從都市防災觀點探討都市更新容積獎勵項目與額度配比-以臺北市為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系碩士在職專班碩士學位論文. 政治大從都市防災觀點探討都市更新容積獎勵立. ‧ 國. 學. 項目與額度配比-以臺北市為例. ‧. A Study on Index and Quota of Urban Renewal Floor Area Bonus from the Viewpoint of Urban Disaster Precaution - A Case Study of Taipei City. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：王功裕指導教授：賴宗裕博士. 中. 華. 民. 國. 一. 〇. 六. 年. 七. 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 摘要緣於臺北市歷經往日繁華，除多數建築物已逐漸老舊窳陋，既成巷弄狹窄、救災不易，已迫切需投入更新外，更有因活動斷層通過及土壤液化等課題，隱含高度潛在危險性的問題亟需吾人正視。但現行都市更新之相關法令，對於都市防災並無具體的規定與要求，防災之規劃亦未能與真實環境對應，對於地區的都市防災空間系統規劃亦無任何連結，而位於活動斷層帶具災害潛勢之地區，卻因法規限制開發建築，影響都市更新之參與。政府對於都市防災亦缺乏長期計畫，且中高度土壤液化涵蓋之人口、建築集中區域地區，仍被低估災害風險而未被劃定為更新地區。而上述這些問題，目前依然沒有相關的配套措施可遵循。所隱含的災害風險並未受到. 政治大. 正視與管理，使得建築更新完成後，對於整體都市防災貢獻有限，無法透過推動都市更新提升都市防災。本研究基於災害風險管理理論，首重風險. 立. 排除與降低，對於活動斷層通過或土壤液化等高風險地質災害潛勢地區，. ‧ 國. 學. 若要直接排除風險，便可考慮採取異地重建的策略。如果基地條件得以原地重建的基地，則依都市更新容積獎勵的方式鼓勵。. 本研究透過文獻、現況分析，參考專家學者問卷回饋的意見，延續都. ‧. 市更新單元劃定的防災意識，研提都市更新獎勵項目與額度的調整建議，. y. Nat. 就原地重建部分，因建築物更新本身即能具有落實都市防災的作用，考量. sit. 社經環境變化、環境貢獻度及公益性等面向，除再增加「水患預防」及「災. al. er. io. 後重建時程獎勵」項目外，建議調降各項獎勵額度甚至取消，以促使開發. n. v i n Ch 的外部性，尤其鼓勵投入因基地坐落於高風險地質災害潛勢地區而需採異 engchi U 地重建的項目，透過容積調配作為投入誘因，以期透過都市更新來發揮災業者能優先爭取更具實質貢獻之獎勵項目外，降低容積獎勵對於都市環境. 前預防的作用。. 關鍵字：都市防災、都市更新、容積獎勵、異地重建。.

(4) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(5) 從都市防災觀點探討都市更新容積獎勵項目與額度配比-以臺北市為例. 目錄第一章緒論 .................................................................................. 1-1 第一節研究動機與目的 ............................................................................ 1-1 第二節研究範圍與內容 ............................................................................ 1-6 第三節研究方法與流程 ............................................................................ 1-8. 第二章文獻分析與理論基礎...................................................... 2-1 第一節相關文獻分析 ................................................................................ 2-1 第二節理論基礎 ...................................................................................... 2-14. 政治大第一節都市防災執行現況分析 ................................................................ 3-1 立. 第三章都市防災與容積獎勵之探討 ......................................... 3-1. 第二節臺北市都市更新及容積獎勵問題分析 ...................................... 3-12. ‧ 國. 學. 第三節異地重建之議題分析 .................................................................. 3-30. ‧. 第四章研究設計與問卷調查分析.............................................. 4-1 第一節研究設計 ........................................................................................ 4-1. Nat. sit. y. 第二節問卷調查分析 .............................................................................. 4-12. n. al. er. io. 第五章建構都市防災觀點的容積獎勵策略 ............................. 5-1. i n U. v. 第一節原地重建之都市更新容積獎勵策略 ............................................ 5-1. Ch. engchi. 第二節異地重建之容積獎勵策略 .......................................................... 5-10. 第六章結論與建議 ...................................................................... 6-1 第一節結論 ................................................................................................ 6-1 第二節建議 ................................................................................................ 6-5. 參考文獻 ...................................................................................... 參-1 附錄 .............................................................................................. 附-1. I.

