試論我國基因改造食品標示規範與WTO技術性貿易障礙協定之合致性 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國際經營與貿易研究所碩士學位論文. 試論我國基因改造食品標示規範與 WTO 技術性貿易障礙協定之合致性政治. 大. 立 A Study on the Consistency of Taiwan’s Labelling Rules for. ‧ 國. 學. Genetically Modified Foods under the WTO TBT Agreement. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. en. hi. i n U. v. gc 指導教授：楊培侃博士研究生：邱彥禎撰. 中華民國一 ○ 五年三月.

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(3) 謝辭這本論文的完成，首先要感謝我的指導教授楊培侃老師。從論文題目的擬定、架構的修改、找資料方向的指引、論文內容的修正建議，無不一一悉心給予指點；楊培侃老師也時常撥時間為我解惑各種問題，在碩士生涯中給我種種幫助，是一位專業又親民的師長。另外，也感謝口試委員林彩瑜老師給我的精闢見解，讓我能將這篇論文修改得更加紮實；感謝口試委員王震宇老師，從大學時代開始便對我的課業十分關心，義不容辭擔任口試委員，我的感激一言難盡。. 政治大撰寫論文的能力打下穩固的基底；感謝施文真老師在課堂上對我的嚴謹要求，以立其次，我要感謝楊光華老師在專案研究課堂與經貿法訊撰寫的紮實訓練，為. ‧ 國. 學. 及對我生涯規劃的關心，總是看您風塵僕僕的奔忙於家庭與學生之間，我一一感念在心！感謝蔡孟佳老師總是在課堂上勉勵我們多方嘗試，給予許多實務知識的. ‧. 補給。感謝貿所其他老師，讓我具備經濟、財務、行銷與管理學知識；感謝劉宏. sit. y. Nat. 恩老師對我研究基礎能力的訓練與待人接物的要求；感謝 EMBA 的學長姐們，. n. al. er. io. 讓我們在繁忙的課業之餘能夠打開與業界連結的門，並留下許多感人的回憶。. Ch. i n U. v. 接著，我要感謝法組的同學夥伴們與學弟妹，特別致謝盈君、馨葳、韻竹、. engchi. 芊茵、稚卿、君豪、耀誠、亞婷，大家彼此鼓勵、幫助與打屁，沒有你們我難以想像該如何度過無數個辛苦磨練的日與夜，感謝你們讓我在這裡找到歸屬感；感謝俐伶、虹妤在口試當天風雨無阻的幫忙準備器材與做紀錄；感謝 Giovanni 幫忙修改英文摘要與陪伴我度過寫論文的時光；感謝宇君、佩珊、斯平與立芸對我的關心，在我壓力大時給我許多勉勵，讓我的心靈有所寄託。最後，也是最重要的，我要將這篇論文獻給我的父母，謝謝您們一路以來對我的照顧與勉勵，沒有您們就沒有今日的我。我也要謝謝妹妹一路以來對我的支持，在寫論文的最後倒數衝刺時刻陪伴我。我希望我能永遠讓你們感到驕傲。 ii.

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(5) 摘要基因改造食品在近 40 年來擁有巨大之貿易利益，然因其安全性、生態環境與宗教倫理議題，發展出管理基因改造食品之必要性。各種管理制度中，其中強制標示制度兼顧了消費者「知」的權利，係為開放市場與嚴格控管這兩大對立政策間的折衷選擇。然而，基因改造食品之強制標示制度已為基因改造食品之主要出口國質疑，認為其將造成貿易障礙。我國基於保障消費者「知」的權利，於 2015 年全面修定並施行的強制標示制度，亦受到美國與加拿大之關切。. 政治大致性。從保障消費者「知」的權利出發，本文聚焦於我國規範與 TBT 協定之合立本文自貿易法之角度分析我國基因改造食品強制標示規範與 WTO 協定之合. ‧ 國. 學. 致性分析，發現因目前尚無相關基因改造食品標示之國際標準，因此似難認我國規範有違反 TBT 協定第 2.4 條「調和性原則」之問題。另外，在目前無相關國. ‧. 際標準之情況下，則我國在制訂強制標示規範之過程，屬符合 TBT 協定第 2.9. sit. y. Nat. 條之透明化義務。而在 TBT 協定 2.1 條「不歧視原則」規定與第 2.2 條「必要性. n. al. er. io. 原則」規定之合致性分析，我國強制標示規範內容中關於「非故意摻雜率」的訂. v. 定，其對基因改造食品造成之不利益，可能非屬源自於合法之管制區分；且因其. Ch. engchi. i n U. 對達成「保障消費者知的權利」此項目的之貢獻似乎不甚明確，且此措施造成之貿易限制程度大，而可能有違反 TBT 協定 2.1 條與第 2.2 條規定之虞。本文建議我國政府機關基於一定合法目的而制訂基因改造食品強制標示規範時，尤其是關於「非故意摻雜率」的訂定，宜注入貿易法的思考角度，思量規範內容是否係源於正當之管制區分，並再思考是否有無其他更能達成規範目的且對貿易產生較小限制之措施。關鍵詞：WTO、基因改造食品、GMO、強制標示、技術性貿易障礙協定. iv.

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(7) A Study on the Consistency of Taiwan’s Labelling Rules for Genetically Modified Foods under the WTO TBT Agreement Chiu, Yen-Chen Abstract In order to protect the consumer’s right to know, Taiwan has revised and enforced mandatory labeling rules for GM foods since 2015. But large GMO. 政治大 rules act as trade barriers. This paper analyzes Taiwan’s labeling rules for GM foods 立 exporting countries such as the U.S. and Canada claim Taiwanese mandatory labeling. ‧ 國. 學. under the WTO TBT Agreement (Agreement on Technical Barriers to Trade). We conclude that Taiwan’s mandatory labeling rules for GM foods are not explicitly. ‧. inconsistent with the first sentence of Article 2.4 of the TBT Agreement, because the. sit. y. Nat. relevant international standards do not exist. Also, for the measures without the. io. er. existence of relevant international standards, the procedures of adopting mandatory. al. v i n C conclude thatUTaiwan’s labeling rule for GM the TBT Agreement. Furthermore,hwe engchi n. labeling rules are consist with the transparency obligations stipulated in Article 2.9 of. foods related to the ratio of unintentional mixing of non-GM foods may not be inconsistent with the spirit of Article 2.1 and 2.2 of the TBT Agreement, on the grounds that it may impose a disproportionate burden on GM foods which may not stem from a legitimate regulatory distinction; also, the degree of contribution that it makes towards the achievement of the legitimate objective may remain vague, and the degree of the trade-restrictiveness may be considered huge.. Key words: WTO, genetically modified (GM), mandatory labeling requirements, Agreement on Technical Barrier to Trade (TBT). vi.

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(9) 目. 次. 第一章緒論................................................................................................................ 1 第一節研究動機及目的.................................................................................... 1 第二節研究方法與範圍.................................................................................... 4 第三節研究架構................................................................................................ 5 第二章基因改造食品之爭議與管理........................................................................ 7 第一節基因改造食品........................................................................................ 7 第一項基因改造食品之意義.................................................................... 7. 政治大基因改造食品之發展與貿易情形................................................ 8 立. 第二項基因改造食品的型態與種類........................................................ 8 第三項. ‧ 國. 學. 第二節基因改造食品引發之爭議.................................................................. 10 第一項基因改造食品之優點.................................................................. 10. ‧. 第二項基因改造食品引發之疑慮.......................................................... 12. sit. y. Nat. 第三節基因改造食品之管理.......................................................................... 13. al. er. io. 第一項管理的必要性.............................................................................. 13. v. n. 第二項管理政策與方法之選擇.............................................................. 15. Ch. engchi. i n U. 第三章各國基因改造食品之標示規範與貿易爭議.............................................. 19 第一節食品標示之意義、目的與種類.......................................................... 19 第一項食品標示之意義與目的.............................................................. 19 第二項食品標示之種類.......................................................................... 20 第二節美國基因改造食品標示規範.............................................................. 22 第一項美國之基因改造食品管理政策.................................................. 22 第二項適用 FFDCA 一般食品標示規定 ............................................... 23 第三項自願標示規範.............................................................................. 23 第三節歐盟基因改造食品標示規範.............................................................. 26 viii.

