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貳、臺北市現行容積獎勵問題探討
都市更新為落實都市防災的重要策略，而容積獎勵為實施都市更新的 重要工具。運用容積獎勵時能否適切而妥善達成政策目標，並儘量減低甚 至避免因跨越建築容積管制所造成外部性，便是現行容積獎勵運用時所需 要考量的重點。而異地重建的都市更新策略，亦需提供誘因驅使民間開發 業者投入整合。故以下將針對建築容積總量管制、都市更新容積獎勵之環 境貢獻及公益性審議原則、獎 勵 優 先 順 序 及 現行都市更新容積獎勵項目 與額度的執行問題等進行探討。並就異地重建之相關獎勵措施作討論。
一、建築容積總量管制探討
容積是公共財
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，給予容積獎勵應考慮公共利益，並與公共目的有所 連結，故對於容積獎勵等鼓勵措施應更為慎重。臺北市的容積獎勵措施除 都市更新獎勵外，尚有綜合設計放寬與容積獎勵規定、停車獎勵（目前已 廢止）、大眾運輸系統土地開發辦法、都市計畫獎勵以及臺北市針對四五層 樓老舊公寓的專案等諸多法令規定。而當開發業者得以從基準法定容積額 外再獲取更多時，為追求利潤最大化，便會務必儘量爭取最有利、最容易 達到的項目進行申請，並在多項容積獎勵的疊加後，建築物更新後，反而 對於因為過大的建築量體，產生影響如造成鄰房日照採光不足等環境問題，故政府對於容積獎勵額度的給予應具備總量管制外，在公共財的概念下，
則更應要求開發業者優先爭取具有公益性及環境貢獻的項目為優先。
過 去 法 定 容 積 與 獎 勵 容 積 的 疊 加 缺 乏 容 積 總 量 管 控 機 制，各 式 獎 勵 容 積 之 累 加 並 無 上 限 規 定，致 都 市 計 畫 法 中 對 於 各 宗 基 地 之 容 積 管 制 無 法 落 實 ， 而 這 些 問 題 不 斷 發 生 ， 也 使 得 監 察 院 於 2010 年 11 月 4 日 對 內 政 部 提 出 糾 正
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。 相 關 缺 失 如 下 。 1.都 市 容 積 缺 乏 容 積 總 量 管 控 機 制， 各 式 獎 勵 容 積 之 累 加 竟 無 上限 規 定，致 都 市 計 畫 法 基 準 容 積 率 (法 定 容 積 率 )制 度 名 不 符 實 ， 未 能 發 揮 成 效 ， 中 央 主 管 機 關 核 有 怠 失 。
3-12 「 公 共 財 」 的 理 論 出 自 於 1 9 5 4 年 P a u l A . S a mu e l s o n 所 提 出 的 觀 念 。 本 文 所 提 及 之 「 公 共 財 」 與 經 濟 學 領 域 之 定 義 並 不 相 同 。 依 據 經 濟 學 的 觀 點 ， 公 共 財 必 須 符 合 「 共 享 性 」 與 「 非 排 他 性 」 兩 項 定 義 。 而 本 文 所 敘 述 「 容 積 是 公 共 財 」 是 指 因 實 施 容 積 獎 勵 與 增 額 容 積 等 政 策 對 於 對 「 環 境 容 受 力 」 及 「 公 共 利 益 」 的 綜 合 性 概 念 。 也 就 是 社 會 大 眾 都 認 為 容 積 的 價 值 來 自 於 都 市 的 發 展 ， 以 及 政 府 單 位 藉 由 稅 收 投 入 公 共 建 設 後 ， 以 致 於 土 地 及 房 地 產 的 價 值 增 加，這 種 容 積 增 額 產 生 的 利 益 應 該 歸 於 全 市 民 所 共 享 。 (沈 昆 正 ， 2 0 1 5 ： 2 -2 )
3-13 監 察 院 於 2 0 1 0 年 1 1 月 4 日 公 告 「 9 9 內 正 0 0 4 0 」 糾 正 案 。
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新之目的在於促進都市土地有計畫之再開發利用、復甦都市機能、改善居 住環境、增進公共利益，意即都市更新不只是享有都市更新容積獎勵的好 處將原建物於原地重建，更新改善後產生的效益也不應僅為基地內單獨享 有，而是每個都市更新單元均負有協助改善周圍環境的責任與義務。爰此，
基於都市更新提升環境貢獻及公益性展開所訂定之相關原則如下。
(一)更新範圍完整性原則，更新範圍應儘量以完整街廓為考量並充分召 開鄰地協調會。
(二)都市環境品質、都市景觀、都市生態貢獻原則
更新案設計應依循都市計畫土地使用分區，內容應重視都市活動與 功能的延續。
應充分考量周圍地區之交通系統,妥善規劃人行、汽機車行及腳踏車 行動線與環境，並降低交通影響的衝擊。
更新案之規劃設計內容應考量加強都市防災機能，並考量自然永續 節能減碳。
更新案之建築規劃設計須考量提供適當規模住宅單元。
(三) 地區性公益回饋原則
1.更新地區(單元)劃定後施工前之閒置房地利用，提供社區計畫展示或公 共性空間，以期增加民眾對更新案之認同感或增益社區公共生活者。
2.更新後提供一定比例之公共使用空間。
(四) 推動無障礙空間原則
更新案之規劃設計內容應納入通用設計理念，提供無障礙之公共空間。
