質及人民素質的重要一 環。 都市的發展有其生命週期，歷史悠久之都市勢必面臨經濟功能與物 質功能之衰退，從而衍生出經濟無效率及社會秩序等問題。因此，在都 市發展的成、盛、衰、空過程中，都市更新是一種廣泛性與整合性的願 景與行動，要在都市走向衰敗之前，尋求都市問題解決的途徑，並尋求 特定地區社會、經濟及實質環境等的持續性改善，引導整體都市發展， 都市更新條例第 1 條指出：透過都市更新手段可促進都市土地有計畫之 再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益。面對台灣 人口成長趨緩、都市計畫土地供過於求、空屋率逐年攀升、工業區的閒 置或低度利用等問題越來越嚴重，擴張式的都市發展已不為時代所需， 取而代之的一大課題即是都市再生，以其為都市既有問題地區做全盤的 調整。 都市再生從台灣的都市更新條例第四條依其處理方式可分為三大面 向，分別為整建，重建與維護。若依此面向針對都市地區進行更新，則 可集中公私部門間有限資源進行有效率之更新。處理方式 1. 重建：指拆除原有建築物，重新建築，同時進行住戶安置及改進 區內公共設施，並得變更土地使用性質或使用密度。 2. 整建：指改建、修建更新地區內建築物或充實其設備，並改進區 內公共設施。 3. 維護：指加強更新地區內土地使用及建築管理，改進區內公共設 施、以保持其良好狀況。 好處 都市進行都市更新後有以下好處（http://www.uro.taipei.gov.tw）： • 樓價升值 • 發展成景點，吸引遊客 • 改善市容 • 改善街道狹窄情況 • 改善居住環境 爭議 儘管都市更新帶來莫大好處，但近年來台北市努力以都市更新方式 解決舊市區問題，卻鮮少見成功案例。事實上，任何的都市更新，都涉 及到都市經濟功能活化與歷史發展紋理社會網路剷除的兩難抉擇，在都 市更新的過程中，往往必須面臨或衍生許多相關問題，諸如：居民認為 都市更新會破壞當區本土歷史文化或當地原有特色、居民不願轉換居住 環境而拒絕重建進行，而大部分居住舊市區的居民多數都是低收入人 士，即使獲得賠償都難以在同區購買其他單位、甚至是其所引發的其他 空間設計、道路交通、停車空間等問題。 在中華民國（台灣），都市更新事務的中央主管機關為內政部，內 政部營建署設有都市更新組，專責處理都市更新業務。 地方政府方面，直轄市主管機關為直轄市政府，縣（市）主管機關 為縣（市）政府。台北市政府在都市發展局下設都市更新處，是台灣各 地方政府中，第一個都市更新的專責機關。高雄市政府則以都市發展局 四科負責都市更新計畫之研擬、審議、協調執行等有關事項、都市更新 與都市發展基金資金籌貸、基金運用、保管及貸款本息收回等事項；都 市開發處則負責都市更新規劃執行。
隨著台灣加入世界貿易組織後的日益國際化，為了提升台北市的競 爭力，市政府在 2002 年 11 月 15 日提出以前瞻愉悅、宜居生態之都為總 體目標，其中將推動翻轉軸線再造舊市區視為一項創新的施政成果。在 翻轉軸線重現西區風華的都市發展政策中，最重要的指標是萬華區的「西 門市場再利用案」及大同區的「建成圓環再生案」。 台北市的老舊地區首推為大同區，而建成圓環曾是台北舊市區大稻 埕中最熱鬧的市集、小吃夜市形成其獨特的使用空間，不僅與舊市區的 人文歷史有著臍帶相連的密切關係，更是道路系統的交接處，台灣光復 初期為建成圓環商業的輝煌期。直到工業化時期，汽車的增加近年來面 臨了商業機能不振、居住空間寙陋、環境品質不良、交通設施不足等缺 失，逐漸減弱大同區早期發展所孕育而成的古老市街、傳統商業及寺廟 古蹟等豐富的歷史文化資源，同時亦形成了整區發展上的一大瓶頸。 對於建成圓環的種種問題，近年來市政府不斷耗費鉅資，著手展開 各項交通改善方案，積極規劃圓環更新，企圖營造過往的繁榮景象。檢 視建成圓環再生始終未達其成效，再生後的建成圓環並未帶動附近地區 產業活絡發展，停車問題也尚待解決，僅見公共工程的改善而沒有發揮 更新應有的本質精神，究其原因，即是都市更新制度之不健全所致。 然而，現代公共政策環境中，國家與社會的關係已從過去從屬關係 逐漸拉平，公共服務無法單憑單一的組織單位即達成公共目標，政府面 對的不再是單一的內部單位，而是多組織鬆散的協力關係。政策網絡本 身具備多元性，在複雜的治理環境下，透過網絡的溝通平台，結合資源 運用並矯正市場失靈，將政府、民間企業以及非營利組織得以整合起來。 政策網絡可視為參與者與國家機關各部門之間建立例行化的互動模 式，對關心的議題進行溝通與協商，使得參與者的政策偏好被滿足或是 政策訴求獲得重視，以增進彼此的政策利益。 台灣都市更新的既有案例，有台北市信義計畫區、臺北縣新板橋車 站特定專用區、台中市七期重劃區等。而本論文研究的對象則是建成圓 環。並試圖引入政策網絡理論佐以一些宏觀／微觀、都市／圓環等交互 參照的方式，為建成圓環在整個都市再生計畫中的成敗與其原因，梳理 出一條清晰脈絡。
二、研究目的
過去歐美各個先進國家在面對市中心機能衰頹的再發展課題時，多 由公部門主導實質環境之改善，其所著重之焦點在於清除貧民窟、頹敗 住宅等問題。但是隨著都市持續的發展，市中心的發展已緊密地牽涉經 濟、社會、文化等多項議題，已非單純實質環境問題之解決。 就台灣地區而言，都市更新條例於 1998 年 10 月 22 日立法院第三屆 第六會期第七次會議通過至今，推動成功之案例仍為罕見。是行政單位 的投入不力？是願景策略不夠？是民間企業裹足不前？還是現有住戶無 法被說服所導致？西元 2004 年 3 月 3 日臺北市都市更新處正式揭牌，顯 示出在經濟快速變遷、不動產不景氣與地方產業文化式微下，政府部門 不得不將眼光移回舊市區的發展。 因此，本研究試圖從地方治理的觀點，透過政策網絡分析來探討建 成圓環再生案例，對都市更新加以重新定位並將其廣化，以提供政府相 關規劃部門及民間對於都市更新之反思，面對都市之源起與衰老投以人 文的關懷，紮根處理如此困難、耗時且難見成效與政績的工作。本文研 究目的有四： （一）以網絡治理為架構，探討實際案例－建成圓環再生過程中 面臨瓶頸之原因，藉此讓規劃設計者正視其問題。。 （二）以建成圓環再生為案例，探究其所產生的空間、設計疑慮 與都市更新制度之關係，並釐清都市更新的本質及概念。 （三）分析建成圓環再生案中，各利害關係人之立場、互動，以 及其所發揮之功能與影響。 （四）針對建成圓環再生計畫之矛盾與錯誤，提出建議及具體配 套措施。第二節
第二節
第二節
第二節 研究思路與流程
研究思路與流程
研究思路與流程
研究思路與流程
一、研究思路
近年來，固然政府及相關單位不斷投入大量的經費與資源在舊市區 的更新計畫上，但是都市再造的方式卻非單純「由上而下」或是「由下 而上」的推動即可有所成效。但為何公部門投入主導的更新計畫鮮少見 到成功案例？基於此現象，本研究思考方向可歸納如下： （一）針對於舊市區之都市更新，其目標與內涵為何？ （二）都市更新過程中，治理問題與影響因素為何，以及地方原賴 以存續的社會關係是否會被忽略或被破壞？ （三）如何透過建成圓環再生的實際案例，分析出國內都市更新決 策規劃上的缺失，並提出適當之解決策略？二、研究流程
