第二章 基因改造食品之爭議與管理
第三節 基因改造食品之管理
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
13
之作物，除了使目標昆蟲在攝入後死亡，然而若為人類食用，此種毒素是否也將 對人體造成負面影響23？亦有指出，植入外來基因之食品可能意外地在食品中產 生抗生素抗藥性（antibiotic resistance）等。
二、生態環境衝擊：例如含有抗蟲基因之作物，在目標昆蟲啃食後，除了能 殺死目標昆蟲以外，亦可能消滅其他非目標昆蟲；有研究即指出，某基改作物之 花粉經由風力被傳輸至其他植物之上，以該其他植物為食之幼蟲，因誤食該花粉 而大量死亡；而以被消滅的物種為食的其他物種，也因沒有食物而死亡，導致生 物多樣性被破壞。長期種植含抗蟲基因之作物，同時也可能促進目標昆蟲之演化，
使其產生抗性，成為超級昆蟲，而降低殺蟲劑之功效。有些含耐除草劑基因之作 物，可能與其他雜草進行跨物種雜交（cross-breed），導致該雜草也具有耐除草 劑之基因，而成為超級雜草（super weeds）24。
三、宗教、文化與倫理問題：例如對素食者而言，將動物基因轉植到植物上，
雖然素食者攝入之食物仍為植物，然而仍會對特定素食者與相關宗教或文化信仰 者造成疑慮；另外，含有特定基因之基因改造食品，對不吃豬肉的回教徒，或不 吃牛肉的印度人，也可能產生心理衝擊25。亦有論者提出相關之倫理哲學問題：
人類是否應參與基因之操控？人類是否可以消費基因改造食品？尤其對於某些 衛道人士，或有特定信仰之人，此無異是挑戰了他們對於造物主之信奉26。
第三節 基因改造食品之管理
第一項 管理的必要性
自 1980 年代以降，基因改造食品之迅速發展引發了食品安全疑慮、生態與
23 葉俊榮、雷文玫、楊秀儀、牛惠之與張文貞，前揭註 7，頁 217。
24 Deborah Whitman, supra note 22, at 5-6.
25 葉俊榮、雷文玫、楊秀儀、牛惠之與張文貞，前揭註 7，頁 218-219。
26 Esra Galun, Genetically Manipulated Plants: Ethical and Religious Issues, AGBIOWORLD, available at: http://www.agbioworld.org/biotech-info/religion/galun.html (last visited Feb. 3, 2016).
‧
緊密的監控。更重要者，享有足夠糧食（adequate food）之人類基本權利（human rights），及關於對新興科技之辯論與最終決策之民主參與權利，均應被尊重，始 能落實消費者的告知後選擇權（the right to informed choice）。在現代生物科技領 域中，應做出更多關於其風險與利益之研究。唯有在必要之經濟、環境與倫理議 題均被適當地處理時，相關之研究主張才具有公信力27。另一個呼籲應管理基因改造食品者，係生物安全議定書（The Cartagena Protocol Biosafety）。在基因改造食品之領域中，其係第一個較具全面性之國際性 議定書。其係由聯合國環境規劃總署（United Nations Environment Programme, UNEP）促成之生物多樣性公約（The Convention on Biological Diversity, CBD）
所推動，於 2000 年在加拿大蒙特婁通過，於 2003 年生效28。本議定書於第 1 條 闡發其目的：在預先防範之辦法（precautionary approach）下，致力於確保現代 生物科技下，基因改造生物體（living modified organisms, LMOs）之移轉、處理 與使用對於生物多樣性之保護與永續利用所可能產生之負面影響，受有足夠的保 障；並將對人類健康產生之風險納入考量，並尤其關注跨境運輸29。第 2 條亦規
27 FAO, Genetically Modified Organisms, Consumers, Food Safety and the Environment, 2001, available at: ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/003/x9602e/x9602e00.pdf (last visited Feb. 3, 2016).
28 關於卡塔赫納生物安全議定書，美國在台協會，網址：
http://www.ait.org.tw/infousa/zhtw/E-JOURNAL/EJ_AgriBiotech/ejbio5dos.htm（最後瀏覽日：2016 年 2 月 4 日）。
29 Cartagena Protocol on Biosafety, art. 1: “In accordance with the precautionary approach contained in Principle 15 of the Rio Declaration on Environment and Development, the objective of this Protocol is to contribute to ensuring an adequate level of protection in the field of the safe transfer, handling and use of living modified organisms resulting from modern biotechnology that may have adverse effects
‧
提前知情同意（advanced informed agreement, AIA）；風險評估（risk assessment）；
處理、運輸、包裝和識別（handling, transport, packaging and identification）；資訊 交流與生物安全資訊交流站（information sharing and Biosafety Clearing-House）、
提升公眾意識和參與（public awareness and participation）31。
第二項 管理政策與方法之選擇
此概念首先係由經濟合作暨發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development, OECD）於 1993 年之生物科技安全專家會議（the OECD Group
on the conservation and sustainable use of biological diversity, taking also into account risks to human health, and specifically focusing on transboundary movements.”
30 Cartagena Protocol on Biosafety, art. 2.1: “Each Party shall take necessary and appropriate legal, administrative and other measures to implement its obligations under this Protocol.” Art. 2.2: “The Parties shall ensure that the development, handling, transport, use, transfer and release of any living modified organisms are undertaken in a manner that prevents or reduces the risks to biological diversity, taking also into account risks to human health.”