(10) 第一項. 歐盟之基因改造食品管理政策.................................................. 26. 第二項歐盟基因改造食品強制標示規範.............................................. 28 第四節其他國家之基因改造食品標示規範.................................................. 33 第一項加拿大.......................................................................................... 33 第二項澳洲與紐西蘭.............................................................................. 34 第三項日本.............................................................................................. 36 第四項韓國.............................................................................................. 36 第五節我國基因改造食品標示規範.............................................................. 37. 政治大我國現行行政法規關於基因改造食品標示規範之修正前後比立. 第一項概說.............................................................................................. 37 第二項. 較整理.......................................................................................... 44. ‧ 國. 學. 第六節美國、歐盟與我國基因改造食品標示規範之比較與所引發之貿易爭. ‧. 議.......................................................................................................... 49. y. Nat. 第四章國際間對基因改造食品標示問題之探討.................................................. 59. er. io. sit. 第一節生物安全議定書下之討論.................................................................. 59 第二節食品法典委員會（Codex）下之討論 ............................................... 60. al. n. v i n 世界貿易組織（WTO）下之討論 .................................................... 61 Ch engchi U. 第三節. 第四節區域貿易協定下之討論...................................................................... 62 第五章我國基因改造食品標示規範與 WTO 協定之合致性探討：以 TBT 協定為中心.......................................................................................................... 67 第一節以 TBT 協定作分析之理由 ................................................................ 67 第二節 TBT 協定之適用與重要規範 ............................................................. 70 第一項 TBT 協定之目的 ......................................................................... 70 第二項. TBT 措施：技術性法規 ............................................................. 71. 第三項 TBT 協定之重要實體規定 ......................................................... 75 第三節分析之範圍.......................................................................................... 77 ix.

(11) 第一項. 系爭措施的具體內容與類型...................................................... 77. 第二項 TBT 協定條文分析之重點與順序 ............................................. 78 第四節我國基因改造食品標示規範與 TBT 協定之合致性分析 ................ 80 第一項 TBT 協定第 2.1 條不歧視義務規範之合致性分析 .................. 80 第二項 TBT 協定第 2.4 條調和性義務規範之合致性分析 .................. 89 第三項 TBT 協定第 2.2 條必要性義務規範之合致性分析 .................. 96 第四項 TBT 協定第 2.9 條透明化義務規範之合致性分析 ................ 104 第五項分析總結.................................................................................... 107. 政治大參考文獻.................................................................................................................... 119 立. 第六章結論與建議................................................................................................ 111. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. x. i n U. v.

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(13) 第一章第一節. 緒論. 研究動機及目的. 科技的進步帶動生物科技（biotech）時代的降臨，其中關於基因科技（gene technology）的應用亦是一日千里。基因科技的應用層面廣泛，而在此類基因科技應用下所生產的食品，稱為基因改造食品（genetically modified foods, GM foods） 1. 。. 政治大具有爭議，不論贊成方或反對方，均各自主張堅定的立場與理由。贊成方多以基立. 從 1980 年代開始發展基因改造食品至今，基因改造食品之生產與貿易始終. ‧ 國. 學. 因改造食品能降低生產成本與解決糧食危機等理由，宣揚基因改造食品能對人類的未來帶來巨大福祉，並鼓吹基因改造食品科技的發展；而反對方則基於食品安. ‧. 全、倫理道德與對生態環境之衝擊等因素，反對基因改造食品的生產與貿易，或. sit. y. Nat. 認為至少應對之有所管理。無論如何，以現今的趨勢而言，基因改造食品科技的. io. n. al. er. 發展仍將持續，因此，相關的爭議議題均不容忽視。. i n U. v. 如同前述，目前在國際間對基因改造食品採取之態度尚未達成一致共識，因. Ch. engchi. 此，對於基因改造食品之管理，國際上亦有不同作法。基因改造食品之鼓吹者基本上對於基因改造食品之管理較為鬆散；相反地，對基因改造食品持保留態度者則提出較為嚴格之基因改造食品管理措施。其中，ㄧ般認為消費者有權知悉其所購買之食品之詳細資訊，包括食品係如何被製造；許多消費者甚至基於宗教、倫理或其他文化因素，而不選擇基因改造食品。因此，為強化消費者「知」的權利（consumer’s right to know），基因改造食品之「標示（labeling）」則成為諸多管. 有關何謂基因改造食品，我國衛生福利部網頁有相關簡介。參見何謂基因改造食品，衛生福利部食品藥物管理署，2014 年 8 月 31 日，網址： http://www.fda.gov.tw/TC/siteContent.aspx?sid=3951#.VaCEwF-qqkq（最後瀏覽日：2015 年 8 月 25 日）。 1 1.

(14) 理基因改造食品作法中的一種。又由於各國各有不同的內國政策目標，使各國對基因改造食品採取之態度不盡相同，造成各國之基因改造食品標示規範內容並不一致。在各國對於基因改造食品標示規範內容不一致之狀況下，在國際貿易的場域上，便形成程度不一的貿易障礙，例如全球兩大經濟體－美國與歐盟，對於基因改造食品標示規範便採取相反的立場：美國對基因改造食品之標示規範採取較寬鬆的態度，歐盟則設下嚴格之標示規範2，此種規範上的不一致，造成國際貿易利益之衝突；亦引起美國欲將相關爭議訴諸 WTO（World Trade Organization, 世界貿易組織）的爭端解決. 政治大. 程序。事實上，此項議題亦是一項國際貿易場域中被長久討論的議題：如何在「使. 立. 各國享有各自的內國政策目標自主權」與「降低國際貿易障礙」二者之間取得平. ‧ 國. 學. 衡；甚至論及 WTO 下之貿易規範應否對基因改造產品設下專門之管理規定。. ‧. 至於在我國國內，對於基因改造食品的立場亦有正反意見。尤其在近年來我. sit. y. Nat. 國發生多起食安風暴後，各種食品安全議題受到媒體更高程度的關注，加上消費. io. er. 者對食品資訊揭露之權利意識高漲，故我國亦訂定或修改相關法規以管理基因改造食品；其中，「標示」則成為消費者關於食品資訊揭露之權利意識高漲下，對. al. n. v i n C ，亦係我國管理基因改造食品之一項重點措施。基因改造食品最低度之管理措施 hengchi U 我國於 2015 年實施一套全新的基因改造食品標示規範。事實上，每一次關. 於法規的訂定或修改，除了引起國內消費者與媒體的關切，亦可能在國際貿易場域中引起貿易夥伴之關注。值得注意的是，我國與世界上的基因改造食品出口大國（例如美國），具有密切的基因改造食品（例如黃豆）貿易關係；而觀察我國最近一次在 2015 年對於基因改造食品標示規範之修正，除持續採強制標示外，亦可發現我國基因改造食品標示規範有趨向嚴格之傾向。因此，此項法規的修正，. 各國基因改造食品管理，衛生福利部食品藥物管理署，2014 年 8 月 31 日，網址： http://www.fda.gov.tw/TC/siteContent.aspx?sid=3960#.VaCEw1-qqkq（最後瀏覽日：2015 年 8 月 25 日）。 2. 2.

(15) 便引起貿易夥伴之關注。然而，基因改造食品標示規範應如何訂定，除了得參考世界各主要經濟體，如美國與歐盟之規範，或參考相關食品國際標準外，基於我國係 WTO 之一員，自當遵循 WTO 之規範。目前，WTO 協定下尚無針對基因改造食品貿易做出專門之管理規範，WTO 爭端解決機構（Dispute Settilement Body）下目前亦無關於基因改造食品標示規範之爭端解決報告（report）。即便如此，鑒於我國基因改造食品標示規範之修正緣由係為強化消費者「知」的權利，且基於其屬一項技術性法規（technical regulation）3，則我國在訂定或修正相關法規範時，便應留意 WTO. 政治大. 協定下，規範「會員基於保護人類之生命或身體健康、環境、防止詐欺行為或確. 立. 保產品品質…等合法政策目的所制訂之措施」之技術性貿易障礙協定（Agreement. ‧ 國. 學. on Technical Barriers to Trade，簡稱 TBT 協定）之相關要求。. ‧. 基於上述緣由，本文所欲探討之核心如下：. Nat. sit. y. （一）由於世界兩大經濟體，即美國與歐盟，對於基因改造食品標示之要求. n. al. er. io. 恰持相反之立場，因此將探討美國與歐盟之所以持相反立場的背景與理由，及觀. i n U. v. 察美國與歐盟基因改造食品標示之規範內容，並兼參考其他主要國家如加拿大、. Ch. engchi. 澳洲、紐西蘭、日本與韓國之標示規範，做ㄧ整理與比較，以供我國作為參考。（二）檢視目前之國際標準，如國際食品法典委員會（Codex Alimentarius Commission）訂定之基因改造食品標示標準，以供我國作參考。另外，並參考相關國際組織、協定或公約下之討論，例如：世界衛生組織（ World Health Organization ，簡稱 WHO）、聯合國糧食及農業組織（ Food and Agriculture 技術性法規之定義，係根據 WTO 技術性貿易障礙協定附件之規定，本文將於第五章進一步分析為何基因改造食品之標示規範係一項技術性法規；Agreement on Technical Barriers to Trade, Annex 1.1: “…For the purpose of this Agreement, however, the following definitions shall apply: 1. Technical regulation Document which lays down product characteristics or their related processes and production methods, including the applicable administrative provisions, with which compliance is mandatory. It may also include or deal exclusively with terminology, symbols, packaging, marking or labelling requirements as they apply to a product, process or production method.” 3. 3.

