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第二節 理論基礎
本研究擬以都市防災觀點探討都市更新容積獎勵項目及額度配比，透 過都市更新劃定指標之文獻分析，吾人發現，都市致災害種類及因素多而 複雜，為能明確歸類較為重要且應優先投入改善之項次，並依相對的災害 影響程度，定出獎勵額度配比，因此試以災害風險管理理論為基礎，透過 對各種災害要素之風險分析、評估和發展因應策略，相關說明如下。
壹、災害風險管理相關理論
一、名詞定義
所謂「災害風險」係指『災害發生機率與災害損失或影響之乘積(災害 風險=災害發生機率×災害損失或影響)，只要災害發生之機率或損失任一項 增加，都有可能造成災害風險向上攀升。(陳羚怡，2004：27)』;而「風險 管理」一詞譯自英文「Risk Management」的概念，源自於經濟與金融活動，
顧名思義為管理風險，係有系統的應用管理政策、程序於風險的分析、評 估、決策等過程之中。(賴瑩穎，2006：2-11)
以下將災害管理中常用的名詞，作一定義釐清:
1.災害(Disaster)：根據現代災害管理學，「災害」之定義非常嚴格，「災害」
的發生必須是「潛在危險」(Hazard)與「災感度」(Vulnerability)兩者同時 存在(災害=潛在危險+災感度)。潛在危險未必必然會變成為災害或立即構 成災害，故如能事先防備便可能化險為夷。(賴瑩穎，2006：2-11) 2.風險(Risk)：聯合國減災國際策略組織(ISDR)將風險定義為，由人為或是
自然災害等脆弱條件所構成的損失機率(呂銘哲，2010：10)。亦可指特定 地區(或個人)受危險衝擊，可能產生之損失或傷害分布與程度，故風險包 含發生機率與損失(或損害)程度兩個向度的機率分配概念(戴瑞文，
2006：2-2)。而本研究考量都市防災，則針對都市環境之潛在災害及其對 於生命、財產之非預期危害所可能產生的風險。
二、災害風險分析
都市防災的課題除涉及政策、體制與法制層面之課題外，不同地區的 災害風險（Hazardous Risk）特性與災害脆弱度（Vulnerability）亦是重要的 考量因素（戴瑞文，2006：2-2）。實際上，災害作用的瞭解，須從災害風 險分析著手，其內涵包含：災害潛勢、危險度分析與災害風險評估（Olshansky and Wu，2001：419），其說明如下：
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度之交集，亦即 Risk = f(hazard, vulnerability)。根據 ISDR具體的定義： 損失造成重大衝擊。1990-1999年為聯合國大會(UN General Assembly)為“全球性共同 降減天然災害的十年”，並且成立 International Decade for Natural Disaster Reduction (IDNDR) 組織。IDNDR 開始時主要著重在災害科學與技術研發領域,隨著世界觀的 拓 展 ， 漸 漸 意 識 到 社 會 、 經 濟 與 災 害 之 間 的 關 連 性 。 聯 合 國 在 2000 年 成 立 International Strategy for Disaster Reduction (ISDR) 來銜接 IDNDR 的工作，在永續發 展的目標下，以防災、減災、災害風險評估與政策層面管理等相關事務上持續探討與 推動。(資料來源：陳禹銘、蘇昭郎、黃詩倩，2009，「災害風險評估研究之探討」，
災害防救電子報，第48期：1-10 頁)
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危害分析為辨識天然災害(乾旱、洪水、土石流、地震等等)之外力來源 與可能會造成的影響，例如:評估其發生極大天然災害於某地點、時間、強 度與影響時間之機率。分析多種不同危害時有三種分析方法可以運用：(A) 空間分析(地點與範圍)、(B)時間分析(頻率、持續性、發生的機率)、(C)範 圍分析 (威力、領域、強度級數)。(陳禹銘、蘇昭郎、黃詩倩，2009：2) 雖 天然災害的發生不易計算分析，但吾人可透過防災作為，儘量減低災害可 能造成損害。
三、災害風險管理
天然災害防治可就其設置性質、環境條件及災害影響，依據災害風險 管理原則，採取：迴避風險、承擔風險、抗減災害損失、替代方案及風險 分攤等一項或多項策略，以減輕或消除災害風險（戴瑞文，2006：2-3）。
對於災變之處理，則針對災變之發生前、中、後，採取階段性處理策略，
包括：災害減輕策略、災變準備策略、災變反應策略及災害復原策略。以 下針對災害風險管理之意涵、管理程序、評估及其他方式作探討，說明如 下：
(一)災害風險管理之意涵
風險管理之建立始於 1913 年美國企業管理協會美國企業管理協會(The American Management Association，AMA)的保險部門最先提出，但 1975 年 後，美國保險管理協會（The American Society of Insurance Management）才 逐漸重視風險管理的觀念。其中，其概念源於 70 年代，為當時人類向災害 全面宣戰的先行研究。其意涵係指災害發生機率與災害損失或影響之乘 積，亦即災害風險＝災害發生機率*災害損失或影響（陳羚宜，2004：42；
戴瑞文，2006：2-2），也就是說只要災害發生的機率增加或災害損失增加，
就有可能造風險程度的提升。
(二)災害風險的管理程序
災害風險管理之程序，係指從風險辨認至風險移轉之決策過程（詳圖 2-1），通常包括五個步驟：辨識、分析、規劃、追蹤與控制（陳禹銘、蘇 昭郎、黃詩倩，2009:8）。首先為風險辨識(Identification of Risk)，為風險 管理最困難之工作，它辨識哪些資源具有潛在之風險，並透過分析風險發 生之頻率(Frequency)及其嚴重性(Severity)，進而由這兩個向度來決定損失 程度，此為風險評估的部分。其次為風險排除（Elimination of Risk），即消 除全部或盡可能消除所有具嚴重損害的風險，以避免嚴重之損失，而第三 為風險降低（Reduction of Risk），針對無法防止或避免之損失，則透過控
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制風險發生的頻率，降低其危害性（戴瑞文，2006：2-5）。經由上述作為 達某一程度時，對於殘存的風險，必須採取部分承擔或移轉之策略（Burby，
1991：15）。
一般而言，最理想之風險管理策略為風險排除，然而在現實生活中，
由於天然災害難以預測，要在事前預防工作上完全消除其發生的機率或損 失，非常困難。因此多數情況乃著重在事後反應的措施上，如：風險降低、
風險分攤或風險轉移，藉此來達到管理災害風險之目標。
圖 2-1 災害風險管理程序
資料來源：Burby，1991；戴瑞文，2006：2-5。