(6) 目錄. 圖目錄圖 1-1 ：研究流程圖.............................................................................................. 1-8 圖 2-1 ：災害風險管理程序................................................................................ 2-17 圖 3-1 ：臺北市災害防救體系架構圖.................................................................. 3-2 圖 3-2 ：土壤液化潛勢圖...................................................................................... 3-4 圖 3-3 ：臺北市災害潛勢分析.............................................................................. 3-5 圖 3-4 ：臺北市地震情境模擬分析示意圖.......................................................... 3-6 圖 3-5 ：內政部防災型都更概念圖...................................................................... 3-7 圖 3-6 ：新北市防災型都更行動方案.................................................................. 3-8 圖 3-7 ：北台灣地區活動斷層分佈圖.................................................................. 3-9 圖 3-8 ：臺北市防災型都更方案.......................................................................... 3-9. 治政大 3-12 圖 3-10：萬華、大同、中正及中山區公劃地區更新進度說明圖.................... 立圖 3-11：臺北市政府公告劃定都市更新地區分佈圖........................................ 3-13 圖 3-9 ：臺北市異地遷建概念說明圖................................................................ 3-10. ‧ 國. 學. 圖 3-12：臺北市都市更新劃定及土壤液化潛勢分析........................................ 3-14 圖 3-13：臺北市屋齡及住宅存量變化分析........................................................ 3-17. ‧. 圖 3-14：臺北市各行政區屋齡超過 30 年住宅存量數量變化分析.................. 3-18 圖 3-15：地質敏感區劃定流程圖........................................................................ 3-31. sit. y. Nat. 圖 4-1 ：問卷設計架構圖...................................................................................... 4-3 圖 4-2 ：調配容積之概念及流程說明.................................................................. 4-9. io. n. al. er. 圖 4-3 ：無重疊「最小權重值」與「最大權重值」之三角模糊數示意圖.... 4-10. i n U. v. 圖 4-4 ：已收斂「最小權重值」與「最大權重值」之三角模糊數示意圖.... 4-11. Ch. engchi. 圖 4-5 ：未收斂「最小權重值」與「最大權重值」之三角模糊數示意圖.... 4-11 圖 5-1 ：調配容積之概練及流程說明示意圖.................................................... 5-11 圖 6-1 ：臺北市建築物災害風險分析圖.............................................................. 6-4. II.

(7) 從都市防災觀點探討都市更新容積獎勵項目與額度配比-以臺北市為例. 表目錄表 1-1 ：2016 年臺北市住宅依樓層分類數量（棟）統計 ................................. 1-2 表 3-1 ：都市災害潛在因素 .................................................................................. 3-3 表 3-2 ：臺北市政府劃定都市更新地區原則 .................................................... 3-15 表 3-3 ：現行臺北市都市更新容積獎勵項目與額度 ........................................ 3-25 表 4-1 ：ΔF3（都市更新時程獎勵）建議修正之問卷調查對照表 .................. 4-4 表 4-2 ：ΔF5（更新地區規劃設計獎勵）建議修正之問卷調查對照表 .......... 4-5 表 4-3 ：ΔF7（水患災害預防獎勵）建議修正之問卷調查對照表 .................. 4-5 表 4-4 ：問卷發放專家背景資料彙整 ................................................................ 4-12 表 4-5 ：各專家評定權重值之「最小權重值(MIN)」 ...................................... 4-13. 政治大. 表 4-6 ：各專家評定權重值之「最大權重值(MAX)」 .................................... 4-14 表 4-7 ：「最小權重值 MIN)」2 倍標準差表 ................................................... 4-15. 立. 表 4-8 ：「最大權重值(MAX)」2 倍標準差表 ................................................. 4-16. ‧ 國. 學. 表 4-9 ：「最小值(MIN)」之三角模糊數.......................................................... 4-17 表 4-10 ：「最大值 MAX)」之三角模糊數 ........................................................ 4-18 表 4-11 ：評估項目檢定值(EI)表 .......................................................................... 4-19. ‧. 表 4-12 ：共識重要程度值 GI 表........................................................................... 4-20. y. Nat. 表 4-13 ：ΔF3 更新時程獎勵專家共識值 ........................................................... 4-22. sit. 表 4-14 ：ΔF5 更新地區規劃設計獎勵專家共識重要程度 ............................... 4-24. er. io. 表 4-15 ：ΔF7 水患災害預防獎勵專家共識重要程度值 ................................... 4-26. al. n. v i n Ch ：ΔF3（都市更新時程獎勵）建議修正之對照表 .................................. 5-3 engchi U ：ΔF5（更新地區規劃設計獎勵）建議修正之對照表 .......................... 5-6. 表 4-16 ：其他項目(△F1、△F2、△F4、△F6)及異地重建問卷統計 ............ 4-26 表 5-1 表 5-2. 表 5-3 ：原地重建之容積獎勵修訂建議 .............................................................. 5-8 表 6-1 ：原地重建之容積獎勵後續修訂建議 ...................................................... 6-6. III.