本研究係以網絡治理的觀點，個案分析的途徑，以文獻分析及文本 訪談的方法進行，研究步驟可分為三大階段，如下圖1-1所示： 第一階段為確定研究目的、範圍與架構，此階段須蒐集並閱讀與研 究主題相關之國內外文獻，包括論文、著作、期刊、研究報告等，以瞭 解目前相關主題的研究程度。 第二階段為理論建構、資料收集，此階段係就前階段所蒐集的文獻 進行理論建構，並針對研究問題，透過網站資料檢索與文本訪談等方式 進行資料收集。 第三階段為資料分析與提出研究結果，此階段將前階段所收集的資 料進行分析，並提出分析結果與建議。研究動機、研究目的 網絡治理、政策評估 文獻回顧、個案研究、文本 案例討論：建成圓環再生 研究分析與討論 結論與建議 圖 1-1 研究流程圖
三、章節安排
研究章節大致安排如下：第一章是概括性的介紹，論述本文的研究 動機、研究目的與研究問題。第二章則針對相關文獻加以探討與政策網 絡理論之介紹，初步整理出英、美及歐陸學者對於政策網絡概念的看 法，探討台北市實施都市更新之歷程及浮現之問題，並於此章節回顧建 成圓環的發展歷程。第三章為本研究的研究設計、研究方法。第四章 中，本研究則以嚴謹的三段論法加以論述，描述確認再生物件與都市本 體的對應關係，其分別如下： 1.再生物件 2.都市本體 3.物件與都市之相互關係 第五章，針對本個案加以研究分析後，於第六章透過網絡治理概念， 詳述本研究個案之再生歷程，從中分析各利害關係人互動之關係，進而 論述於各層面所引發之都市再生問題。最後，於第七章針對建成圓環個 案提出分析結果，以及各網絡利害關係人因應之策略，最後提出研究建 議。第三節
第三節
第三節
第三節 研究限制
研究限制
研究限制
研究限制
在進行研究的過程中，本文的研究限制如下： 一、 概念上的限制 由於學者對地方治理概念的探討在全球各地皆有不同，加上本文主 要討論是建成圓環再生過程中，地方層次的政府、私部門以及商圈組織 之間的互動情形及其對於建成圓環再造之影響，因此在理論檢閱的過程 中，主要將焦點至於地方政府與各利害關係人的角色，因此對「府際關 係」及相關議題討論並不討論。而在圓環商圈再生的概念部分，本文的 焦點將置於台灣的計劃以及現況作為主要討論的重點，國外雖然亦有類 似的商業發展政策，文中亦會將國外相關商圈再造計劃的文獻加以收集 整合以做為參考，然而關於國外個案文獻的整理，基於作者的時間、經 費與能力而無法做全盤的收集，故僅就國內研究國外關於商圈發展之碩 博士論文作為文獻參考依據。 二、 方法之限制 由於牽涉建成圓環商圈再生之相關利害關係人數眾多，店家與民眾 流動性高，不一定都能夠深入瞭解其個別情形，故無法就所有的利害關 係人一一加以調查，僅選擇工程單位之重要幹部、政府相關人員以及熟 悉個案商圈情形之商家與民眾進行瞭解。為避免在訪談的過程中所找到 之資訊提供者觀點過於偏頗，或是遺漏重要的利害關係人，將藉由文本 分析方式，盡可能地找出建成圓環商圈再生各層面的可能利害關係人， 避免訪談方式有所遺漏。 三、 受訪者之配合問題 若以訪談方式進行，過程中受訪者可能因營業額、商業機密等敏感 問題而產生閃避或是拒訪的情形。再者，建成圓環再生相關政策之推行 歷時已久，相關人員可能會因時間久遠而離職或搬離，對於事件產生模 糊印象或遺忘，影響調查之進行。因此本研究將透過相關文獻資料之分 析整理來補足。第二章
第二章
第二章
第二章 文獻回顧
文獻回顧
文獻回顧
文獻回顧
第一節
第一節
第一節
第一節 地方治理
地方治理
地方治理
地方治理
對於都市或地方發展而言，地方治理面向有許多議題。然而，地方政 府在推動縣政工作所遇最大阻礙便是財政問題，所謂「巧婦難為無米之 炊」，其「財政為庶政之母」，無財力便無法推動各項重大的建設與政策， 其中最急切解決的莫過於地方財政的困窘難題。而財政不外乎要解決下列 問題：縮小有限財政收入及生產必要支出的差距；解決低收入戶居民即因 貧窮與貧富差距所發生的相關問題；改善地方經濟活動環境；及都市更新 等各項問題（轉引自吳英明，1996：127）。但是，學者 Kaplan 和 James 於 1990 年表明上述問題的最佳解決方案至少需滿足下列三條件：（1）對 都市問題作整體性分析、預測及規劃；（2）制度性及合理性的中央與地方 財政劃分與補助；（3）都市性（地方性）的政治支持與市之民參與。然上 述三個條件之滿足正是都市發展過程中最大的難題（吳英明，1996：127）。 當然，政府行政治理能力的表現不僅要能積極爭取資源、豐富組織能 量，亦需有效轉化資源輸出，並活化運用來滿足體系成員的需求；政府行 政治理能力的表現就是要充分藉政策的分析與規劃、執行與評估等系列過 程，有效地改善公共問題（江大樹、廖俊松主編，2001：216）。 一、治理的概念關於「治理」的概念，Rhodes（1997）在其著作 Understanding Governance 中明確說明治理一詞，代表政府在意義與內涵上的轉變，是代表一種新的 治理過程或一種治理社會的新方式。另外，Rhodes（2000）依據當代政府 意義之轉變的觀察，更進一步將治理定義為：「組織網絡間之自我管理的 過程」。Jon Pierre 和 B. Guy Peters 在《治理．政治與國家》（Governance,
Politics and the State）一書中所提及，三個政府職能移轉的不同取向包括：
向上移轉（moving up）（國際組織的出現）、向下移轉（moving down）（地 域、地方與社區），與向外移轉（moving out）（NGO、公司化與民營化） （孫本初審訂，2002）。因此，治理應該更是「各種公共及私人機構，管 理共同事務諸多方式的總稱。它是使相互衝突的不同利益得以調和，並採 聯合行動的持續性過程，既包括有權迫使人們服從的正式機構和典章制 度，也包括由各種人們所同意或認為符合其利益之非正式體制安排」（江 大樹，2006：5）。
Jon Pierre 與 B. Guy Peters 亦 提 出 四 種 治 理 結 構 ： 科 層 體 制
