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第五章 建構都市防災觀點的容積獎勵策略
在都市防災的概念下，上至我國國土規劃體系，下至土地使用管制與建築相 關法令對於如何減低或避免災害發生造成財產人命損傷，都應有相對應的處理對 策。本研究由都市更新的角度切入，導入都市防災觀點及災害風險管理的概念，
擬透過調整容積獎勵項目，以期實施者獲得容積獎勵的同時，亦能對於生活環境 改善及提升宜居性更具實質的貢獻；藉由調整獎勵額度引導民間開發業者整合應 優先實施都市更新地區；另針對具安全疑慮而不宜居住地區，研擬高風險災害潛 勢地區之更新配套方案，避免或降低災害發生所可能造成的人員傷亡及財產損 失。
本研究透過文獻、現況問題及問卷成果分析，探討台北市現行實施都市更新 容積獎勵制度所遭遇的問題，並考量高風險災害潛勢地區所隱含的適居性議題，
建議未來得將都市更新容積獎勵分成原地及異地重建兩種策略。
第一節 原地重建之都市更新容積獎勵策略
壹、都市更新容積獎勵調整及相關配套措施建議
透過探討現行台北市都市更新獎勵項目與額度之執行成效與適切性，藉由探 討都市更新對於都市防災、環境貢獻度及公益性等概念，並檢討容積獎勵之優先 順序及替代性，參考專家學者的意見，試就採取原地重建之都市更新容積獎勵項 目與額度提出以下調整建議。
一、ΔF1 原建築容積高於法定容積
原建築容積高於法定容積之面積核算，因有助於確保原住戶更新前之權利價 值，且未來取得之獎勵值由原住戶及開發整合者所共享，有利於溝通整合，若將
「原容積高於法定容積」之獎勵項目刪除更增添老舊大樓改建困難度，建議維持 原項目內容及額度。容積是公共財，亦為投入都市更新的重要誘因，原建築容積 為過去都市計畫及土地使用管制賦予所有權人的財產價值，該獎勵項目的運用亦 已實施多年，調降其獎勵值將產生財產上的剝奪，故應在整體考量。
二、ΔF2 更新後多數人分配之樓地板面積不及當地平均居住水準
實務上都市更新開發之推動，均以多數原住戶能分回房地，且能貼近原居住 之樓地板面積及水準，才較有可能取得同意，一般個案較少運用，僅早期因時代 背景及需求所興建之國宅、平宅(約 8-14 坪)
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、整宅(約 8-12 坪)5-2
等單元面積較5-1 臺北市平價住宅（簡稱平宅）為全臺唯一提供低收入戶民眾免費借住的公有房舍，興建於 1969
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少的住宅，才較可能涉及此項目，應以個案審查給予協助，故建議予以刪除。
三、ΔF3都市更新時程獎勵
都市更新時程獎勵，應考慮劃定理由及實際迫切性給予獎勵。現行都市更新 容積獎勵在制度設計上，透過獎勵項目與額度可表現出優先順序概念，但仍無法 有效凸顯不同開發區域之差異及優先位階。除此之外，政府劃定的更新基地區域 散落於台北市區內，雖然較多集中於老舊的萬華、大同與中正區，但各區及更新 基地卻無輕重緩急的差別（楊少瑜，2007: 6-4）。故對於較不具急迫性的更新個 案，應引導開發業者轉向爭取具環境貢獻度及公益性等其他獎勵項目，以彰顯優 先位階。本研究考量上述緣由，建議應調整適用區域，刪除「民間自提自行劃定 地區」部分，並增加「災害發生後之重建地區」之項目（詳表5-1）。
1.政府劃定地區
台北市政府現已公告劃定 218 處
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更新地區，因多位於地價相對較低的老 舊街區，且戶數多、產權複雜，開發整合難度高，囿於難以吸引民間開發業者投 入整合，為促使老舊應街區加速更新，故建議時程獎勵予以保留。併同政府強拆 及社會安置等輔助措施，以利時效。另台北市政府於 2000 年及 2002 年期間劃定 的更新地區雖均已超過獎勵年限，考量優先性應持續提供誘因，建議公告超過 2 年的更新地區仍能維持 6%的獎勵額度。2.民間自提自行劃定地區
建議調降獎勵額度，超過 2 年則取消其獎勵值。考量現行都市更新之實際執 行狀況，開發業者優先投入並申請劃定高開發效益及較易整合的地區（楊少瑜，
2007: 5-41），以獲取較高的利潤及時效，相對的排擠其他真正迫切需投入更新地 區。為有效將民間資金導引至公劃地區或災後重建地區，但考量專家學者之共識 值高，故現階段建議將自行劃定之時程獎勵予以調降。
3.災害發生後之重建地區
本研究基於災害風險管理，考量風險排除與降低，避免災害發生後，未能積 極處置而引發二次災害，提出災害發生後之重建地區之時程獎勵。另依急迫性重
年至 1979 年，共有五處，計 2,048 戶，為台北市依據社會救助法將住宅借住低收入戶之特 殊救助項目。
5-2 政府遷台初期(1962-1975 年)，為安置公共設施拆遷戶，興建整建住宅(簡稱整宅)。台北市市 政府運用國民住宅基金共在台北市興建了 23 期 11,012 戶之整建住宅。