(8) 目錄. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(9) 從都市防災觀點探討都市更新容積獎勵項目與額度配比-以臺北市為例. 第一章緒論第一節研究動機與目的壹、研究動機都市防災為國家與地方發展的重要課題。地震、颱風、水災、火災、山崩地滑等為臺灣地區潛在的災害。對於都市地區而言，老舊市區因為早期發展缺乏完善的整體規劃，且大多為非防火構造建築、建築物間缺乏防火間隔、逃生通路狹窄或多為違章所佔據。地震發生時，缺乏臨時疏散安置的廣場與開放空間，早期建物之結構安全亦堪慮。水患來襲時，老市區的排水溝僅能容納五年以下暴雨量，排水能力不足。這些危險的災害在早. 政治大. 期開發的舊市區均缺乏完善的都市防災系統，造成市民財產損失潛在風險大，實應重視都市防災，健全災害防救機制。. 立. 我國歷經數十年的社會、經濟高速發展，人口逐漸集中於都會地區，. ‧ 國. 學. 據統計，臺灣地區在 1950 年代都市人口僅佔全臺灣地區的 24%，直到 2015 年已高達 79.85%的人口居住於都市地區 1-1，並以大台北地區最為密集。而. ‧. 臺北市雖擁有完善的基礎設施、便捷的交通運具以及通訊設施等現代化都市所應具備的基本條件，也因都市發展時程相對較長，建築物興建密度高，. sit. y. Nat. 且新舊橫陳，造就了特殊的都市風貌，但對於所面臨的潛在天然及人為災害，反具有更高的危險性。依據臺北市政府消防局統計，建築物火災件數，且以屋齡十年者以上居多。而臺北. n. al. 1-2. er. io. 以五層樓以下之公寓發生次數最多. i n U. v. 市除大安區、中山區及松山區外，五層樓以下之建築物佔各區之多數(參見. Ch. engchi. 表 1-1)，且屋齡在三十年以上的建築物佔 64.05%1-3。建築物屋齡與時俱增，未來於城市中比例亦將持續增加，這些高齡老舊房屋，多興建於尚未實施容積管制時期，建物密集，巷道狹窄，若未能積極翻修更新，未來對於火災之預防，將更為困難。人們為享有更多居住及使用空間，從原本居住單元，再向外違建及加蓋，且多數為非防火構造、佔用消防通道、堆積雜物，除造成自身的逃生等安全疑慮外，亦阻礙救災，已成為日後居住安全的隱 1-1. 內政部「2015 年統計年報」統計，我國人口數為 23,492,047 人，其中 18,757,293 人居住於都市計畫地區，約佔 79.85%。 1-2 臺北市「2015年消防統計年報」統計，在各項火災分類中，以建築物為最多，計有87 次，占84.47%，其中再分析起火建築物之高度，又以5層以下建築物為最多，計有64 次，占73.56%；若以起火建築物類別分,則以集合住宅為最多，計有53次，占60.92%；若以起火建築物火災時用途分,則以住宅為最多，計有49次，占56.32%。 1-3 「內政部不動產資訊平台」網站對於臺北市住宅類數量統計 (依房屋稅籍統計至 2016 年第三季) :臺北市住宅棟數為 889,900 棟，其中屋齡 10 年內為 89,622 棟，佔約 10.07%；屋齡 10～30 年為 230,263 棟，佔約 25.88%；屋齡 30 年以上為 570,015 棟，佔約 64.05%。（http://pip.moi.gov.tw/Default.aspx） 1- 1.