（hierarchies）、市場（markets）、網絡（networks），以及社群（communities）。 雖然現今社會強調更小規模的政府組織、多樣化、彈性化、非正式的交易 方式勝於正式的控制系統。但科層體制的治理結構仍會在許多國家和制度 的系絡中扮演著相當重要的角色。治理也認為，如果不考慮以政治方式來 分配資源（政治上並不強調使用最有效率的方法），則市場將被認為是最 有效率，且具有效用的分配機制（孫本初審訂，2002：18-25）。 目前政策網絡是人們最熟悉的一項治理型態，由廣泛且多樣的網絡行 為者所組成，其假定將使公部門之利益與資源整合更為容易，進而強化公 共政策執行的效率。最後，治理更希望能在積極的公民精神下，藉廣大的 社群及非政府組織來治理(孫本初審訂，2002：18-25）。且傳統所強調「統 治」（government）的政府行政，已經轉向移轉為「治理」（governance）， 此等現象不僅出現在國家內部，更擴及社會各個層面。由（表 2-1）的比較， 可看出統治與治理的差異與關係。 表 2-1 統治與治理觀點的對照表 項目 項目項目 項目 統治統治統治統治（（（（Government）） ）） 治理治理（治理治理（（Governance）（ ））） 參與者 參與者 參與者 參與者 公部門 公、私部門或兩者合作 參與者關係 參與者關係 參與者關係 參與者關係 命令服從 權力互賴 權力的掌控 權力的掌控 權力的掌控 權力的掌控 集權式 分權式 權力的運作 權力的運作 權力的運作 權力的運作 由上而下 上下互動 管轄範圍 管轄範圍 管轄範圍 管轄範圍 國家領土內部 跨越國界的 領導方式 領導方式 領導方式 領導方式 注意權威 注意指導 權威基礎 權威基礎 權威基礎 權威基礎 法規命令 公民認同與共識 特質 特質 特質 特質 強調制度、具強制性 強調過程、具自願性 理論觀點 理論觀點 理論觀點 理論觀點 以國家為中心，從政府觀點 思考社會政策 國 家 與 公 民 社 會 各 自 享 有 自 主 性，兩者相互依賴與合作 資料來源：陳恆鈞，2002：89；俞可平，2003：6-8；孫本初、鍾京佑，2005： 112；轉引自鄭坤全，2008：46。 治理的意涵豐富，包含統治過程中所有制度層級和互動關係，並將政 治系統及其環境加以連結。政府缺乏足夠的資源來提供公共服務，或因缺 乏正當性，或因所面臨的環境已變得愈來愈「難以治理」（ungovernable）， 而所謂「好的政府」（good government）是被假定為不分政治黨派、地域 和個人都能獲得同等的服務。另外，在治理方面的假定則強調地方分權與 政府的分權化。而大政府（big government）的全盛時代已經永遠過去了，
但政府仍須維持制度之運作。雖治理是從民主政府模式所蛻變出來的型 態，然國家仍是權力與控制力之所在（孫本初審訂，2002：1-12）。 「治理」雖為多元化的管理，但其本質強調行為者之間的彼此互相依 賴，因此有關治理的互賴模型基本假定：（1）國家機關與主要的社會團體 之間存有互賴，而互賴為基礎的夥伴關係；（2）兩造在執行的過程中保持 密切互動，因而得以形塑「和諧感通」的關係；（3）治理結構中的成員具 有自主性，故政策目標共識係由協商而成的，但須強調，相較於社會團體， 國家機關基於主權與課責的特性會擁有較多的權力；（4）治理結構越有效 運作，必須建立一套明確的管理規則，便可立即解決衝突，又可協助成員 瞭解本身職責（陳恆鈞，2002：5）。 因此，治理與其他大量描寫政策制訂和相關的執行活動來說，也是可 提供一個比較結果與實際政策的標準（standard）。另外，B.Guy Peters 也 提出四個新的治理模式：即市場式政府、參與式政府、彈性化政府、解制 式政府。對於上述模式中的數個面向之比較，參閱（表 2-2）更可清楚的顯 示出不同類型的政府之間的差異與成效。 表 2-2 四個新治理模式的主要特徵 市場式政府 市場式政府 市場式政府 市場式政府 參與式政參與式政府參與式政參與式政府府 府 彈性化政府彈性化政府 彈性化政府彈性化政府 解制式政府解制式政府 解制式政府解制式政府 主要的診斷 主要的診斷 主要的診斷 主要的診斷 獨占 層級節制 常業化 內部管制 結構 結構 結構 結構 分權化 平坦式組織 虛擬組織 沒有特別的建議 管理 管理 管理 管理 績 效 薪 給 制 ； 運 用 其 他 私 部 門的管理技術 全面品質管理； 團隊 採 行 臨 時 雇 用 制的人事制度 最大的管理自由 決策 決策 決策 決策 內部市場；市場 誘因 協議；磋商 實驗性的應變式 決策 企業型政府 公共利益 公共利益 公共利益 公共利益 低成本 員工投入；諮商 低成本；協調 創新；行動力 資料來源：孫本初審訂，2002：35。 二、地方治理的概念 地方治理 (local governance) 社會或公民社會的建構，為西方民主先進 國家於一九七○年代政治社會發展的趨勢，也是民主政治發展的社會深化與 成熟、穩定之象徵。它展現地方與政治基礎社群自我統治和公共參與的內 省，也是種地方的民主控制與組織式社會的民主化，經由國家或各級政府
所搭建的政策商議與行動聯絡網絡，使過於分化與超多元化的現代社會得 以重建政府機關在公共事務上的導航與整合角色 (steering centralism)。它促 成各層級政府政策過程的透明與責任、資源、能力的增強，建立各類公共 事務的政策、管理與公共行動網絡，給予公共事務摻入更寬廣的社會資源 和社會動員系絡中，開啟政治、行政與民主深化發展的新思維。這也正是 民主鞏固有賴於建構一個自由且活潑的公民社會的道理 (Linz & Stepan,
1996: 24-30)。 地方治理並不是意謂著地方的傳統官僚組織業已消失，只是不將傳統 理性組織的優點視為理所當然，因今日組織所處的環境已日趨複雜，對地 方政府層次而言，有一項非常重要的指標為，地方政府對外控制幅度的大 小，或是地方政府的影響力，事實上，地方政府決策的影響力，通常誠如 下表 2-3 所示，無論其功能從常設機構至各式夥伴協力彼此相互融合，事實 上，吾人可知，任何地方治理下的制度並非包羅萬象的、或是恆久不變的 組織，而且，許多的機構對地方政府履行功能上佔有非常重要的位置。 表 2-3 地方治理的核心功能與制度的複雜性 環境與規劃 環境與規劃 環境與規劃 環境與規劃 環境保護執行機構、自來水公司、地區發展執行機構、地區規劃組 織 社區安全 社區安全 社區安全 社區安全 警政當局、消防當局、民政長官法、犯罪與失序夥伴、葯物防治 團隊、基層警力聯防、鄰里長 住宅與都市更新 住宅與都市更新 住宅與都市更新 住宅與都市更新 地主土地與建物登記、單一再造預算、社區新政、瓦斯與電力公 用事業 交通 交通 交通 交通 旅遊交通局、高速公路當局、公共汽車公司、鐵路公司 就業與技能 就業與技能 就業與技能 就業與技能 學習與技能地方政府、就業行動區、進修教育學院、大學 教育與早期教育 教育與早期教育 教育與早期教育 教育與早期教育 學校自治機構、教育行動區、學習夥伴、兒童早期發展與照顧夥伴 健康與福利 健康與福利 健康與福利 健康與福利 主要照顧信託、Sure Start夥伴、健康行動專區、兒童信託、策略性 健康當局 休閒與藝術 休閒與藝術 休閒與藝術 休閒與藝術 運動地方政府、藝術地方政府 資料來源 資料來源 資料來源
資料來源：：：：Gerry Stoker, Transforming Local Governance(London:
Palgrave, 2004), p.16.