(16) Organization of the United Nations，簡稱 FAO）、經濟合作暨發展組織（Organization for Economic Cooperation and Development，簡稱 OECD）、生物安全議定書（Biosafety Protocol）及在區域貿易協定下之討論，供我國做參考。（三）檢視我國於 2015 年實施之基因改造標示新法是否合乎 WTO 協定下 TBT 協定之義務。過去雖有關於我國基因改造食品標示之相關研究，然均係針對 2015 年以前之我國舊法作為研究對象，且無直接藉由 TBT 協定之規範審視我國之法規。雖然目前 WTO 協定中尚無針對基因改造食品做出規範，WTO 爭端解決機構下目前亦無有關基因改造食品標示規範之爭端解決報告，然而我國既為. 政治大. WTO 之會員，則在制定或修正相關法規時，便有使我國相關措施符合 WTO 規. 立. 學. 標。. 第二節. 研究方法與範圍. Nat. y. ‧. ‧ 國. 定之義務，以符合加入 WTO 係為與其他各成員國共同達成降低貿易障礙的目. io. sit. 本文所採取之研究方法為文獻回顧法（literature review）、比較分析法. n. al. er. （comparative analysis approach）與案例分析法（case analysis）。文獻回顧法係「透. Ch. i n U. v. 過對蒐集而來的文獻資料進行整理、分類、比較、歸納與分析」之研究方法4；. engchi. 比較分析法係將事物加以比較，以認識事物本質並整理規律，並作出評價；案例分析法係以針對個別案件作研究，對每一個案進行整理、分類、比較、歸納與分析。本文將針對學者、各國政府、國際組織或協定等就有關基因改造食品所發表之文獻，進行蒐集，並利用文獻回顧法對其進行整理、分類、比較、歸納與分析，以得出對於基因改造食品標示規範之各界意見。另外，本文將針對基因改造食品標示之規範，蒐集美國、歐盟、加拿大、澳洲、紐西蘭、日本與韓國之規範，及. 4. 孟樊，論文寫作方法與格式，頁 100（2009 年）。 4.

(17) 相關國際組織訂定之國際標準，以得出基因改造食品標示規範之國際趨勢。最後，由於過去雖有關於我國基因改造食品標示之相關研究，然均係針對 2015 年前之我國舊法作為研究對象，且無直接藉由 TBT 協定之規範審視我國之法規。因此，本文透過研究過往 WTO 爭端解決小組（Panel）與上訴機構（Appellate Body）作出關於技術性貿易障礙之案件報告，整理出一套價值判斷原則後，將該原則套用至我國基因改造食品標示法規之修定內容，對我國法規之修定內容與 TBT 協定之合致性進行檢驗與討論。. 第三節. 研究架構. 政治大本文共分為六章。第一章為緒論，包含研究動機及目的、研究方法與範圍，立. ‧ 國. 學. 以及研究架構，使讀者對本文所欲探討之議題有簡略之掌握。. ‧. 第二章為本文研究背景之詳述，即目前基因改造食品標示規範之相關議題。第一節將說明基因改造食品之意義與貿易發展；第二節則指出基因改造食品引發. y. Nat. n. al. er. io. 政策選擇方向。. sit. 之議題；第三節則說明管理基因改造食品之必要，及對基因改造食品進行管理之. Ch. engchi. i n U. v. 第三章則介紹美國、歐盟、加拿大、澳洲、紐西蘭、日本、韓國與我國有關基因改造食品標示規範之現況與未來發展，並就美國、歐盟與我國之現行規範進行比較分析，以得出世界主要國家基因改造食品標示規範之現況與趨勢，並指出基因改造食品標示產生國際爭議之癥結點係在貿易規則之違反與否。第四章則以各種國際組織中關於基因改造食品標示規範之討論作為參考，此部分將會以生物安全議定書、食品法典委員會、WTO 協定與區域貿易協定下之討論為中心，並指出核心問題在於貿易規範。第五章則以 WTO 協定下之 TBT 協定，分析我國目前基因改造食品標示規 5.

(18) 範之修法內容，是否合乎 TBT 協定之規定。本文除將指出 TBT 協定之規範內容，並將研究 WTO 爭端解決機構中小組或上訴機構就過往相關技術性法規案例所作裁決，進行個案研究，並得到一套適用於其他相類案件之價值判斷原則，以嘗試初步分析我國規範與 TBT 協定之合致性；最後並作一分析結論。第六章係本文之結論，將針對前述各章節之重點與小結，作一統整與結論。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6. i n U. v.

(19) 第二章. 基因改造食品之爭議與管理第一節. 第一項. 基因改造食品. 基因改造食品之意義. 何謂基因改造食品？依照我國「食品安全衛生管理法」第 3 條第 1 款規定，「食品」係指「供人飲食或咀嚼之產品及其原料。」同條文第 11 款之規定，「基因改造」意指「使用基因工程或分子生物技術將遺傳物質轉移或轉殖入活細胞或. 政治大之相關技術。但不包括傳統育種、同科物種之細胞及原生質體融合、雜交、誘變、立生物體，產生基因重組現象，使表現具外源基因特性或使自身特定基因無法表現. ‧ 國. 學. 體外受精、體細胞變異及染色體倍增等技術。」. 另外，國際上之相關機構對基因改造食品亦有做出定義。首先，世界衛生組. ‧. 織（World Health Organization, WHO）對基因改造食品之定義為「此種食物係衍. y. Nat. sit. 生於基因物質（DNA）被改變之有機體（Organisms），且此種改變並非以自然的. n. al. er. io. 方式發生，例如藉由導入其他不同有機體之基因之方式5。」又根據聯合國糧食. i n U. v. 與農業組織與世界衛生組織共同組成之食品法典委員會（Codex Alimentarius. Ch. engchi. Commission），其所頒布之食品法典中，對基因工程／改造食品定義為「非經過交配（mating）或自然重組（recombination）之方式以改變基因物質之技術下，所生產而來之食品。基因工程／改造技術包含但不限於重組 DNA（recombinant DNA）、細胞融合（cell fusion）、顯微注射法（micro-injection）、巨量注射法（macro-injection）、膠囊法（encapsulation）、基因缺失與倍增（gene deletion and doubling ）。基因工程有機體不包含由接合作用（ conjugation ）、傳導作用. 5. WHO, Food, Genetically Modified, available at: http://www.who.int/topics/food_genetically_modified/en/ (last visited Jan. 29, 2016). 7.

(20) （transduction）與雜交配種（hybridization）此等技術產生之有機體6。」第二項. 基因改造食品的型態與種類. 至於基因改造食品之種類，可依據其所受加工程度之不同，分為三種類型。第一種係可直接食用之食品，即原料型態的食品，該食品本身具有轉殖基因片段或轉殖蛋白質，例如含有耐除草劑成分而可食之大豆；第二種係初級加工型態的食品，加工後之最終產品仍含有轉殖基因片段或轉殖蛋白質，可以輕易檢測出是否含有基因改造成分，例如以基因改造黃豆製成之豆皮、豆腐、豆干、豆花或豆. 政治大程序、精製純化等過程，其中的遺傳物質或蛋白質遭到破壞，導致加工後之最終立漿等初級加工食品；第三種為高度加工型態的食品，其製造過程中因為經過複雜. 產品已不含或含有極少轉殖基因片段或轉殖蛋白質，很難檢驗出是否含有基因改. ‧ 國. 學. 造成分，例如使用基因改造之黃豆或玉米所製造之醬油、黃豆油（沙拉油）、玉. er. io. sit. 基因改造食品之發展與貿易情形. y. Nat. 第三項. ‧. 米油、玉米糖漿、玉米澱粉等7。. 相對於其他領域的科學發展，遺傳與基因方面的研究直至現代才開始有較突. al. n. v i n Ch 出的發展。19 世紀的奧地利遺傳學家孟德爾（Gregor e n g c h i U Mendel）因進行豌豆雜交實驗，而提出了遺傳因子、性狀與遺傳之原理，而被譽為遺傳學之父，後人稱其. 所發現之遺傳原理為孟德爾定律。20 世紀初期，德國科學家 Theodor Boveri 與. Codex Alimentarius - Organically Produced Foods, art 2.2: “… genetically engineered/modified organisms. The following provisional definition is provided for genetically/modified organisms. Genetically engineered/modified organisms, and products thereof, are produced through techniques in which the genetic material has been altered in a way that does not occur naturally by mating and/or natural recombination. Techniques of genetic engineering/modification include, but are not limited to: recombinant DNA, cell fusion, micro and macro injection, encapsulation, gene deletion and doubling. Genetically engineered organisms will not include organisms resulting from techniques such as conjugation, transduction and hybridization. …” available at: http://www.fao.org/docrep/005/y2772e/y2772e04.htm#fnB5 (last visited Jan. 29, 2016). 7 葉俊榮、雷文玫、楊秀儀、牛惠之與張文貞，基因改造食品：革命新「食」代，天平上的基因，頁 214（2006 年）；何謂基因改造食品，衛生福利部食品藥物管理署，網址： http://www.fda.gov.tw/TC/siteContent.aspx?sid=3951#.Vb_yuvOqqkr（最後瀏覽日：2015 年 8 月 5 日）；另參我國已廢止法規「以基因改造黃豆及基因改造玉米為原料之食品標示事宜」第 4 點。 8 6.