(如公共通路、動線、公共設施或公益設施應考量無障礙設計。)
以上四點原則，審議會得視個案情形，依據都市更新建築容積獎勵 辦法第7條規定「更新單元之整體規劃設計對於都市環境品質、無障礙環 境、都市景觀、都市防災、都市生態具有正面貢獻，或採智慧型建築設 計，其標準高於都市計畫、消防、建築及其他相關法令規定者，得給予 容積獎勵」，討論容積獎勵之核給。
而就上述原則，旨在增加都市更新獎勵能帶給周遭環境有所助益。除 鼓勵開發業者能朝向完整街廓整合外，亦希望規劃設計時能針對完整街廓 提出完整的構想（劉佳其，2009：149），藉由強化社區活動，延續都市紋 理、串連商業空間避免商業帶中斷，應維持沿街面的商業設施及騎樓，妥
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善規劃人車通行交通、加強都市防災，以提升對環境的貢獻，透過地區性 的回餽措施及無障礙規劃，以期增加都市更新的公益性。
該原則僅針對ΔF5-1（考量與鄰近地區建築物之量體、造型、色彩、坐 落方位相互調和之建築環境、無障礙環境、都市防災）制定，而在都市容 積總量管制的概念下容積獎勵的給予應受到管制與約束，並具有正當性。
故針對現行其他都市更新容積獎勵項目與額度的給予，便可透過環境貢獻 度與公益性的概念再予以檢視。除此之外，都市防災雖制訂於ΔF5-1的項目 中，但若能針對「災害預防」於規劃設計時納入考量，並於災害發生後若 能採容積獎勵作為誘因，應有助於「災後重建」的整合效率。故除針對公 益性及環境貢獻度外，亦應導入都市防災的觀點，針對現行都市更新容積 獎勵予以分析檢討。
三 、 都 市 更 新 容 積 獎 勵 優 先 順 序
都市災害的一旦發生，往往造成人命財產的損失，而都市居住人口及 建築物分布密集，因此災害發生，其受害之建築物以及相關設施(如維生管 線)容易成為新的災害誘因，促使單一災害發生演變成為大面積、大範圍涉 及層面更多的複合式災害型態（陳建忠、彭光輝，2002：15；周楷峻，2010：
12；鄧凱文，2011：2-6）。故相較於其他都市更新獎勵項目，本研究認為 都市防災的考量應排在最優先順位。但容積獎勵項目之間之具有相互的替 代性與排擠的現象，不同獎勵項目間之替代性完全決定於開發業者的成本 及利益考量，而非以都市更新的迫切性、環境貢獻及公益性為依據，因此 有必要對獎勵項目之間的關係及效果加以評估。（劉小蘭、高平洲，2000；
186）。故就排擠性及抑制災害擴大，都市更新容積獎勵應透過獎勵優先順 序進行控管，藉由各獎勵項目之上限額度的調整，彰顯其重要性與優先性。
1.鼓勵災害預防
本研究於第二章文獻分析時，歸納出都市防災的評估項目依序為：地 質潛勢區→建築窳陋→建築結構→建物年齡→非防火結構→防火間隔→違 章建築→建物排列→道路系統→腹地條件→避難、救災設施。而就現行都 市更新獎勵項目與額度，並未包含地質災害潛勢區的處置策略。而地質災 害潛勢的相關問題於前面章節已探討，包含原地重建及異地遷建的課題，
也因影響生命安全最大，有必要提供較高的獎勵額度，以鼓勵加速高風險 地質災害潛勢地區原地實施更新或遷建，但考量容積總量管制，若設置於 現行都市更新容積獎勵中，恐排擠其他獎勵項目，故擬建議另行增訂獎勵 辦法。而就規劃設計部分則應考慮鼓勵採以高於法規標準的防災設計。
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2. 2M<淨寬<8MN
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高，且再加上民間開發業者為求獲取較高的利潤及時效，便透過自行劃定 其他地價較高、整合容易的地區，便會對政府劃定及其他真正迫切需投入 更新地區造成排擠。而導入防災觀點，目前都市更新時程獎勵制度設計，
並未針對災害預防及災後重建提供獎勵。
2. ΔF4（捐贈公益設施或協助開闢公共設施獎勵）
為減輕政府財政負擔，提高公共設施興闢處理效率，以不同的政策及 誘因作為基礎所訂定之獎勵性政策被廣泛地應用(鄧梅姬，2003：2-20)。透 過提供民間開發業主容積獎勵換取公共設施，因可避免冗長之行政程序以 及經費取得的不確定性，且由地方政府即可決定等種種因素，使得「捐贈 公益設施或協助開闢公共設施獎勵」成為補充、興闢公共設施的重要策略。
(1)ΔF4-1(捐贈公益設施)
從開發業者的角度，都市更新開發案中，捐贈公益設施來提升容積獎 勵之誘因不高，其中可能的主要原因為捐贈公益設施面積所獲得獎勵容積 與其捐贈公益設施空間的比值差異不大（吳宣緻，2010：33）而政府單位 就捐贈公益設施的部分實際上並不積極。現行通常由開發業者主動提出願 意提供公益設施，政府單位依開發業者提出的計畫進行評估，但實際上政 府單位自身已有一套的公共設施興闢計畫，都市更新並非主要的計畫策略 及設施興闢來源，故捐贈公益設施就客觀來說僅是額外獲得，且每增加一 個空間，必須增加管理維護費用，亦擔心變成蚊子館反造成社會負面觀感，
且政府接受捐贈公益設施，土地持分亦較複雜，產權將屬於區分所有，影 響日後市有財產的處理效率，因此對於室內型公益設施接受度普遍不高。
因此，也造就政府單位與開發業者對於捐贈公益設施的互動關係矛盾，且
因此，也造就政府單位與開發業者對於捐贈公益設施的互動關係矛盾，且