治理模式係基於中央與地方政府兩者雙向關係上有所改變，不僅於各 種形式的府際關係，且在多層次治理的崛起，以致兩者間關係更形複雜（趙
永茂、陳華昇，2003：63）。有關中央與地方政府之間的關係非常重要的 問題，適於整個環境系絡中加以探討。 在英國地方政府有許多半獨立或自主性的機構，且府際關係已朝建構 更為寬廣的組織網絡，並重視網絡中每個行動者所產生的影響力。若僅狹 隘地看待中央與地方政府部門間的關係，將會嚴重扭曲「中央與地方政府 關係」的真義，在實務上，組際關係是非常複雜的，是可能跨越組織藩籬 的，是以，組織間的關係為跨域的，例如與地方政府協會、專業性團體組 織、準政府組織、政黨組織，以及商業公會等。上述龐大的地方政府系統 已產生巨大的改變。 進一步深究，制度的複雜性，乃係吾人了解準政府組織在地方政府層 次運作的日漸重要，尤以空間規模方面，有別於傳統地方政府，授權予蘇 格蘭、北愛爾蘭、威爾斯，與非民選的地區議會，另歐盟亦透過監督與財 政等制度對地方政府的運作，產生實質性的影響（Benington J. and Harvey, J,
1999）。1997 年新工黨 政府執政後，在「 社區新政」（ New Deal for Communities）與其他相關政策之下，積極鼓勵地方鄰里與夥伴協力組織的 設立，簡言之，里鄰的、區域的、超越國家的制度行動者共同參與地方治 理，更加深府際關係的複雜度。 各種制度演化的結果—包括準政府組織、網絡組織、多層次地方政治 性組織等，結合中央與地方政府組織—已逐漸具備多層次治理的特質，現 今治理中的英國，誠如其他許多先進西方國家一樣，已成為多層次治理， 為了能更了解治理可能面臨的挑戰，在不同時空背景之下，治理的參與者 彼此如何互動，如何跨越組織藩籬以凝聚共識並作成決策，地方治理在組 織與地域上的關係是極具複雜與饒富的，多層次治理可堪稱為本世紀最重 要之典範，即意謂無法臆測層次式的組織（no prejudgements about the
hierarchical order of institutions）：在全球治理下已使地方政治各組織之間環
環相扣，且地方或區域性的結盟，將造成忽略民族國家，轉而追求跨國利 益。 地方治理所強調的雖不在於組織結構，而是在於過程，然地方治理卻 逐漸涉入到更多組織間合作、夥伴協力與政策網絡關係，這往往是跨越組 織界線。許多政策與公共服務需要透過許多組織間共同攜手完成，可能是 正式的夥伴協力關係，亦可能是非正式的政策網絡關係，所有參與者可透 過彼此協商與議價，而非命令與服從來達成合作目的（夏鑄九，2002：120）。 目前地方上許多公共問題並非單一地方政府得以能獨力承擔的，而需要各
界協助，誠如 Sue Goss 所言，網絡化其實就是以政策議題為核心，將地方 政府以整個系統加以看待，而非個別組織體(Goss, 2001: 17-20)。 網絡化政府正挑戰著傳統自給自足式的地方政府之公共服務，換言 之，其並非大量一致性且未功能分化的公共服務，而是群組式的、個別式 的服務需求或利益，它不再是自給自足式的「給予」（to），而是「為」（for） 民眾服務，而且往往是超越現行公共服務，因此，亟須「與」（with）或「經 由」（by）民眾的力量協助以達成目標，即所謂的善用民力，或民力資源 的整合，而社區型的政府應發展出新的公共服務途徑，以打破傳統封閉式 的地方政府模式(Rhodes, 1997)。 相較於保守黨政府執政下市場或競爭性的視野，網絡便是另一個重要 的途徑，其主張夥伴、合作及協力。亦如 Rhodes 所宣稱的，治理的六種意 涵中，便包括以網絡為基礎的自我組織化及組織間網絡（self-organizing and interorganizational networks），其強調政策之產出，除了過去所強調的官僚 及 官 員 之 外 ， 尚 有 其 他 的 組 織 亦 具 有 影 響 力 ， 甚 而 從 自 組 化 （self-organizing）、國家的空洞化（hollowing out the state）、沒有政府的統 治（governing without government），這些理念都需要以網絡作為基礎。故可 視為組織間連結（interorganizational linkages），而連結之媒介便稱之為網絡 （networks），其可促使組織間交換資源（金錢、資訊及技術）以達成組織 既定的目標，並經由其中將自身利益極大化，以避免對他人的高度依賴。 網絡是各項社會活動協調的廣泛形式之一，組織間連結及管理對私部門而 言也是非常重要；然網絡便體現出聲望、信任、互惠及彼此互賴，而非傳 統的官僚及市場連結形式，其可說是介在（span）公、私及志願性部門間的 組織型態。網絡具自我組織性（self-organizing），其中，自我組織性體現兩 個特質：一是網絡具獨立主性（autonomous）；另外則是網絡具自我治理性 （self-governing）。 而政府的控制能力已受到許多限制，如缺乏合法性、政策過程的複雜 性、相關制度的複雜與多面性等。政府也只能說是整個社會系統中的諸多 行為者之一，政府制度及組織也很難強加自己的意志於其他社會組織之 上，因為其他的社會制度是具有獨立自主性，而獨立自主性不僅意涵著自 由，也隱含自我負責（self-responsibility）於其中。具有高度自主性及自我 治理的社會，便代表了政府的角色正有所改變，朝向撤退跟解制，政府僅 作為領航者，其面對及管理社會中的各項制度（薄慶玖，2003：8）。此亦 指出治理涉及自我組織性，及組織間的網絡。
「夥伴」為政策執行與公共服務提供的重要機制，它的形式不一，如 聯盟、共同投資、網絡等等方式。許多都市政府也積極參與夥伴關係以共 同解決棘手的問題，由於整個大環境的經濟、政治變遷、社會，夥伴已完 全改變了政府決策與執行的態樣(Darwin, 1999)。過去這二十年來經濟全球 化，社會多元化與分殊化，造成政策環境的複雜性與分殊化。夥伴協力是 一項嶄新的治理模式，此種「自我治理」的組織型態(self-organization)，會 面臨下列問題的挑戰：（1）「自我冶理」組織需完成自我冶理事項，易面臨 太多的協商對象、涉及的事務層面過於複雜，進而產生資訊處理能力不足 的問題，並間接造成無法「治理」的困境，反而使待解決的問題根本無法 解決。（2）自我「治理」模式需要人際間的協商(interpersonal negotiation)、 組 織 間 的 協 商 (interorganizational negotiation) ； 甚 至 系 統 間 的 協 商 （intersystemic negotiation）等。這些協商不但極為複雜，更有昂貴的協商 成本，因此經常導致治理協商的失敗。（3）自我治理組織經常得面對協商 對象認定的問題，譬如政策協商參與者的代表性是否皆能兼顧?需要協商的 各造是否都能參與?並且是否都找到正確的協商對象？（4）自我治理組織 的目的是在建立政策參與者之間的「協力夥伴」關係，但此項關係的建立 卻極為困難(H.W. Rittel and M.M. Weber, 1973)。