(21) 美國科學家 Walter Sutton 奠定了染色體是控制遺傳的根本。20 世紀末期，由美國政府主導的「國際人類基因組計畫」（Human Genome Project）與美國基因研究公司賽雷拉（Celera Genomics）主導的「塞雷拉人類基因組計劃」正式啟動，此二計畫確定了基因是控制遺傳的最基本單位，藉由改變生物之基因，就能改變生物之樣貌或特性8。這些發現奠定了後人研發基因改造技術，即 DNA 重組技術之基礎。然而，真正的基因改造技術一直要到 20 世紀後才有較快速之發展。基因改造技術最常運用於農作物之改良上。20 世紀 80 年代末期，當時全球僅有 5 種農作物在進行基因改造之小規模試驗；然而，至 1999 年底，基因改造. 政治大. 作物已擴增至 52 個農作物種類，且已有 5,375 項經由基因改造技術所生產之農. 立. 作產品在市面上流通，自此，「基因改造」一詞開始在全球農業、媒體與消費者. ‧ 國. 學. 之間廣為流傳。又根據 2014 年國際農業生物技術應用服務組織（The International Service for the Acquisition of Agri-biotech Applications, ISAAA）之統計，自 1996. ‧. 年至 2014 年，全球自原僅有 6 個國家擴增至 28 個國家種植基因改造作物；基因. Nat. sit. y. 改造作物之種植面積自 1996 年之 1,700 萬公頃擴增至 2014 年的 1 億 8,150 萬公. n. al. er. io. 頃，種植面積增加至少 100 倍；目前，開發中國家較已開發國家種植有更多的基. i n U. v. 因改造作物；全球種植基因改造作物之農夫數量也達到 1,800 萬人之新高。如今，. Ch. engchi. 基因改造農產品甚至成為 21 世紀人們糧食的主要來源之一，主食、飲品、食用油、肉類產品與食品添加物中均可發現基因改造成分的蹤跡。其中，黃豆與玉米更是最為廣泛運用基因改造技術的作物之一9。關於基因改造作物之貿易，ISAAA 指出，目前種植基因改造作物之前 5 大. 淺談 GMO－基因改造生物，國立台灣科學教育館，網址； http://live.ntsec.edu.tw/LiveSupply-Content.aspx?cat=6840&a=6829&fld=&key=&isd=1&icop=10&p =1&lsid=8100（最後瀏覽日：2016 年 1 月 29 日）。 9 葉俊榮、雷文玫、楊秀儀、牛惠之與張文貞，前揭註 7，頁 213-214；劉美安、賴博雄，基因改造食品之現況與未來發展，頁 395；ISAAA, Beyond Promises: Top 10 Facts about Biotech/GM Crops in 2014, July 2015, available at: http://www.isaaa.org/resources/publications/biotech_booklets/top_10_facts/download/Top%2010%20F acts%20Booklet.pdf (last visited Jan. 31, 2016). 9 8.

(22) 國家為：美國、巴西、阿根廷、印度、加拿大（中國排名第 6）；而幾乎整個美洲都有基因改造作物之種植；目前已停止種植但持續進口基因改造作物之國家為：保加利亞、德國、印尼、伊朗、波蘭、埃及、瑞典與烏克蘭；另外，不種植但持續進口基因改造作物之國家為：台灣、奧地利、比利時、克羅埃西亞、賽普勒斯、丹麥等 30 個歐洲、亞洲與大洋洲之國家10。另根據 FAO 於 2014 年 3 月出爐之調查報告，以基因改造作物之進口為例，某些國家基因改造作物之進口比例幾乎佔據了整個農作物商品之進口比例，例如，奧地利自美國與巴西進口 81%之黃豆，玻利維亞自阿根廷與巴西進口 99%之玉米；菲律賓自美國與阿根廷進口 90%之. 政治大之進口，而此使得基因改造作物之生產者（出口國）獲得貿易利得。然而，進口立. 黃豆與玉米係屬基因改造11；可見許多國家的主要糧食來源係仰賴基因改造作物. 國制訂嚴格之法規也造成出口國之成本損失，例如有學者在一份 2011 年之經濟. ‧ 國. 學. 分析報告指出，進口國的「標示」要求規範造成嚴重之貿易扭曲，使出口轉移了. n. al. sit. io. 第一項. 基因改造食品引發之爭議. er. Nat. 第二節. y. ‧. 其原本應有的去向12。. 基因改造食品之優點. Ch. engchi. i n U. v. 基因改造作物種植面積之大，及基因改造食品貿易之盛行，其原因，應從基因改造食品之優點談起。目前主要添加於農作物之基因如：抗蟲、抗菌、抗病毒、耐除草劑、耐寒、耐旱、催熟、延熟、增加含油量、增加營養基因等。這些外來基因，可以對於原本之食品（作物）增加如下之優勢：. 10. James Clive, 19 Years of Biotech Crops in the World, 2014, available at: http://www.isaaa.org/resources/infographics/19yearsofbiotechcrops/19%20Years%20of%20Biotech%2 0Crops%20in%20the%20World.pdf (last visited Feb. 1, 2016). 11 FAO, Low Levels of GM Crops in International Food and Feed Trade: FAO International Survey and Economic Analysis, at 10, Mar. 2014, available at: http://www.fao.org/fileadmin/user_upload/agns/topics/LLP/AGD803_3_Final_En.pdf (last visited Feb. 1, 2016). 12 Id. at 8-9. 10.

(23) 一、降低生產成本／增加生產利潤：基因改造技術對於農產之數量增加（productivity）與生產效率（efficiency）具有極大之貢獻。添加抗蟲、抗菌、抗病毒基因，可使作物免於病蟲害；添加耐寒或耐旱之基因，亦可使作物更有能力適應不良的生長環境，減少天然災害所造成之農產損失，或解決可耕地減少等問題；這些優勢，對於開發中國家的農民所帶來的經濟效益尤為顯著；此外，糧食生產者更可將降低生產成本之好處，回饋給消費者，即糧食價格之下降13。二、緩解糧食危機：聯合國指出，至 2050 年世界總人口數將達到 96 億之多 14. 。基於人口爆炸所造成的糧食需求，傳統的作物栽植技術將無法因應爆增的人. 政治大. 口。而特定基因改造作物中含有的催熟或增加營養素之基因，使得農業的生產力. 立. 大幅增加或更具有營養價值；或增加特定基因，使害蟲因啃食作物而滅亡等。以. ‧ 國. 學. 上因素，均使基因改造作物被譽為是解決 21 世紀糧食危機之良方15。. ‧. 三、因應氣候變遷：根據政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel. y. Nat. on Climate Change, IPCC）之報告指出，氣候改變將對農作物之產量造成巨大之. 緩解氣候變遷下之農業發展困難。. n. al. Ch. engchi. er. io. sit. 影響16。因此，具耐寒或耐旱等基因之作物，將更能適應現今日極端的氣候變化，. i n U. v. 四、增進作物品質：例如添加增進作物營養素之基因，著名的案例為「黃金米」，其比一般稻米有更多的維生素 A 含量17；另例如延長保鮮期、增加色澤，. 13. Graham Brookes & Peter Barfoot, GM Crops: Global Socio-economic and Environmental Impacts 1996-2013, PG ECONOMICS LTD, at 9, 13-14 (May 2015). 14 UNITED NATIONS, World Population Projected to Reach 9.6 Billion by 2050, June 13, 2013, available at: https://www.un.org/development/desa/en/news/population/un-report-world-population-projected-to-rea ch-9-6-billion-by-2050.html (last visited Feb. 2, 2016). 15 葉俊榮、雷文玫、楊秀儀、牛惠之與張文貞，前揭註 7，頁 214-215。 16 IPCC, Climate Change 2014: Synthesis Report, Summary for Policymakers, 2014, available at: https://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar5/syr/AR5_SYR_FINAL_SPM.pdf (last visited Feb. 2, 2016). 17 林基興，黃金米的誕生與近況，科學發展期刊，511 期（2015 年 7 月），網址： http://ejournal.stpi.narl.org.tw/NSC_INDEX/Journal/EJ0001/10407/10407-02.pdf （最後瀏覽日：2016 年 2 月 2 日）。 11.

