網絡治理

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公共政策是為解決公共問題，增加公共利益所產生的政策，公共 政策的制定不應只由政府官員、專家學者等閉門造車，民眾意見亦不 容忽視，才能使政策更符合現實所需，並降低推動阻力，以達到解決 公眾問題的目的，惟影響公共政策的因素尚有政治導向、官員心態、

民意代表意見、媒體報導、議題管理的模式等，在在都主導著一個政 策的形成及執行。傳統由上而下、層級節制的控制觀點，已不足以解 釋這種詭譎多變的決策過程，相對地強調彈性、參與、協商、彼此互 賴與互動之政策網絡概念應聲而起，成為描述當前政府複雜決策結構 之新途徑。關於政策網絡的研究多見於英美文獻，學者以專文、專書 來論述概念，並應用於農業等等政策領域，至於我國對於政策網絡的 研究，多見於博碩士論文，以探討實務上的政策問題為研究主軸。本 章節旨在蒐集相關文獻，加以歸納整理，俾探討政策網絡之緣起、學 理分析、實務應用等，期能透過這些理論及定義的探討與整理，藉以

編號 關係圖 說明

1 A B 兩人的可能為站在一間房間

2 A B A 喜歡 B〈單方面的箭頭關係〉

3 A B A 及 B 互相喜歡對方〈對稱的關係〉

呈現出政策網絡之基本型態，並以不同的角度重新思考當前國家與社 會在決策過程中的互動關係，作為建構本研究分析架構的基礎。

一、網絡治理的概念

由上述的討論得知，治理隱含著網絡的特性，其藉由網絡成員間 持續地資源交換與協商來型塑的，其成員可能包括政府、企業、社 區、學術團體等。而網絡的型態也會因為議題的不同、資源與權力的 多寡而有所改變，所以，「網絡」的概念在治理中可以說是重要的要素 之一。

網絡簡單的定義為：包含一組客體〈objects〉，以及在客體間以圖 示或描述兩者的關係。最簡單的網絡包括A及B兩個客體，以及聯結兩 者的關係。例如，A及B可能為兩人，聯結兩人的可能為站在一間房間 裡，其兩者關係可能如表2-9所說明的。而客體間也許有流向(flow)的 聯結，這種聯結也許導致A送禮物給B，或者是兩者互送禮物。因此，

流向及交換在網絡理論上是很重要的。進一步探討，網絡〈network〉

是由一組成員及一套讓其組合起來的關係所構成的。成員可以是個別 性的，也可以是一個集合單位，諸如組織、部門與政府。而網絡形成的 關鍵在於成員間彼此交換資源並加以聯結〈connect〉，這些資源可能 包括資料〈data〉、資訊〈information〉、財貨〈goods〉、社會支持〈social support〉等，而每種資源交換都可視為一種網絡關係。換言之，網絡是 由多元的資源交換來維持的。

表 2-9 簡易網絡介紹

資料來源：http://social.nou.edu.tw/backup/service/social-3.doc

因此，現今的網絡社會可以定義為，社會各個組成份子，以資訊 科技為媒介，跨越時間與空間的限制，建立其間複雜的網絡關係，透 過網絡快速的交換與整合資源，以利於競爭。換言之，網絡社會是一 個多元、動態、去中心化、分權化與非結構性的社會關係新型態〈史美

強、廖興中，2001：9〉。所以，網絡社會的特徵之一就是主權的分化 與共享，國家機關無法壟斷資訊，代表著個人或其他組織獲得資訊的 能力大增，其相對於國家機關的權力也巨幅地提升，形成各種形式的 政策網絡〈policy network〉〈孫同文，2003：107〉。而在知識經濟時代 中，有關「治理」的概念，其涉及多元組織系統的網絡模式，強調高度 的授權與分權，以及工作的自主性、創造力與回應力，並較具政治性 與合法性。因此，治理的概念顯然不限於政府的管理，它普遍存在於 社會的各個層面與層級〈吳瓊恩，2002：178〉。

另一方面，網絡概念可說是伴隨著公共治理〈public governance〉

潮流而衍生的政府運作型態。公共治理主張重拾政府應承擔公共事務 中的主要課責角色，或許可以扭轉1980年代以來新公共管理過度強調 市場競爭、顧客導向等概念，所形成的公共資源配置不均，以及政府 角色模糊等問題。然而在批判新公共管理的同時，卻不能忽視其引進 市場力量，以企圖減輕政府運作資源不足的價值與重要性。於是藉由 建構關係網絡，在企業之外，擴大參與公共事務的成員與互動管道，

便成為重要的替代方案〈呂育誠，2006：208-209〉。換言之，網絡治 理結構是一種多元行為者互動的系統，所講究的是協調的機制，不同 於強調層級節制的傳統公共行政，以及強調競爭與顧客導向的市場模 式。它相對於科層與市場體制，提供更多元化的行政思維，而政府在 網絡治理中僅僅是眾多公共服務的行為者之一。