面對都市不斷的更新與相關政策計畫的提出，治理的過程往往面臨許 多困境，甚而導致其成敗之關鍵因素：(Jessop, 2000) 一、 合作與競爭關係間的矛盾 雖各造協力希望能合作共榮，然除表面的合作議題外，其他方面仍可 能存在競爭關係。若碰到競爭的情形時，其間關係的取捨始成問題：是要 完全無私的合作，還是保留？是黨派之私重要，抑或夥伴關係重要？尤其 合作關係中若遇上大環境的高度變動、且難以掌握時，投機主義興起，競 爭關係可能完全超越了合作關係。 二、 開放與封閉的矛盾 第二個困難則是關於協力開放或封閉的問題。新的「治理」模式常會 碰到一個難題，就是此治理模式的精神是希望開放、接納更多的政策利害 關係人參與協商，但開放愈多，則利益、意識型態等將更顯複雜，或有些 非必要者也進入協商，使得協商更行困難，造成進退維谷的困境；若緊縮 協商之門，則有些應納入協商者將無法進入協商中，造成代表性不足，導 致結果將可能偏離公平正義。
三、 可治理性與管理性間的矛盾 第三個問題是可治理性與彈性問的問題。治理乃希望在協商過程中找 到更多參與者進行協力合作，但如前所述，協商參與者太多將會超出可管 理的範疇，但若不足則又導致資訊不足，喪失對環境的適應性及變遷性。 因此，一方面希望能多了解環境的資訊，另一方面卻又囿於治理能力的限 制。 四、 責任與效率的問題 第四項問題為責任與效率的問題，新的治理模式往往產生一個問題， 就是誰來負最後的責任。因為所謂的協商，仍有著大家一起負責任的意義 存在，但所謂大家一起負任，意即大家都不負責任，若避開這個弊端，讓 少一點的參與者進行協商，使決策有效作成卻又違背此新的治理模式的協 商精神。因此將造成責任不夠明確，且效率又不高的困境。 一般而言，地方治理的推動和發展存在著下列限制與困境 (dilemma) 有待突破，包含有限的動員與參與問題；過度動員 (政策議論、行動網) 、 少數動員、動員疲乏、偏差動員問題；領導的衝突與失能；增加衝突成本
(conflict cost)；增加協議成本 (consulting and coordinating cost)；增加溝通與
聯結管理技術等 (Rose, 2003: 40-45)。 不論是績效革新單位或行政區發展機構均是為提升社會及經濟福利， 在美國也是因都會（metropolitan）及都市（urban）間問題多與經濟及空間 發 展 有 關 ， 使 經 濟 之 差 異 進 一 步 造 成 財 政 之 落 差 ， 並 造 成 都 會 分 離 （segregation）、都市貧困等問題（仉桂美，2002：3-4）。以上也是台灣 所面臨地方治理問題中的其中一環，審視當前台灣在都市化過程中，城市 間的連續體業已形成。以「北台都會區域」為首要核心，聯繫起城市、城 郊與城鎮。而台灣因應地方發展國際化與大都會化的趨勢，促進區域整合 及均衡發展，縮短城鄉與區域發展落差，使都會區背負著鄰區較落後鄉鎮 之「共生發展責任」等區域發展的問題（趙永茂、陳華昇，2003：64）。 目前台灣地方治理的困境之一為台灣產業發展在內外環境壓力下，從 傳統勞力密集部門轉型到技術密集部門的發展過程中，產業的空間分佈仍 依循過去的發展軌跡，以致縣市與區域的不均衡發展持續惡化著。近期學 者將「區域均衡」定義為降低區域間發展差異之終極目標（江大樹，2006： 116-117）。只是關於區域均衡是否為一個可及的目標仍存在著爭議。尤其
在較為貧窮的縣市，甚至有些依附在大都市旁的縣市（宜蘭、苗栗、彰化、 屏東），卻與大都市顯得格格不入，未隨著有相當程度的發展。 近代台灣對於地方政府與中央政府之間的關係，亦有夥伴關係所描 繪，在與資源與議題的解決上，中央與地方須充分合作。所以在地方治理 上，目前著力面向多；在法制面上，最直接的為地方制度法之規範。當然 在中央政府在下放權力的同時，也肩負監督的責任。而地方政府在行使地 方自治的同時，亦應尊重中央。其府際間之權限配置和動態互動關係都須 配合調整，才可望真正落實政府改革的目標。針對遷都的議題而言，便如 上述所言，有賴中央與地方的相關配合與協助，才能促進區域均衡發展的 目標。除府際間的互動關係外，在各方面的考量與都市間、縣市間的競逐 下，「城市競爭」越演越烈，此中亦有多個複雜難解的問題，因此對於台 灣的區域平衡問題，並非朝夕可解決，必須參考國外的各個經驗，進而歸 納出屬於自身適合的方式等，才能進一步加以改善。
第二節
第二節
第二節
第二節 都市再生
都市再生
都市再生
都市再生
都市(city or urban)是人類群居的部落，係從城鎮演化而來，並達到一 定規模，其包括有形與無形部分：有形的城市泛指某一範圍內的建築、建設 與居民，無形的城市則包括統治的政府與決策的人們(Longman R.W., 2000)。 都市是個人類聚居的有機體與生命體，它會成長，會像人類一樣生、老、 病、死，逐一經歷自己的生命週期，其發展進程遵循產生、發展、興盛、衰 退、更新的歷史規律。也就是說，每個都市都有著自己的生命週期，都市更 新是每個城市發展中都得面臨的問題，作為城市發展的代謝機能，它不斷 改善著城市的結構與機能，以適應人類社會經濟的發展。它們往往伴隨著 經濟產業與社會發展而出現高低起伏，都市的興起與沒落最明顯的指標是居 民的多寡。至於都市在繁華落盡後得以東山再起的整個過程，即是所 謂 的 都 市 再 生 (urban regeneration)。都市再生是對現有都市賦予新的生命 力。從歐美國家的老城市與日本大城市發展的軌跡不難發現，都市再生是達 成永續性都市發展的重要工具，都市發展到最後均勢必走上再生這條路，故 都市再生既是潮流，也是不得不的必然趨勢。 城市的更新主要包括重建、改造與修繕三種方式。隨城市發展的演進， 舊城區的衰敝是個難以回避的問題，其主要表現為城區房屋老化、功能衰 退、結構失衡、經濟遲滯等。城市的衰敗及蔓延會造成城市不動產的貶值。 每個城市都將面臨著為城市發展創造巨大的空間與保護文化經濟遺產的雙 重任務，採取何種方式進行重建與更新是人們必須思索的問題。二戰後， 歐洲與美國採取截然不同的重建方法，對城市所帶來的長期影響亦不盡相 同，有成功的經驗也有慘痛的教訓。這些經驗和教訓無疑可為我國的城市 更新改造提供有益的借鑒與啟示。 本研究整理國內外都市更新相關文獻，從中發展對於本論文的啟發， 並比較台灣研究之著力點，找出研究不足之處。並進一步分析都市更新之 不同原文意涵及都市更新理論，作為本研究立論基礎。 一、都市更新原意之解析 我國都市更新法令與制度多學習先進國家的作法，但引用國外作法前 往往缺乏深入瞭解制度背後的意涵與價值，因此，本研究之初必須先分析 都市更新原文，從中發掘論述空間與議題範圍之意涵及價值作歸納比較。 （一）Urban Renewal 乃更新、復始、續訂之意，這個字眼特別指美國六 0 至七 0 年代所進更新的制度根據美國 1949 年住宅法(Housing Act)進行，由聯邦政府補貼地 方政府徵收都市更新的貧民窟土地，以較低價格轉售民間開發商。其所引 發的問題相當多，特別是對有色人種及貧窮社區的拆遷有失公平，至今此 作法因受到各界的嚴厲批評而已經停止（丁致成等，2002）。 （二）Reuse / Remodel 乃是再利用、改造、改型的意思，對更小規模的建築物或幾塊土地 所進行的調整工作往往是以建物保存或整修的方式進行。