(24) 或減緩花粉症過敏症狀之基因等18。五、控制生長速度：例如增加催熟或遲熟之基因，可以更彈性地因應市場需求與調整價格19。六、減少環境破壞：基因改造作物可減少對於農業化學產品如殺蟲劑、除草劑及肥料之依賴，如此可減少對土地、水源之汙染，亦可減少溫室氣體之排放20。綜合上述，雖然基因改造作物較傳統作物有上述多項優勢，然而，自基因改造食品（作物）問世以降，即受到諸多質疑。本文將於下節詳述基因改造食品長久以來面臨之議題。. 基因改造食品引發之疑慮. 學. ‧ 國. 第二項. 立. 政治大. 如前節所述，基因改造食品具有降低生產成本、緩解糧食危機、因應氣候變. ‧. 遷、增進作物品質、控制生長速度與減少環境破壞等好處。然而，基因改造食品. y. Nat. sit. 在食品安全、生態環境衝擊，及宗教、文化與倫理三大領域裡備受質疑，自 1990. al. er. io. 年代至今，這些疑慮似乎尚未達成一致之共識，分述如下：. n. v i n Ch 一、食品安全疑慮：目前科學界對基因改造食品之安全性並無共識 engchi U. 21. 。有學. 者指出，將外來基因引入食品中，可能使該食品中產生新的過敏原（allergen），或對易於產生過敏反應之個人造成影響22，這樣的過敏誘發性即是食品安全評估的重點之一。亦可能意外於食品中產生新的毒素（toxin）；有提出，具抗蟲基因. 葉俊榮、雷文玫、楊秀儀、牛惠之與張文貞，前揭註 7，頁 216。張孫福，基因改造食品關於標示要求之國際貿易議題之研究，東吳大學法學院法律學系碩士班碩士論文，頁 15（2002 年 7 月）。 20 Graham Brookes & Peter Barfoot, supra note 13, at 16. 21 Angelika Hilbeck, No Scientific Consensus on GMO Safety, ENVIRONMENTAL SCIENCES EUROPE, Vol. 27, No. 4 (Jan. 2015), available at: http://www.enveurope.com/content/27/1/4 (last visited Feb. 3, 2016). 22 Deborah Whitman, Genetically Modified Foods: Harmful or Helpful? CSA DISCOVERY GUIDES, at 7, Apr. 2000, available at: http://biomed.brown.edu/arise/resources/docs/GM%20foods%20review.pdf (last visited Feb. 3, 2016). 12 18 19.

(25) 之作物，除了使目標昆蟲在攝入後死亡，然而若為人類食用，此種毒素是否也將對人體造成負面影響23？亦有指出，植入外來基因之食品可能意外地在食品中產生抗生素抗藥性（antibiotic resistance）等。二、生態環境衝擊：例如含有抗蟲基因之作物，在目標昆蟲啃食後，除了能殺死目標昆蟲以外，亦可能消滅其他非目標昆蟲；有研究即指出，某基改作物之花粉經由風力被傳輸至其他植物之上，以該其他植物為食之幼蟲，因誤食該花粉而大量死亡；而以被消滅的物種為食的其他物種，也因沒有食物而死亡，導致生物多樣性被破壞。長期種植含抗蟲基因之作物，同時也可能促進目標昆蟲之演化，. 政治大. 使其產生抗性，成為超級昆蟲，而降低殺蟲劑之功效。有些含耐除草劑基因之作. 立. 物，可能與其他雜草進行跨物種雜交（cross-breed），導致該雜草也具有耐除草. ‧ 國. 學. 劑之基因，而成為超級雜草（super weeds）24。. ‧. 三、宗教、文化與倫理問題：例如對素食者而言，將動物基因轉植到植物上，. sit. y. Nat. 雖然素食者攝入之食物仍為植物，然而仍會對特定素食者與相關宗教或文化信仰. io. er. 者造成疑慮；另外，含有特定基因之基因改造食品，對不吃豬肉的回教徒，或不吃牛肉的印度人，也可能產生心理衝擊25。亦有論者提出相關之倫理哲學問題：. al. n. v i n Ch 人類是否應參與基因之操控？人類是否可以消費基因改造食品？尤其對於某些 engchi U 衛道人士，或有特定信仰之人，此無異是挑戰了他們對於造物主之信奉26。. 第三節第一項. 基因改造食品之管理. 管理的必要性. 自 1980 年代以降，基因改造食品之迅速發展引發了食品安全疑慮、生態與葉俊榮、雷文玫、楊秀儀、牛惠之與張文貞，前揭註 7，頁 217。 Deborah Whitman, supra note 22, at 5-6. 25 葉俊榮、雷文玫、楊秀儀、牛惠之與張文貞，前揭註 7，頁 218-219。 26 Esra Galun, Genetically Manipulated Plants: Ethical and Religious Issues, AGBIOWORLD, available at: http://www.agbioworld.org/biotech-info/religion/galun.html (last visited Feb. 3, 2016). 13 23 24.

(26) 環境衝擊、宗教、文化與倫理之爭論，除了衍生出應停止種植基因改造作物之聲浪，亦有倡議政府應對基因改造食品設置相關控管機制。在肯認基因改造技術之同時，在國際場域中亦有許多呼籲，認為有評估與控管基因改造食品之必要。 FAO 前理事長 Jacques Diouf 曾言，生產基因改造產品之國家應有一套清楚且有反應力之規範性政策，並有相關主管機關負責確保科學性的風險分析被落實，且在生物科技產品進入市場前，所有可能之安全測驗措施均被實行，在事後亦有緊密的監控。更重要者，享有足夠糧食（adequate food）之人類基本權利（human rights），及關於對新興科技之辯論與最終決策之民主參與權利，均應被尊重，始. 政治大. 能落實消費者的告知後選擇權（the right to informed choice）。在現代生物科技領. 立. 域中，應做出更多關於其風險與利益之研究。唯有在必要之經濟、環境與倫理議. ‧ 國. 學. 題均被適當地處理時，相關之研究主張才具有公信力27。. ‧. 另一個呼籲應管理基因改造食品者，係生物安全議定書（The Cartagena. sit. y. Nat. Protocol Biosafety）。在基因改造食品之領域中，其係第一個較具全面性之國際性. io. er. 議定書。其係由聯合國環境規劃總署（United Nations Environment Programme, UNEP）促成之生物多樣性公約（The Convention on Biological Diversity, CBD）. al. n. v i n Ch 所推動，於 2000 年在加拿大蒙特婁通過，於 2003 年生效 engchi U. 28. 。本議定書於第 1 條. 闡發其目的：在預先防範之辦法（precautionary approach）下，致力於確保現代生物科技下，基因改造生物體（living modified organisms, LMOs）之移轉、處理與使用對於生物多樣性之保護與永續利用所可能產生之負面影響，受有足夠的保障；並將對人類健康產生之風險納入考量，並尤其關注跨境運輸29。第 2 條亦規 27. FAO, Genetically Modified Organisms, Consumers, Food Safety and the Environment, 2001, available at: ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/003/x9602e/x9602e00.pdf (last visited Feb. 3, 2016). 28 關於卡塔赫納生物安全議定書，美國在台協會，網址： http://www.ait.org.tw/infousa/zhtw/E-JOURNAL/EJ_AgriBiotech/ejbio5dos.htm（最後瀏覽日：2016 年 2 月 4 日）。 29 Cartagena Protocol on Biosafety, art. 1: “In accordance with the precautionary approach contained in Principle 15 of the Rio Declaration on Environment and Development, the objective of this Protocol is to contribute to ensuring an adequate level of protection in the field of the safe transfer, handling and use of living modified organisms resulting from modern biotechnology that may have adverse effects 14.

(27) 定，締約方應採取必要和適當的法律、行政等措施30。此議定書中主要之內容為：提前知情同意（advanced informed agreement, AIA）；風險評估（risk assessment）；處理、運輸、包裝和識別（handling, transport, packaging and identification）；資訊交流與生物安全資訊交流站（information sharing and Biosafety Clearing-House）、提升公眾意識和參與（public awareness and participation）31。第二項. 管理政策與方法之選擇. 由前述 FAO 與生物安全議定書對於基因改造食品管理之見解可知，管理基. 政治大食品之安全性與其對生態環境之影響並無共識，因此，如何管理基因改造食品，立因改造食品係目前國際上之主流呼籲之一；然而，由於目前科學界對於基因改造. 國際上目前並無統一之標準。目前，各國對於基因改造食品所持之態度不同，因. ‧ 國. 學. 此各國關於基因改造食品之管理政策與方法亦有不同。各國關於基因改造食品之. y. Nat. ：. sit. 32. ‧. 管理主要有四種政策選擇方向；不同之管理政策並有相應之管理方法，分述如下. n. al. er. io. 一、等同型（promotional）：促進基因改造科技及基因改造食品之散播，給. i n U. v. 予全面之專利權保護。對於生物安全與食品安全、進出口、標示等管理，並無設. Ch. engchi. 置太嚴格的措施。實質等同（substantial equivalence），即為此政策之核心概念，此概念首先係由經濟合作暨發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development, OECD）於 1993 年之生物科技安全專家會議（the OECD Group. on the conservation and sustainable use of biological diversity, taking also into account risks to human health, and specifically focusing on transboundary movements.” 30 Cartagena Protocol on Biosafety, art. 2.1: “Each Party shall take necessary and appropriate legal, administrative and other measures to implement its obligations under this Protocol.” Art. 2.2: “The Parties shall ensure that the development, handling, transport, use, transfer and release of any living modified organisms are undertaken in a manner that prevents or reduces the risks to biological diversity, taking also into account risks to human health.” 31 Cartagena Protocol on Biosafety, art. 7, 15, 18, 20, 23. 32 Robert Paarlberg, Governing the GM Crop Revolution: Policy Choices for Developing Countries, FOOD, AGRICULTURE, AND THE ENVIRONMENT DISCUSSION PAPER, 2000, at 4-6; 余祁暐，淺談各國基因改造食品管理體系，農業生技產業季刊，台灣經濟研究院生物科技產業研究中心，27 期，頁 11（2011 年 12 月）。 15.