5-3台北市政府於 2000 年開始依據老舊或急需更新之地區，陸續劃設 218 處更新地區。
(資料來源：台北市都市更新處網站，更新至 2016/6/1)
（http://uro.gov.taipei/ct.asp?xItem=114813&CtNode=12858&mp=118011）。
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四、ΔF4捐贈公益設施或協助開闢公共設施獎勵
為減輕政府財政負擔，提高公共設施興闢處理效率，以不同的政策及誘因作 為基礎所訂定之獎勵性政策被廣泛地應用(鄧梅姬，2003：2-20)。透過提供民間 開發業主容積獎勵換取公共設施，因可避免冗長之行政程序以及經費取得的不確 定性，且由地方政府即可決定等種種因素，使得「捐贈公益設施或協助開闢公共 設施獎勵」成為補充、興闢公共設施的重要策略。
（一）ΔF4-1 捐贈公益設施
申請捐贈公益設施之獎勵項目，應尋得有意願接受之需求目的主管機關、團 體，但現行制度並未針對後續維護管理經費的編制擬定具體的執行配套，影響接 受意願。從開發業者的角度，都市更新開發案中，捐贈公益設施來提升容積獎勵 之誘因不高，可能的原因為捐贈公益設施面積所獲得獎勵容積間與其捐贈公益設 施空間的比值變小（吳宣緻，2010：33），因成本考量，亦降低了捐贈公益設施 來獲的獎勵容積得申請。故現行制度上申請者較少。但考量地方建設資源有限及 該項目具公益性，仍建議予以保留。考量都市防災、都市規劃、政策彈性等因素，
建議實施者得於住宅區之低層部規劃作下列規劃。
1.社區活動設施與都市計畫防災規劃系統接軌
考量社區活動之延續，並增益都市活動之多樣性與城市風貌維護，並與都市 防災規劃接軌。建議得於住宅區之低層部規劃提供周邊社區供公共活動使用之公 益設施，平時供社區鄰里使用，災害發生時作為臨時避難場及防災據點所使用，
並提出後續的維護管理計畫，納入行政區之都市防災計畫，以擴大都市更新效 益。
2. 社會福利
衡量地方需要，逐年發布訂定機關（構）或不特定人使用之公共設施需求外，
並亦應衡量社會福利需要指定公益設施，如提供一定比例之樓地板面積作為高齡 者活動、安養照護、公共托育等福利設施或捐贈予地方政府規劃作為社會住宅使 用等
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，有效增進公共利益，並適度緩解中低收入或弱勢者之居住問題。未來透 過開發業者自行考量基地條件與意願提出申請興闢捐贈。（二）ΔF4-2 協助開闢或管理維護更新單元內或其周邊都市計畫公共設施 現行多以申請協助開闢毗鄰之未開闢計畫道路，其他項目則較少。惟台北市 未開闢之計畫道路，多仍為私人所有或產權複雜，若透過民間整合開闢，得節省 政府開支並提升效率，建議予以維持獎勵項目與額度。
5-7 參考「新北市都市更新建築容積獎勵核算基準」第二項 第一款。
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（三）ΔF4-3 協助附近市有建築物進行整建及維護
現行執行上尚無實際案例。近年公家機關建物外牆翻修或整建不在少數，是 否透過專款專用的方式，如供區公所每年提出公共設施維修項目及編列預算，讓 實施者依此區所需要之項目捐贈，將資源放在實際需要的地方，即以代金方式換 取容積獎勵（比照ΔF4-2 淨利潤計算的方式辦理）。惟為能因應未來生活環境之 變動，並能保有政策執行彈性，仍建議保留該項目。
五、ΔF5更新地區規劃設計獎勵
「更新地區規劃設計獎勵」項目為都市更新引導設計、打造更美好的都市環 境的重要策略。（詳表 5-2）
（一）ΔF5-1 具環境貢獻性之規劃設計
原獎勵項目內容「考量與鄰近地區建築物之量體、造型、色彩、坐落方位相 互調和之建築環境、無障礙環境、都市防災」，為目前設計之普遍趨勢，並逐漸 成為建築設計所應達到之基本水準，該項目中之「都市防災」部分，因影響人身 財產安全甚鉅，應予以重視與強化，並考量都市更新對於都市環境之貢獻性及公 益性等課題，故本研究建議對ΔF5-1作調整，保留「都市防災」，調整為「基於環 境貢獻度及公益性，規劃設計對於都市環境、防災能達一定之貢獻者」。現階段 建議調降獎勵額度。
參考現行執行制度，導入臺北市老舊中低層建築社區專案獎勵容積增額專案 計
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，針對更新單元周邊環境提出具有公益性之具體措施，作為獎勵之依據。如 吸納基地臨道路側地面層之變電箱或電信設備，納入申請案建築基地內，並納入 未來建築物之買賣契約及公寓大廈管理規約敘明。（二）ΔF5-2 開放式空間廣場
現行容積獎勵制度，在申請基地引入容積獎勵值後，造成建築物量體變大變 高，影響都市日照、通風、景觀等，現行對應策略均以透過申請基地內留設開放
現行容積獎勵制度，在申請基地引入容積獎勵值後，造成建築物量體變大變 高，影響都市日照、通風、景觀等，現行對應策略均以透過申請基地內留設開放