土地或建物使用 重新調整(例如工業區變商業區，工廠變商場)是 Reuse，對整修建物賦與新 用途則稱之為 Remodel。Reuse 或 Remodel 通常不牽涉到大規模的街廓系統 調整或都市交通系統的改變（丁致成等，2002）。 （三）Urban Redevelopment 乃是再發展、再彰顯、重建之意，80 年代之後，美國大規模的更新雖 已停止，但個別街廓或數個街廓的小規模再開發則是方興未艾，尤其是著 重與鄰近舊市區紋理的結合與交通系統的改善。同時，在日本也開始許多 都市更新的計畫，其稱之為「市街地再開發」，主要目標是為改善市區公 共設施服務水準及提升防災的功能（丁致成等，2002）。 美國聖荷西再開發機構對再開發的定義為，一個消除實質或經濟狀況 衰頹（blight）的過程，實現住宅區、商業區、工業區的發展、重建與復甦 目標（San Jose Redevelopment Agency；http://www.sjredevelopment.org/）。
再開發的願景是改進區域中之衰敗地區，透過住宅或商業開發或再開 發來加以刺激，並提供一個整體多樣的土地使用、住宅形式、價格，為閒 置 或 未 充 分 利 用 的 地 區 提 供 開 發 與 再 開 發 的 機 會 ， 使 社 區 財 產 增 加 （Arizona City Government；http://www.tucsonaz.gov/index.php）。
（四）Urban Revitalization 活化係指運用完整的地方發展策略，促進地域、社會或經濟的發展復 甦，為某個衰敗或未開發地域注入新的生命力，而地域活化的效益，包含 了實質地方經濟、職工供給等有形效益，也涵蓋地方歸屬感、認同感、美 學品質提升等無形效益（楊敏芝，2002）。 （五）Urban Regeneration 乃是更生、復興、改造之意，在英國，都市更新通常用再生這個字眼， 其代表的意義不僅是舊房子改為新房子或是都市實質環境的改善而已，更 有著廣泛的社會與經濟意義。都市更新應追求全面的都市再生，創造更多
的工作機會以促進都市經濟，改善都市財政，建造符合環保的綠建築，引 入豐富的文化活動以活化都市，降低都市犯罪率等（丁致成等，2002）。
都市再生可被界定為復甦經濟、社會和實質衰敗地區的過程，處理內 都 市 地 區 （ inner city areas ） 和 周 邊 相 似 地 區 不 均 衡 、 衰 退 問 題 （EGRUP,2004）。Roberts（2002）提出都市再生和再生政策是一種綜合性 與整合性的願景與行動，引導著都市問題的解決之道並尋求某特定地區經 濟、社會、實質條件、環境條件等的持續性改善。
（六）Urban Renaissance
都市復興是在英國 Towards an Urban Renaissance 一書報告後被廣泛使 用，並在 2001 年英國政府都市白皮書中，建立完整的都市復興願景 （SEEDA,2000）。
復興的意涵比再生更為寬廣，有著一個附加的精神需求，範圍可及超 越城市中心（Delegate at the project’s first symposium in Birmingham, 2001）。 都市復興是在城市與鄉村之中創造更永續生活的吸引力和創造生活品質， 並為人們創造更多的希望與選擇（SEEDA,2000）。
都市復興是關乎於創造高品質的生命（life）和活力（vitality），使都 市成為人們嚮往的生活環境。因此，我們必須改變對於都市看法，使城鄉 再次變成具居住吸引力的地方（Urban Task Force,2001）。
過去對更新的操作手法不外乎重建、整建、和維護，而規劃過程是把 人趕出去，接著興建一個新的量體，再把人搬回來。這樣新殼舊生命的做 法，隨著時代的演變及國外案例的學習，近年來規劃單位逐漸重視歷史、 產業和文化，非實質面機能的提昇觀念已經漸次融入規劃思維中。 建成圓環規劃於 1908 年，是日人致力仿效西方巴洛克古典型式之下的 文化產物，其道路交會處形成了圓環空間形式，成為視覺焦點與都市美觀 的意象，被塑形成為特殊的節點與地標。歷經時代變遷的考驗，建成圓環 陸續於 1993、1999 年二度付諸祝融，原有 97 個攤位銳減剩下 15 攤，後續 也面臨人潮減少、停車空間不足、經營管理不善，以及再生後的圓環美食 館讓民眾期待落空等種種問題考驗，而公共危險與景觀問題使得建成圓環 成為都市之瘤。在此同時，圓環存廢的空間課題，在後期尊重歷史維護文 化的規劃理念下，漸漸得到重視與解決。由此觀之，舊市區之更新已成為 政府重視與執行的課題。 二、國外及國內都市再生暨商圈再生相關文獻回顧 本論文蒐集整理近幾年先進國家及我國都市再生暨商圈再生相關文 獻，評析研究重點價值及對本論文的啟發，並找出我國都市更新研究不足 之處，說明如表 2-4：
表 2-4 國內外都市再生暨商圈再生相關文獻評析表 （ （ （ （一一一一））））國外都市再生暨商圈再生相關文獻國外都市再生暨商圈再生相關文獻國外都市再生暨商圈再生相關文獻 國外都市再生暨商圈再生相關文獻 編 編 編 編 號 號 號 號 （（年代（（作者作者作者 作者年代年代）年代））） 題目題目題目題目 文獻評價文獻評價 文獻評價文獻評價 對本論文的啟發對本論文的啟發對本論文的啟發對本論文的啟發 1 Rogers (1999) Towards an urban renaissance 都市更新是以「已發展土地」 再生 為 核 心 ， 指 出 有 助 於 整 體 社 會、經濟和環境利益 以實踐永續都市生活。 引 導 都 市 更 新 發 展 回 歸 於 既 存 空 間 ， 重 構 廣 泛 社 會 、 經 濟 、 環 境與都市機能。 2 SEEDA (2000) Select Committee on Urban Renaissance
從 urban Renaissance 、 urban
regeneration 以 及 urbanrenewal 論述不同更新概念。 目 前 英 國 更 新 走 向 urban Renaissance 的 概 念 ， 引 導 城 市與鄉村中 創造更永 續生活 的吸引力和 創造生活 品質， 為人們創造更多選擇。 都 市 更 新 之 廣 泛 意 涵 與 價 值 。 從 廣 泛 城 鄉 範 圍 論 述 都 市 更 新 以 創 造 優 質 與 永 續 的 環 境。 3 Urban Task Force (2001) Towards an Urban Renaissance 都市更新應能因應技術革新、 生態威脅及社會轉變挑戰，訂 定長遠目標以公共投資來平衡 城鄉再生過程之投資槓桿。 實 現 都 市 更 新 不 只 是 相 關 數 字 或 實 質 環 境 議 題 ， 而 是 關 於 創 造 高 品 質 的 生 命 力 和 活 力。 4 Nachbar (2004) Infill and Redevelopment Design Guidelines and Standards 填 入 式 （ Infill ） 與 再 開 發 （Redevelopment）引導發展至 既存發展之 空白或閒 置土地 中。 