(28) of National Experts on Safety in Biotechnology）中提出，其認為，認定現代科技所衍生之食品安全性之最佳方式為：判斷其是否與其相應的傳統食物實質等同；若基因改造食品並未產生營養成分上與毒性上的改變，且新的基因與蛋白質並無飲食價值上的負面影響，且並不會對消費者與環境造成傷害，則可被認為與其相應的傳統食品實質等同33；絕對之食品安全是不可能達到的，畢竟每一個體對於每一種食物的反應均不相同，因此，採取實質等同原則是一個較佳的替代方法34。目前，基因改造食品之主要出口國，如美國、加拿大、阿根廷等，均採取此種政策。. 政治大. 二、允許型，或稱標示型（permissive）：對於基因改造食品採取中立之立場，. 立. 未促進、亦未禁止基因改造食品之發展。在生物安全方面，根據個別案件. ‧ 國. 學. （case-by-case）與產品之用途，著重於已證實風險之篩濾；在進出口方面採取與非基因改造食品相同之政策，同應遵守 WTO 下之科學證據原則；認為應顧及消. ‧. Nat. er. io. sit. 下對基因改造食品之主要管理措施。. y. 費者「知」的權利，因此以「標示」區分基因改造與非基因改造食品，係此政策. 三、預警型（precautionary）：基於一定之理由，對基因改造食品之散佈與流. al. n. v i n Ch 通採取較為暫緩之態度。在生物安全方面，依據個別案件作篩濾，即使非經證實 engchi U 之風險仍需加以評估；對進口基因改造食品設置之篩濾或限制措施，係不同於並更嚴格於針對進口非基因改造種子與食品所採取之措施；在標示方面，應全面地，其「正面標示」基因改造食品。此即所謂之預防原則（Precautionary Principle）認為，在科學研究有能力完全地指出問題的根源之前，吾人必須將新興風險所帶來之疑慮納入考量，並施行預警措施，以消除風險，或至少能將風險降低至可接受程度；換言之，無待所有必要之科學知識已被發展出，便應採取相關預警措施； 33. Marianna Schauzu, The Concept of Substantial Equivalence in Safety Assessment of Foods Derived from Genetically Modified Organisms, AGBIOTECHNET, Vol. 2 (Apr. 2000), at 1-2, available at: http://www.bfr.bund.de/cm/349/schauzu.pdf (last visited Feb. 5, 2016). 34 ISAAA, Are Food Derived from GM Crops Safe? Oct. 2009, available at: http://www.isaaa.org/resources/publications/pocketk/3/default.asp (last visited Feb. 5, 2016). 16.

(29) 應納入考量之風險範圍為所有之短期、中期與攸關後代子孫幸福的長期風險。目前採取預警政策者，以歐盟為代表。四、禁止型（preventive）：禁止基因改造食品。此政策已假設基因改造過程具有安全風險，因此無須再經過安全評估；阻止（block）基因改造種子與食品之進口、禁止在市場上流通基因改造食品，或強制要求應使用「警告標示」。以上四種政策原則中，以實質等同原則與預防原則為目前國際上最主要之兩大對立政策，分別以美國與歐盟兩大勢力為代表，並在基因改造食品之進出口貿. 政治大食品標準委員會議及 WTO 相關之委員會中，亦延伸至美國與歐盟目前正在進行立. 易有諸多爭端，這樣的爭端已多次見於各種國際場域，尤其在 Codex 歷年來的. 的跨大西洋貿易及投資夥伴協議（Transatlantic Trade and Investment Partnership,. ‧. ‧ 國. 學. TTIP）談判。. 實質等同原則與預防原則的支持者並分別對彼此之政策立場提出批判。實質. Nat. sit. y. 等同原則遭受批判為：偽（pseudo）科學或反科學（anti-scientific），而不足用以. n. al. er. io. 評估基因改造食品之安全性；學者 Millstone 認為我們並未透徹了解轉植基因，. i n U. v. 亦未洞悉基因與化學成分之間的關係，對於毒性風險也不甚了解。因此，應當屏. Ch. engchi. 棄實質等同原則的安全評估概念，並應採取如同對藥品、殺蟲劑與食品添加物所做之安全測試、毒性測試，及可接受的每日攝取量（acceptable daily intakes）測試35。相反地，預防原則所受之批評為：卻乏足夠科學證據下所做之預防性措施，係對基因改造食品之歧視、造成商品銷售之成本增加與商品競爭力之降低，形成貿易障礙、助長貿易保護主義、給消費者不必要之恐慌。另外，基於前述四種政策方向，各國在基因改造食品之管理項目上，其多寡與繁簡各有不同。這些管理方法大致為：一、田間試驗管理，如：試驗許可、遺傳特性評估與生物安全評估等；二、上市管理，如：查驗登記、進出口管理、標 35. Marianna Schauzu, supra note 33, at 4. 17.

(30) 示、運輸管理、商業種植管理、追蹤監控等；三、公眾參與；四、資訊公開，如：明定應公開之資訊與利害關係人可近用資訊等。其中，鑒於基因改造食品目前雖然尚無絕對的科學證據證實其有害，然而目前科學界亦無法達成安全性之共識，因此，對於基因改造食品最終的接受者，即廣大的消費者而言，究竟應如何做選擇？進一步言之，在消費者「知」的權利意識高漲的今日，消費者做出選擇之前，多半藉由食品標示，以判斷是否購買。因此，「標示」制度似乎成為基因改造食品之所有管理項目中，最屬第一線與消費大眾接觸之項目，亦是對基因改造食品最低度之管理方式，兼顧了消費者「知」. 政治大. 的權利，表達對其個人價值判斷之尊重，亦係為開放市場與嚴格控管這兩大對立. 立. 政策間的折衷選擇。是以，本文以下亦將著重於標示制度之介紹與相關比較分. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. n. al. er. 析。. Ch. engchi. 18. i n U. v.

(31) 第三章. 各國基因改造食品之標示規範與貿易爭議. 本章首先說明食品標示之意義、目的與種類；次則介紹採取實質等同原則為首之美國、採取預防原則為首之歐盟，其基因改造食品標示規範之內容，並簡單介紹加入跨太平洋夥伴協定（The Trans-Pacific Partnership, TPP）主要國家加拿大、澳洲與紐西蘭、日本之標示規範；另外韓國之政策與經濟發展時常作為我國之借鑑對象，韓國近年來亦在自由貿易協定（free trade agreements）之洽簽有相當進展，因此亦將一並簡介韓國之標示規範。最後介紹我國基因改造食品標示規範之發展狀況與修法整理，並將美國、歐盟與我國之現行規範作一比較與統整，. 治政並提出不同規範下產生之貿易爭議。大立 ‧ 國. ‧. 第一項. 食品標示之意義、目的與種類. 學. 第一節. 食品標示之意義與目的. y. Nat. io. sit. 按我國食品衛生安全管理法第 3 條第 8 款之定義，「食品標示」係指「於食. n. al. er. 品、食品添加物、食品用洗潔劑、食品器具、食品容器或包裝上，記載品名或為. i n U. v. 說明之文字、圖畫、記號或附加之說明書」。由是可知，食品標示可提供消費者. Ch. engchi. 瞭解與食品相關之資訊，例如成分、淨重量與營養成分等，使消費者在挑選食品時，能夠被告知充足的資訊，以便作成購買食品或進行飲食計畫等相關決策 36。另外，關於「標示」，我國商品標示法第 1 條揭示其目的係為「為促進商品正確標示，維護企業經營者信譽，並保障消費者權益，建立良好商業規範」。是以，在現今消費者「知」的權利意識高漲的情況下，有謂：「食品標示係消費者於挑選食品時最有利之工具，使消費者快速且容易地比較何種食品係符合需求. 36 What Is A Food Label? NOURISH INTERACTIVE, available at http://www.nourishinteractive.com/healthy-living/free-nutrition-articles/160-grocery-food-shopping-fa cts-food-labels (last visited July 21, 2015). 19.