Rhodes也指出自我組織的網絡治理，乃是有別於市場與科層的一 種統治結構〈Rhodes，1996：666〉，網絡治理乃是有別於以往以國家 中心論為主的治理模式。其出現的價值在於試圖去解決傳統公共服務 提供的困境，建構出一個具有多元性、信任、互賴的新運作模式，期 待能最有效的提供公共服務，以回應社會多元需求。而就公部門與私 部門的連結介面〈interface〉而言，治理能力內容包含利害關係人〈如 議會、企業、社區組織、中央在地方的派出機關等〉網絡，這些利害關 係人各有稟賦、資源，也各有劣勢，政府宜透過社區治理、公共諮 商、遠景的策略規劃等等過程，建立信任與參與制度，整合各方利益 並解決衝突〈朱景鵬、朱鎮明、魯炳炎等，2004：245〉。

在網絡關係結構中，行動者〈actors〉或是組成要素可視為一個節 點〈node〉或位置〈position〉，網絡便是由諸多的節點所共同組成的 關係結構。在此關係結構中，節點間彼此相互牽動且依賴；且在各網 絡中，節點間的連結並不是呈現出對稱的狀態。從依賴資源的觀點來

看，擁有較多資源的節點，勢必位於整個網絡架構的核心位置；相對 的，資源少者則位於網絡的邊陲位置甚至是排出網絡架構之外。然 而，在網絡架構中，即使是核心節點也是有賴於其他相關節點的協 助；因而在網絡架構裡，將是呈現出多元核心的狀態。爰此，所觀察 到的網絡架構，在整體來看是一個鉅型的網絡結構；事實上，其內部 是充斥著許多小網絡的存在。因此，可以歸納出網絡所具有的四項特 質：相互依賴性、不對稱性、動態性及制度性〈史美強，2005：43〉。

表 2-10 科層體制、市場模式與網絡模式的核心概念

資料來源：孫本初、鍾京佑，2006：40

而在網絡治理的模式中，因為涉及了眾多的網絡成員，因此，「信

〈一〉工具面向〈Instrumental Perspectives〉

導航〈steering〉的概念扮演著相當重要的角色，這是因為在網絡 系絡中，每位網絡成員擁有著相當程度的領航能力，因此，如何使得管 理者能夠去影響其他行動者，則成為重要的問題。以工具面向觀之，

網絡治理是對於傳統由上而下的單一行動者〈single actor〉領航方式加

以改良，而非全盤加以推翻重組。然而，無論是以何種的方式加以修 正改良，其始終嚴守單一領航〈one steering actor〉原則，並以目標導 向的方式來影響其他行動者/利益團體；換言之，網絡治理與傳統導航 方式的差異性，在於其接受網絡關係的呈現，而不再將管理者視為絕 對權威的角色位置。

在網絡化的關係情境中，第一代〈first generation〉的管理工具〈管 制性工具〉由於強調一致性〈uniform〉，以致欠缺彈性而無法在網絡 環境中發揮其功效。因此網絡治理便需要仰賴第二代〈two generation〉

的管理工具，而此第二代的管理工具則是採用更具有誘因性、溝通性 或契約性的管理工具，以利於在目標導向的過程中，創造出理想的導 航情境〈condition〉。

〈二〉互動面向〈Interactive Perspective〉

互動面向下的網絡治理，強調行動者間互動關係的重要性，此時 集體行動〈collective action〉是治理活動的重要部份。在這觀點下，網 絡治理的目的不在於目標的達成，而是著眼於規劃出最適當的方法，

以助於共識〈common purpose〉的達成與集體行動的產生。相對於工具 面向，互動面向認為行動者間關係的建立是基於影響力的運用而非控 制力。因此，策略、聯盟及賽局等概念上的運用則成為此途徑下重要 的理論概念。

〈三〉制度面向

此面向異於互動面向重視行動者間相互影響的重要性，也異於工 具面向著重於目標的達成；而是重視網絡之多重目標〈multi-purpose〉

及網絡內部之組織安排〈organizational arrangement〉的特性。網絡是制 度面向的分析層次，因此網絡治理既為企圖去影響網絡的形成、改變 甚至是消失的過程。此面向的優點在於能夠將焦點同時注重到網絡的 結構面〈例如，行動者、關係、資源分化及組織〉及文化面〈例如，規 則、規範、認知及制度〉，以發展出適當的管理策略。由於此三種面向 分別採用不同的假定，因此對於網絡中行動者間的互動情形有著不同 的診斷及矯正方式，各面向均有其各自解釋上的優缺點，值得注意的 是此三種面向下的網絡治理方式僅屬於理想型態〈ideal types〉，並非 由實務上的觀察所得出的結果。在實務上，網絡治理是結合了各種面 向的成分，此三種間的差異如表2-11所示：

表 2-11 網絡治理的三面向

資料來源：Kickert et al〈1997：186〉；轉引自歐信宏等〈2004：159〉經過上述的 討論可知，網絡治理的內涵大致如下〈Stephen Goldsmith and William D. Eggers，

2004：10；轉引自呂育誠，2006：209〉：

最後，在網絡的建構策略之上，其關鍵的要素包括互惠、信任、

二、網絡治理的特質

承上，網絡治理不僅可視為科層與市場以外的替代方案或是第三

承上，網絡治理不僅可視為科層與市場以外的替代方案或是第三