創造緊湊（compact）都市發 展、增強混 合使用形 式或混 合發展之密度。 引 導 發 展 回 歸 既 存 地 區 ， 調 整 都 市 機 能 、 結 構 、 密 度 、 土 地 使 用 等 ， 以 達 到 緊 湊 發 展。 5 EGRUP (2004) Assessing the impacts ofspatial intervention: the The 3Rs guidance 再 生 (Regeneration) 、 更 新 (renewal) 和區域發展(regional development）其聚焦在特別的 空間，政府必須因應不同地方 的情況不同而給予不同作法。 面 對 不 同 空 間 採 取 不 同 策 略 以 實 現 社 會 、 經 濟 、 環 境 之 永 續 發 展。 6 Jackson (2006) Delivering Regeneration 再生政策跨越整個國家，試圖 處理整體的 議題而不 是個別 的。 商 圈 再 生 應 宏 觀 考 量 、 整 體 規 劃 ， 而 非 短視近利。
（ （ （ （二二二二））））國國國內國內內都市再生暨商圈再生相關文獻內都市再生暨商圈再生相關文獻都市再生暨商圈再生相關文獻 都市再生暨商圈再生相關文獻 編 編 編 編 號 號 號 號 作者 作者 作者 作者 （ （（ （年代年代）年代年代））） 題目題目題目題目 文獻評價 文獻評價文獻評價文獻評價 對本對本對本對本論文的啟發論文的啟發論文的啟發論文的啟發 1 謝明同、 蘇瑛敏 (1999) 徒 步 街 道 對 於 舊 市 中 心 商 業 區 再 開 發 之 意 義 初 探 徒步街道對於振興舊市中心商 業區而言，具有其顯在的重要 地位。然而兩者之間的關連性 與再開發契機卻缺乏明確而系 統性的整合說明。 規 畫 完 善 的 都 市 徒 步 街 道 空 間 ， 不 但 可 提 昇 生 活 環 境 品 質 ， 增 加 市 民 對 都 市 環 境 認 同 感 ； 有 魅 力 的 都 市 生 活 空 間 ， 還 能 吸 引 觀 光 客 ， 進 而 促 進 都 市經濟力的提昇。 2 鄭仲昇 (2001) 環 境 共 生 理 念 應 用 於 歷 史 建 築 再 生 之 研 究 ─ 以 台 北 市 西 門 紅樓為例 環境共生手法即是將再生價值 和延續價值做一個聯繫，使歷 史建築在發展文明的同時也能 延續文化，達到彼此共生的目 的。 西 門 紅 樓 為 都 市 地 區 中 的 歷 史 建 築 ， 其 因 都 市 快 速 成 長 致 使 它 面 臨 與 新 環 境 共 存 的 壓 力 ， 但 該 建 築 又 具 歷 史 、 文 化 、 藝 術 等 價 值 ， 如 何 讓 歷 史 建 築 與 新 環 境 兩 者 間 能 和 諧 並 存 、 互 利 共 生，為一重要課題。 3 許育誠 (2002) 棕 地 再 發 展 之 研 究 — 都 市 計 畫 內 工 業 區 更 新 之 新方向 棕地的產生 所造成的 都市空 間 的 破 碎 及 都 市 機 能 的 消 失，對於都市的發展會產生資 源浪費、犯 罪提高、 經濟蕭 條 、 環 境 污 染 等 問 題 。 所以棕地再 發展就成 為都市 發展的必要 手段，而 棕地再 發展的主要 目的就是 在於都 市發展空間 的修補和 各項機 能的接合。 棕 地 再 發 展 也 是 都 市 更 新 的 一 環 ， 因 此 ， 在 台 北 縣 的 研 究 上 應 該 將 工 業 區 衰 敗 問 題 與都市更新的區域/都 市 空 間 機 能 聯 結 ， 重 新 調 整 整 體 都 市 空 間 發展。 4 黃幹忠、 葉光毅、 施蓉錚 (2002) 先 進 國 家 市 中 心 復 甦 之 案例回顧 檢討都市發 展去中心 化的問 題，提出市中心存在意義的發 現，提出六個策略方向： 「建構各種運具皆具有高中心 性的都市結構」、「建設具有 高度社會參與的都市結構」、 「提供溝通交流空間」、「促 使地區自主造街」、「建設環 境負荷小的都市」、「建設抗 災性強的都市等」。 反 思 市 中 心 的 重 要 性 及 如 何 透 過 都 市 更 新 引 導 發 展 回 歸 既 存 地 區 ， 並 結 合 各 種 運 具 、 居 民 活 動 空 間 、 降 低 環 境 負 荷 等 觀 念 ， 調 整 都 市 發 展 結 構。
（ （ （ （二二二二））））國國國內國內都市再生暨商圈再生相關文獻內內都市再生暨商圈再生相關文獻都市再生暨商圈再生相關文獻（都市再生暨商圈再生相關文獻（（續（續續）續）） ） 編 編 編 編 號 號 號 號 作者 作者 作者 作者 （ （（ （年代年代年代）年代））） 題目 題目題目題目 文獻評價文獻評價 文獻評價文獻評價 對本論文的啟發對本論文的啟發對本論文的啟發對本論文的啟發 5 黃湘芩 (2002) 劃 定 都 市 更 新 地 區 評 估 指標之研究 過去指標僅著重實質層面，本 研究考慮非實質因素，建立一 實質及非實質環境兼顧之評估 指標。 更 新 地 區 劃 定 應 包 括 實 質 與 非 實 質 環 境 指 標 ， 調 整 過 去 偏 重 實 質 環 境 及 個 體 建 築 物 的指標思考 6 蔣澤益 (2002) 從 生 態 規 劃 理 論 探 討 都 市 地 區 更 新 方向 「推土機式 」的更新 手法， 缺乏整體而 通盤的考 量，易 造 成 地 區 公 共 設 施 負 荷 過 高。都市更新需有明顯邊界與 範圍。都市更新地區土地應採 以總量管制 方式控制 土地規 模。都市更新應以整體開發方 式進行開發。 從 實 體 建 物 重 建 思 維 調 整 為 通 盤 考 量 都 市 更 新 問 題 。 都 市 更 新 地 區 應 導 入 總 量 管 制 方 式 ， 控 制 發 展 總 量 ， 引 導 整 體 地 區 發展。 7 陳華志 (2006） 藝 文 空 間 發 展 與 都 市 再 生 ： 從 臺 北 市 空 間 再 利用觀察 臺北市有兩 段消費地 景的浮 現 時 期 ， 第 一 段 為 一 九 八 ○ 年代逐漸形 成的東區 商圈， 寬廣的購物 街道、新 興的百 貨公司群、 精緻的商 品餐飲 逐漸取代舊 城區與西 門町商 圈。第二階段為1997年後，捷 運開通創造市民全新的空間體 驗，流動的 消費能力 結合世 貿、華納威 秀、新光 三越、 臺 北 101 等 大 型 消 費 空 間 ， 加速強化東 區與信義 副都心 的消費結構 。強勁的 商業競 爭優勢致使 整個城市 重心逆 向偏轉，反 觀西區自 中華商 場拆除後、 捷運的交 通整建 再加上東區 、副都心 區的吸 引力，皆導 致此傳統 娛樂重 鎮加速沒落。 公 共 空 間 的 演 變 建 構 於 消 費 性 的 都 會 文 化 生 活 上 。 快 速 累 積 的 消費能量使得「空間」 成 為 價 值 交 換 的 商 品 隱 喻 ， 並 深 深 影 響 了 今 日 都 市 公 共 空 間 的 型 態 與 特 質 ， 乃 至 於 都市結構性課題。 8 曾憲嫻、 呂偉婷、 倪佩君 (2007) 舊 市 中 心 再 生 計 畫 之 研 究 ─ 以 台 南 市為例 舊市中心有 其存在的 歷史紋 理，大規模 傳統更新 方式破 壞了既有的 社群關係 ；都市 是人們聚集 相遇、經 驗各種 活動的地方 ，如其機 能被置 換，都市的 繁盛景象 和魅力 將銳減。新的都市更新觀念不 只是關心經濟、實質環境的利 益，亦應關心社會面，進而考 量整體綜合性的都市再生。 台 北 建 成 圓 環 既 有 的 歷 史 紋 理 ， 是 其 魅 力 所 在 ， 理 應 發 揚 ， 而 非取代。 資料來源：本研究整理。