(32) 37. 。」尤其，如同前一小節所述，在基因改造食品科技所引發之各種爭論尚未有. 一致見解之前，基因改造食品之標示此一管制方法，打著強化消費者「知」的權利的旗幟，便成為全面禁止與全面開放這兩項對立基因改造食品管理方法之折衷機制38。第二項. 食品標示之種類. 就目前食品標示法規趨勢觀之，食品標示可依三種不同標準加以區分。第一種區分標準係依據法律有無強制課予應標示之義務，而可區分為「強制標示」與. 政治大面敘述，而可區分為「正面標示」或「負面標示」；至於第三種區分標準係依照立「自願標示」；第二種區分標準係依照標示內容中所使用之文字係正面敘述或負. 該標示係對食品相關資訊的一般性或客觀直述性描述，或欲引起消費者提高注意. ‧ 國. 學. 程度而使用警示性之用語，而可區分為「說明標示」與「警告標示」。茲各別說. Nat. er. io. sit. 一、強制標示與自願標示. y. ‧. 明如下。. 依據法律有無強制課予應予標示之義務，而可區分為強制標示與自願標示。. al. n. v i n Ch 強制標示，係法律規定廠商應於食品上標示一定之內容，目的係保護消費者知的 engchi U 權利，使消費者得以被告知特定食品之重要資訊，以利消費者做出購買與否之選擇；就基因改造食品而言，如法律要求廠商應於該基因改造食品之標示中表明該. 食品係屬基因改造39。由於此種法律規定係課予廠商一定之作為義務，對廠商造成基本權利之限制，因此須由法律規定，或由法律授權行政機關作成相關規定，. 37. Food Label Helps Consumers Make Healthier Choices, THE U.S. FOOD AND DRUG ADMINISTRATION, available at http://www.fda.gov/ForConsumers/ConsumerUpdates/ucm094536.htm (last visited July 21, 2015). 38 牛惠之，基因改造科技管理之國際規範及其調和，載：基因改造議題－從紛爭到展望，頁 203 （2004 年）。 39 張孫福，前揭註 19，頁 54。 20.

(33) 始得為之40。至於自願標示，則係法律並未課予廠商應於食品上標示一定之內容，而係由廠商依據市場走向，或基於廠商所欲使消費大眾知悉之資訊，或參考大部分消費者對於特定食品採取之態度，自行決定是否在特定食品上標示相關食品資訊，如此可能可以增加該特定食品之市場區隔，或增加該食品在市場上之競爭力41；就基因改造食品而言，若法律並未強制規定應標示其屬基因改造，因此廠商可以自由依據相關情況，選擇是否在其食品標示中表明其係屬基因改造。. 政治大亦互為相反。強制標示最重要的優點在於保障消費者知的權利，幫助消費者作成立由於強制標示與自願標示係二種完全相反之標示方法，因此二者之優、缺點. 最好的食品購買選擇，另外，亦有助於政府的監督與控管；強制標示之缺點則為. ‧ 國. 學. 對於某些具有爭議性之食品而言，可能造成其市場競爭力降低，甚至造成進出口. Nat. er. io. sit. 二、正面標示或負面標示. y. ‧. 國際貿易障礙，廠商的生產成本提高（從而廠商可能將此成本轉嫁給消者）等42。. 依照標示內容中所使用之文字係正面敘述或負面敘述，而可區分為正面標示. al. n. v i n Ch 或負面標示。如對於食品標示上對於食品內含物之敘述方式係「本產品含有○○ engchi U 成分」，或「本產品為○○」諸如此類之用語者，係正面標示，即對食品之內含. 物或其他相關資訊為一明確而積極之表述；反之，若係「本產品不含○○成分」，或「本產品非○○」者，則屬負面標示43。以基因改造食品標示而言，正面標示之例為「本產品為基因改造食品」；負面標示之例則如「本產品使用非基因改造黃豆」等。. 王希平，基因改造食品管理之相關法律問題研究，東吳大學法學院法律學系碩士班碩士論文，頁 160（2002 年 12 月）。 41 張孫福，前揭註 19，頁 54。 42 張孫福，前揭註 19，頁 54-55。 43 王希平，前揭註 40。 21 40.

(34) 三、說明標示與警告標示依照該標示係對食品相關資訊的一般性或客觀直述性描述，或係欲引起消費者提高對相關食品資訊之注意程度而使用警示性之用語，而可區分為說明標示與警告標示。前者例如標示進口商、製造商、代理商、相關廠商地址與電話、重量、數量、營養成分、食用方法與保存方法等事項；後者則如在標示中表明食用過多可能造成健康危害，或食用方法不當時所可能造成之危險等44。. 第二節. 立. 政治大. 美國之基因改造食品管理政策. 學. ‧ 國. 第一項. 美國基因改造食品標示規範. 美國係目前全球最大之基因改造食品之出口國，對於基因改造食品向來採取. ‧. 正面與支持之態度。這樣的立場來自於，根據美國國家科學院（U.S. National. sit. y. Nat. Academy of Science）、美國國家研究委員會（U.S. National Research Council），以. io. er. 及其他國際組織如 WHO、FAO 與 OECD 所出具之研究報告，目前尚無直接證據可證明基因改造食品之安全性低於經傳統方式生產或製造的食品45。因此，美國. al. n. v i n （以及國際組織如 WHO、FAOC 與hOECD，與同為基因改造食品出口大國如巴西、 engchi U. 阿根廷、加拿大等）對於基因改造食品管理之政策選擇，向來係以實質等同原則之概念為核心，即：若基因改造食品並未產生營養成分上與毒性上的改變，且新的基因與蛋白質並無飲食價值上的負面影響，且並不會對消費者與環境造成傷害，則可被認為與其相應的傳統食品實質等同46，此時則無須要求將此生產方法標示出來；除非發現該基因改造食品之組成已有實質上之變化（material changes）者，. 王希平，前揭註 40，頁 161。李素華，各國 GM 管理法規及比較，載：基因改造議題－從紛爭到展望，頁 214-215（2004 年）。 46 Marianna Schauzu, supra note 33. 22 44 45.

(35) 始須標示47。另外，美國一向認為，採取基因改造食品之強制標示制度，勢必影響生產者之成本，並將之轉嫁於消費者，造成消費者之負擔；亦造成消費者對基因改造食品不必要之誤會。基於上述理由，美國並未對基因改造食品定訂特殊之法規加以管理，亦不採取基因改造食品之強制標示規範。不過，美國國內仍有許多關於支持基因改造食品應採取強制標示之聲浪；惟目前為止，聯邦政府層級至多僅採取「自願標示」 48. 。以下本文將介紹美國基因改造食品所適用之一般食品標示規定，以及自願標. 示之行政指引。. 學. ‧ 國. 第二項. 政治大適用 FFDCA 一般食品標示規定立. 美國對於基因改造食品之標示，係採取一般傳統食品之標示規範相同之方式，均遵循美國之聯邦食品、藥物及化粧品法（Federal Food, Drug and Cosmetic Act,. ‧. FFDCA）之一般標示規定。FFDCA Section 403 食品標示之規定，包裝食品應標示. Nat. sit. y. 製造商、包裝商或供應商之名稱與地址，及正確之內含數量、重量或尺寸；食品. n. al. er. io. 標示之內容應提供正確之相關食品資訊，否則將被視為不當標示（misbranded），. i n U. v. 如虛偽或誤導之標示（false or misleading label）；以其他品名為提供或販賣（offer. Ch. 49. engchi. for sale under another name）；欠缺該資訊將導致特別的健康或環境風險等50。觀察 FFDCA Section 403 食品標示之規定，可知美國並無要求應將食品中的基因改造成分標示出來。第三項. 自願標示規範. 雖然美國對於基因改造食品並未採取強制標示制度，然而，美國國內仍有許. 47. FDA, Labeling of Foods Derived from Genetically Engineered Plants, 2015, available at: http://www.fda.gov/Food/FoodScienceResearch/GEPlants/ucm346858.htm (last visited Feb. 12, 2016). 48 各國基因改造食品管理，衛生福利部食品藥物管理署，前揭註 2。 49 21 U.S.C. 343. 50 李素華，各國 GM 管理法規及比較，前揭註 45，頁 220。 23.