31 Cartagena Protocol on Biosafety, art. 7, 15, 18, 20, 23.
32 Robert Paarlberg, Governing the GM Crop Revolution: Policy Choices for Developing Countries, FOOD,AGRICULTURE, AND THE ENVIRONMENT DISCUSSION PAPER, 2000, at 4-6; 余祁暐，淺談各國基 因改造食品管理體系，農業生技產業季刊，台灣經濟研究院生物科技產業研究中心，27 期，頁 11（2011 年 12 月）。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
16
of National Experts on Safety in Biotechnology）中提出，其認為，認定現代科技所 衍生之食品安全性之最佳方式為：判斷其是否與其相應的傳統食物實質等同；若 基因改造食品並未產生營養成分上與毒性上的改變，且新的基因與蛋白質並無飲 食價值上的負面影響，且並不會對消費者與環境造成傷害，則可被認為與其相應 的傳統食品實質等同33；絕對之食品安全是不可能達到的，畢竟每一個體對於每 一種食物的反應均不相同，因此，採取實質等同原則是一個較佳的替代方法34。 目前，基因改造食品之主要出口國，如美國、加拿大、阿根廷等，均採取此種政 策。
二、允許型，或稱標示型（permissive）：對於基因改造食品採取中立之立場，
未促進、亦未禁止基因改造食品之發展。 在生物安全方面，根據個別案件
（case-by-case）與產品之用途，著重於已證實風險之篩濾；在進出口方面採取與 非基因改造食品相同之政策，同應遵守 WTO 下之科學證據原則；認為應顧及消 費者「知」的權利，因此以「標示」區分基因改造與非基因改造食品，係此政策 下對基因改造食品之主要管理措施。
三、預警型（precautionary）：基於一定之理由，對基因改造食品之散佈與流 通採取較為暫緩之態度。在生物安全方面，依據個別案件作篩濾，即使非經證實 之風險仍需加以評估；對進口基因改造食品設置之篩濾或限制措施，係不同於並 更嚴格於針對進口非基因改造種子與食品所採取之措施；在標示方面，應全面地
「正面標示」基因改造食品。此即所謂之預防原則（Precautionary Principle），其 認為，在科學研究有能力完全地指出問題的根源之前，吾人必須將新興風險所帶 來之疑慮納入考量，並施行預警措施，以消除風險，或至少能將風險降低至可接 受程度；換言之，無待所有必要之科學知識已被發展出，便應採取相關預警措施；
33 Marianna Schauzu, The Concept of Substantial Equivalence in Safety Assessment of Foods Derived from Genetically Modified Organisms, AGBIOTECHNET, Vol. 2 (Apr. 2000), at 1-2, available at:
http://www.bfr.bund.de/cm/349/schauzu.pdf (last visited Feb. 5, 2016).
34 ISAAA, Are Food Derived from GM Crops Safe? Oct. 2009, available at:
http://www.isaaa.org/resources/publications/pocketk/3/default.asp (last visited Feb. 5, 2016).
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
17
應納入考量之風險範圍為所有之短期、中期與攸關後代子孫幸福的長期風險。目 前採取預警政策者，以歐盟為代表。
四、禁止型（preventive）：禁止基因改造食品。此政策已假設基因改造過程 具有安全風險，因此無須再經過安全評估；阻止（block）基因改造種子與食品 之進口、禁止在市場上流通基因改造食品，或強制要求應使用「警告標示」。
以上四種政策原則中，以實質等同原則與預防原則為目前國際上最主要之兩 大對立政策，分別以美國與歐盟兩大勢力為代表，並在基因改造食品之進出口貿 易有諸多爭端，這樣的爭端已多次見於各種國際場域，尤其在 Codex 歷年來的 食品標準委員會議及 WTO 相關之委員會中，亦延伸至美國與歐盟目前正在進行 的跨大西洋貿易及投資夥伴協議（Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP）談判。
實質等同原則與預防原則的支持者並分別對彼此之政策立場提出批判。實質 等同原則遭受批判為：偽（pseudo）科學或反科學（anti-scientific），而不足用以 評估基因改造食品之安全性；學者 Millstone 認為我們並未透徹了解轉植基因，
亦未洞悉基因與化學成分之間的關係，對於毒性風險也不甚了解。因此，應當屏 棄實質等同原則的安全評估概念，並應採取如同對藥品、殺蟲劑與食品添加物所 做之安全測試、毒性測試，及可接受的每日攝取量（acceptable daily intakes）測 試35。相反地，預防原則所受之批評為：卻乏足夠科學證據下所做之預防性措施，
係對基因改造食品之歧視、造成商品銷售之成本增加與商品競爭力之降低，形成 貿易障礙、助長貿易保護主義、給消費者不必要之恐慌。
另外，基於前述四種政策方向，各國在基因改造食品之管理項目上，其多寡 與繁簡各有不同。這些管理方法大致為：一、田間試驗管理，如：試驗許可、遺 傳特性評估與生物安全評估等；二、上市管理，如：查驗登記、進出口管理、標
35 Marianna Schauzu, supra note 33, at 4.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
18
示、運輸管理、商業種植管理、追蹤監控等；三、公眾參與；四、資訊公開，如：
明定應公開之資訊與利害關係人可近用資訊等。
其中，鑒於基因改造食品目前雖然尚無絕對的科學證據證實其有害，然而目 前科學界亦無法達成安全性之共識，因此，對於基因改造食品最終的接受者，即 廣大的消費者而言，究竟應如何做選擇？進一步言之，在消費者「知」的權利意 識高漲的今日，消費者做出選擇之前，多半藉由食品標示，以判斷是否購買。因 此，「標示」制度似乎成為基因改造食品之所有管理項目中，最屬第一線與消費 大眾接觸之項目，亦是對基因改造食品最低度之管理方式，兼顧了消費者「知」
的權利，表達對其個人價值判斷之尊重，亦係為開放市場與嚴格控管這兩大對立 政策間的折衷選擇。是以，本文以下亦將著重於標示制度之介紹與相關比較分 析。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
19