綜合上述文獻回顧發現，都市更新是一種綜合社會、經濟、政 治、生態等學科的行動方案，需建立完整的法令制度、推動策略及實 施機制體系，才能有效推展及建立整體都市更新評估指標系統，以作 為政府公共投資決策之依據。 三、國外都市更新實施經驗研析 都市更新的實施在國外以英、美、日等先進國家較積極，並有著具 體成果。惟因現況及價值觀的差異性，其作法措施或許不盡相同，但大 體上仍存在相同的理念脈絡和演進。如從早期清除貧民窟式的改善居住 實質環境，演變迄今以公私合作的綜合性再發展計畫為主。雖然各國歷 史文化之背景、地理環境之特色、經濟社會因素等均有差異，且各市中 心在發展及衰敗過程中所面臨的問題亦存在著地方特性。然而，這些問 題的性質以及與時代背景間的因果關係，確有相似之趨勢演變（胡方 瓊，1997；1-2），檢視國內都市更新事業發展之歷程，可發現其相似 之發展；因此，本小節旨在研析英、美、日三國之城市更新法令依據、 推動策略及實施機制等，以作為本研究論證都市更新實施之參考。 （一）、英國的都市更新制度 工業革命始於英國，因英國為都市發展最早的國家，其市鎮中早期 發展地區之再開發問題早在 1943 年以前即已受到重視；而二次世界大 戰後，由於 1944 年之都市計畫法增訂條文以為舊市區重建、整建或改 建之依據，使得政府對早期發展區之再開發事業更加積極，茲將其法令 依據、推動策略與執行機制及實施過程等分述如下： 1. 法令依據 英國並無制訂單獨之都市更新法，其關於都市更新法令上之基礎， 從歷年來更新政策作法之演變，分散於以下法令中，分別簡述如下： （1）1848 年公共衛生法 19 世紀初期，由於工業革命加上市場自由經濟主義之盛行，英國 政府對工業及城鎮之發展採取放任主義，造成無限制擴張及居住環境惡 化、污染等問題，故為解決此問題而訂定此法，主要透過下水道整修及 其他環境改良來解決實質環境問題，成為英國第一個解決都市環境問題 所擬定之法令（陳麗紅，1998）。
（2）1908 年住宅及城鎮規劃法（Housing and Town Planning Act）
20 世紀初期，由於都市不斷擴大造成都市環境惡化，住宅需求增
宅提供及改良的問題逐漸受到重視，為因應此問題而通過此法，希望藉 由都市整體發展角度來解決日益嚴重的住宅與都市問題，而在政策上也 提出郊區開發之構想，同時加速進行貧民窟拆除和市中心再開發工作。 （3）1930 年住宅法（Housing Act） 1920-1930 年代，由於世界經濟不景氣，英國國內面臨產業崩潰、 戰後住宅不足及嚴重的失業問題，許多地區走入瀕臨衰頹的命運，復又 因政府解決居民失業問題的策略不當，衍生出更多的社會問題；為解決 此困境，故於 1930 年頒布住宅法，藉以作為貧民窟的拆除工具，其立 法基本精神與作法乃針對居住環境窳陋住宅本身之改善訂定其標準，並 劃定實施之事業地區進行改良，以提昇居住品質。
（4）1932 年城鄉規劃法，1947 年修正(Town and Country Planning
Act) 1932 年頒布的城鄉規劃法將城鄉地區整個納入開發管制範圍，企 圖以控制土地開發的方式來促成城鄉整體規劃與發展，而為了解決經濟 發展上之窘境與實質環境之改良工具，英國政府在 1934、1936、1937 年頒布特定地區法，透過貸款、減稅、免稅等各種方式提供開發與環境 整建基金，並以多種獎勵輔助方式鼓勵民間投資。 1947 年的城鄉規劃法乃為解決新市鎮興起導致的人口產業郊區化 問題而修訂；由於居民、工廠外移至郊區的結果，市中心區形成貧困循 環的現象，更加速市中心區的衰敗，因此 1947 年城鄉規劃法修正朝向 以較彈性的管制方式重新創造環境，惟效果並不顯著。
（5）1978 年內城地區法（Inner Urban Areas Act）
1978 年頒訂的市中心法乃是為了有效推動市中心區再開發工作而 訂定，期望透過融資貸款利息與土地抵押上的優惠措施來鼓勵私人參與 市中心再開發，另賦予地方政府審核及申請相關補助金的權力，並著手 推動各項新的都市方案。 以上乃針對英國之市中心開發相關法令整理，其實除上述相關法令 外，其再開發制度通常透過許多制度、行動小組與基金方式進行，如 1980 年實施之土地登記制度、荒地補助金和推動都市開發公司制度， 以促進公私合作開發、1981 年實施的企業區制度、1982 年的都市開發 補助金、1984 年提出（1986 年實施）的簡化規劃區制度、1986 年推動 設置的都市行動小組、1988 年設置的城市建設基金與都市再生基金、 1991 年都市挑戰方案（City Challenge）和 1994 年單一再開發預算制度
(Single Regeneration Budget)等都市中心再開發，均為直接或間接相關的 措施或規定。 （二）推動策略與執行機制 1. 政策目標 早期英國都市更新之政策目標，基本上可分為兩類，一是綜合性的 環境改善與住宅改善；二是對某種需要維護之建物保存、維護（黃健二， 1985；43）；而隨者經濟、政治與社會環境之變遷發展，其再開發之政 策目的亦漸漸由早先側重實質環境的改善，轉為促進市中心經濟復甦之 方向；在政策及作法上，最常見除透過企業區等特定計畫復甦工商業， 引進私部門投資與帶動地方發展外，亦常配合市中心區市街景觀、文化 歷史資源等來推動觀光產業的發展，將再開發事業與觀光資源有計畫的 加以整合，並透過彈性策略來發揮地方特色，整合地方資源，促進地方 產業的再生。 2. 開發主體 在開發主體上，英國早期的之再開發工作乃由政府主導，1964 年 之後，由於政府組織的重組與市中心地區的重新定位，以及政策目標的 重新確立，使得規劃體制的重建與政府態度轉為減少干預的方向；而 1980 年起柴契爾主義盛行，因此反映在政策頒布與推動上，強調私人 企業與政府間的合作關係，企圖建立公私合夥策略聯盟方式，促進地方 經濟的配合、地方社區的直接參與、穿透傳統政策籓籬等有效之都市再 開發策略的重要性（翁樹陽，1998；51）。至此，再開發事業的運作主 體已轉移成獎勵私部門及公私合夥。 （三）實施歷程 大致而言，英國都市更新事業的開發歷程可分為兩大階段，第一階 段從 1800 年至 1963 年，為政府主導階段，第二階段為公私部門合作階 段，自 1964 年迄今，茲將其開發歷程簡述如下： 1.政府主導階段 為解決 19 世紀初期因政府採行放任主義所導致種種居住環境品質 惡化，及都市蔓延擴張的亂象，以便使都市政策更符合社會需求、並更 易落實，英國政府在早期的都市再開發作法上，是較為強制主導的，其 發展重點符合於社會面與實質環境面的改善，期望藉由居住與生活環境 之改善及公共設施之興闢，來達到提升都市環境品質的目的。