(36) 多倡議應使消費者知悉基因改造食品之資訊，因而，為回應民意，近日美國在聯邦法律層級與命令層級便有相關自願標示之立法產生 51 。以下本文將分別介紹之。一、美國眾議院通過安全正確食品標示法案 2015 年 7 月，美國眾議院通過安全正確食品標示法案（Safe and Accurate Food Labeling Act of 2015），其中關於基因改造食品標示部分，其規定：若進口食品之生產與處理均符合美國農業部（the U.S. Department of Agriculture）農產品銷售服. 政治大 certification program），則得（may）標示該產品為「含有」或「不含」基因改造立務局（Agricultural Marketing Service）之基因改造認證計畫（genetic engineering. 成分52。然而，此項法案尚須經過參議院通過與總統之簽署，始能成為法律並被. ‧. ‧ 國. 學. 實施53。. 二、美國食品藥物管理局之給業者之基因改造或非基因改造食品自願標示指引. sit. y. Nat. io. er. 美國食品藥物管理局（Food and Drug Administration, FDA）曾召開許多會議，廣納公眾關於基因改造食品標示之意見。基本上，FDA 從未改變其對於基因改. al. n. v i n Ch 造食品係不採取強制標示之立場。然而為回應民意，FDA e n g c h i U 於 2001 年公布自願標示處理原則草案（Draft Guidance: Guide for Industry Voluntary Labeling Indicating. 除了聯邦層級之基因改造食品標示之立法活動外，美國各州亦有「強制標示」之立法或公投活動，其中以加州之相關活動最為活躍，然而加州之強制標示法案支持者之票數以些微之差距落敗；近日康乃迪克州、緬因州與佛蒙特州亦通過強制標示之立法。參 MoonSook Park, A Comparative Study of GMO Labeling and Liability Systems in the US, EU, and South Korea: The Circumstances and a Future Potential for Harmonization, INDIANA UNIVERSITY MAURER SCHOOL OF LAW, Theses and Dissertations, Apr. 2014, at 39, available at: http://www.repository.law.indiana.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1003&context=etd (last visited Feb. 12, 2016). 52 CONGRESS.GOV, H.R.1599 - Safe and Accurate Food Labeling Act of 2015, available at: https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/1599 (last visited Feb. 12, 2016). 53 劉依蓁，美國眾議院通過非基改食品標示法案，台灣經濟研究院生物科技產業研究中心（2015 年 8 月），網址：http://agbio.coa.gov.tw/information_detail.aspx?dno=46460&ito=87（最後瀏覽日： 2016 年 2 月 12 日）。 24 51.

(37) Whether Foods Have or Have Not Been Developed Using Bioengineering）54，並於 2015 年 11 月發布「給業者之基因改造或非基因改造食品之自願標示指引（Guidance for Industry: Voluntary Labeling Indicating Whether Foods Have or Have Not Been Derived from Genetically Engineered Plants）」，係採取「自願正面標示」與「自願負面標示」。FDA 並指出，此項指引之目的並非在課予業者一項應予以遵循之強制義務。該項指引舉出數個基因改造食品自願標示之範例。其關於「自願正面標示」之範例為：本產品係基因改造（genetically engineered），或本產品所含之玉米粉. 政治大. 係使用現代生物科技所生產之玉米（this product contains cornmeal from corn that. 立. was produced using modern biotechnology），或部分種植者使用之黃豆種子係現代. ‧ 國. 學. 生物科技所生產之抗旱黃豆種子（Some of our growers plant soybean seeds that were developed through modern biotechnology to be drought tolerant）；另關於「自. ‧. 願負面標示」之範例為：非經生物工程（not bioengineered）、非經基因工程（not. Nat. sit. y. genetically engineered）、非經現代生物科技之基因改造（not genetically modified. n. al. er. io. through the use of modern biotechnology）、不使用現代生物科技所生產之原料（we. i n U. v. do not use ingredients that were produced using modern biotechnology）、油品係生產. Ch. engchi. 自非經基因工程之黃豆（this oil is made from soybeans that were not genetically engineered），或玉米種植者不使用經生物工程產生之種子（our corn growers do not plant bioengineered seeds）55。. 該草案之簡介，參韓正文，國際間及我國 GMO’s 法制的最新法展及趨勢，科技法律透析（2004 年 2 月）。 55 FDA, Guidance for Industry: Voluntary Labeling Indicating Whether Foods Have or Have Not Been Derived from Genetically Engineered Plants, 2015, available at: http://www.fda.gov/RegulatoryInformation/Guidances/ucm059098.htm (last visited Feb. 12, 2016). 25 54.

(38) 第三節. 第一項. 歐盟基因改造食品標示規範. 歐盟之基因改造食品管理政策. 歐盟對於基因改造食品向來採取謹慎與保留之態度，尤其在基因改造食品之安全議題在科學界尚未達成共識之前，歐盟消費者團體、環保團體、衛道人士以及媒體均十分熱衷於基因改造食品安全性、生態環境、宗教與文化議題之探討；歐盟亦發布委員會預防原則政策說明書（Communication from the Commission on. 政治大. the Precautionary Principle），建立歐盟對於生物科技產品之管理採取預防原則政策之共識56。. 立. ‧ 國. 學. 歐盟從 1990 年代便開始訂定管理基因改造作物與基因改造食品之法規，甚至基因改造飼料之專法，目的在於：一、保障人類、動物健康與環境；二、調和. ‧. 風險評估程序，並建立有效率的、有時效性的、透明的基因改造產品許可制度；. Nat. sit. y. 三、確保標示制度清楚地使消費者與產業中之專業工作者享有「知」的權利；四、. n. al. er. io. 建立基因改造產品之追蹤制度57。為達成以上目的，歐盟對基因改造食品之控管. i n U. v. 項目包括田間試驗、上市、標示、追蹤、損害責任事宜、公眾參與及資訊公開等，. Ch. engchi. 項目可謂十分全面，且於每個管理項目之嚴格度與掌控度亦為全球之冠。歐盟並於 2002 年設置歐盟食品安全局（European Food Safety Authority, EFSA）為專門管理單位。歐盟基因改造管理法規之主要架構如下58：. 56. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, Communication from the Commission on the Precautionary Principle, Feb. 2, 2000, available at: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52000DC0001&from=EN (last visited Feb. 13, 2016). 57 EUROPEAN COMMISSION, GMO Legislation, Oct. 16, 2015, available at: http://ec.europa.eu/food/plant/gmo/legislation/index_en.htm (last visited Feb. 13, 2016). 58 Id. 26.

(39) 一、2001/18 號指令59：關於基因改造有機體釋出環境之規範，係歐盟管理基因改造有機體之最主要規範。此號指令之目的在於建立效率且透明之基因改造生物同意釋出與流通於市場之程序；此項同意之效期為 10 年（可更新），並且受上市後之監管。其中，基因改造生物之標示為強制性（compulsory）。此號指令確立歐盟對於基因改造食品係採取「強制標示」制度。二、1829/2003 號規則60：關於基因改造食品與飼料之規範。其規範重點在於基因改造食品與飼料之核可與監控；以及如何為清楚之標示。. 政治大因改造有機體在其領域內培育可能性之修正條文。立. 三、2015/412 號指令61：為 2001/18 號指令中關於歐盟成員國限制或禁止基. ‧ 國. 學. 四、1830/2003 號規則62：關於基因改造有機體之可溯及性與標示之規範。此號規則之目的在於，透過強制標示制度告知消費者相關之基因改造成分資訊，. ‧. 使消費者享有選擇之自由（freedom to choose）；透過基因改造有機體生產與上市. Nat. er. io. sit. y. 流通所經每個階段之可溯及性管理，建立一套「安全網絡（safety net）」。其中，2001/18 號指令基因改造有機體釋出環境規範、1829/2003 號規則基因. n. al. 59. Ch. engchi. i n U. v. Directive 2001/18/EC of the European Parliament and of the Council of 12 March 2001 on the deliberate release into the environment of genetically modified organisms and repealing Council Directive 90/220/EEC, 2001 O.J. (L 140) 1 [hereinafter the GMOs Deliberate Release Directive 2001/18], available at: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/LSU/?uri=celex:32001L0018 (last visited Feb. 15, 2016). 60 Regulation (EC) No 1829/2003 of the European Parliament and of the Council of 22 September 2003 on genetically modified food and feed, 2003 O.J. (L 268) 1 [hereinafter the GM Food and Feed Regulation 1829/2003], available at: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/LSU/?uri=CELEX:32003R1829 (last visited Feb. 15, 2016). 61 Directive (EU) 2015/412 of the European Parliament and of the Council of 11 March 2015 amending Directive 2001/18/EC as regards the possibility for the Member States to restrict or prohibit the cultivation of genetically modified organisms (GMOs) in their territory, 2015 O.J. (L 68) 1, available at: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ:JOL_2015_068_R_0001 (last visited Feb. 15, 2016). 62 Regulation (EC) No 1830/2003 of the European Parliament and of the Council of 22 September 2003 concerning the traceability and labelling of genetically modified organisms and the traceability of food and feed products produced from genetically modified organisms and amending Directive 2001/18/EC, 2003 O.J. (L 268) 24 [hereinafter the GMOs Traceability and Labelling Regulation 1830/2003], available at: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32003R1830 (last visited Feb. 15, 2016). 27.