(10) 第一章. 緒論. 憂，並大幅度增加災害發生的風險，而這些部分在都市更新條例. 1-4. 裡已有. 明訂，應優先劃定為更新地區，實施都市更新，但仍有許多未劃定之區域，仍舊存在著危險性。表 1-1 2016 年臺北市住宅依樓層分類數量（棟）統計地區. 所佔百分比. 1-5F. 6-15F. 所佔百分比. 所佔百分比. 16F 以上. 合計. 松山區. 28,341. 43.27%. 33,246. 50.76%. 3,909. 5.97%. 65,496. 大安區. 36,041. 37.10%. 52,598. 54.14%. 8,505. 8.76%. 97,144. 中正區. 25,257. 49.12%. 24,566. 47.78%. 1,593. 3.10%. 51,416. 萬華區. 40,782. 59.88%. 24,838. 36.47%. 2,487. 3.65%. 68,107. 大同區. 25,286. 58.39%. 16,809. 38.81%. 1,213. 2.80%. 43,308. 中山區. 35,775. 37.32%. 56,593. 59.04%. 3,486. 3.64%. 95,854. 文山區. 52,565. 58.32%. 31,354. 34.79%. 6,217. 6.90%. 90,136. 南港區. 23,545. 60.58%. 11,887. 30.58%. 3,437. 8.84%. 38,869. 內湖區. 50,473. 56.00%. 35,387. 39.26%. 4,264. 4.73%. 90,124. 士林區. 63,198. 68.49%. 27,378. 29.67%. 1,704. 1.85%. 92,280. 北投區. 55,142. 67.40%. 23,035. 28.16%. 3,634. 4.44%. 81,811. 信義區. 43,980. 58.36%. 27,608. 36.64%. 3,767. 5.00%. 75,355. 480,385. 53.98%. 365,299. 41.05%. 44,216. 4.97%. 889,900. 資料來源：本研究整理自「內政部不動產資訊平台」網站統計時間：2016 年第三季. Nat. y. ‧. ‧ 國. 學. 合計. 立. 政治大. sit. 除了人為災害的威脅外，天然災害的發生，往往造成人們生命財產安. er. io. 全巨大的傷害。1999 年，車籠埔斷層帶（北自大甲溪南至濁水溪長達 80 餘公里）發生錯動，引發芮氏規模七點三級的九二一集集大地震，造成中. al. n. 部地區極大的災害. 1-5. Ch. i n U. v. ，而坐落於臺北市松山區八德路上的「東星大樓」竟. engchi. 於地震之中，因房屋存有設計、結構及施工上之種種缺陷，致使房屋結構無法負荷房屋承重，而形成瞬間樑柱斷裂及樓板擠壓之情形，並進而使整棟大樓倒塌，除房屋完全毀損之外，並造成 87 人死亡、105 人輕重傷。使得活動斷層帶的禁限建問題成為當時公眾探討的議題. 1-6. 。後續研究亦發現. 大臺北地區的活動斷層有金山斷層（新莊斷層）、新店斷層、台北斷層以. 1-4. 依據都市更新條例第六條規定：「有下列各款情形之一者，直轄市、縣（市）主管機關得優先劃定為更新地區：一、建築物窳陋且非防火構造或鄰棟間隔不足，有妨害公共安全之虞。二、建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小，足以妨害公共交通或公共安全。...」 1-5 依據行政院主計處 2000 年 2 月 24 日統計資料，921 集集大地震，造成了 2494 人死亡， 11305 人受傷；房屋全倒 53661 間，半倒 53024 間，鐵公路、橋樑、電力、電訊、給水等維生管線多處遭到嚴重損害，直間接造成之財物損失高達新台幣 3622.8 億元。 1-6 921集集地震後，中央政府於1999年12月底發佈車籠埔斷層帶兩側禁限建令。 1- 2.

(11) 從都市防災觀點探討都市更新容積獎勵項目與額度配比-以臺北市為例. 及山腳斷層，前兩者目前仍屬於存疑性斷層，後者為第二類活動斷層. 1-7. ，. 而山腳斷層是一條活動性高，且為具有左向滑移分量的正斷層（石瑞銓等， 2004：10；邱俊穎等，2008：98），安全課題仍持續為社會及專家學者所關注。但根據建築技術規則第 262 條第三款規定，基於歷史地震規模及活動斷層兩側 30 至 100 公尺距離之範圍予以禁止開發，又依內政部函文所示 1-8. 「…，非屬山坡地範圍者，其活動斷層如有經調查測繪精確度較高比例. 尺一千分之一地形圖，經當地縣 (市) 政府劃定範圍予以公告者，得依其相關規定管制」。這意味著，當活動斷層帶（仍有許多盲斷層. 1-9. 未被發現）. 所通過之老舊窳陋地區，被劃定為管制與限制開發的範圍，將難以推動都市更新。而活動斷層在無預警的時間點發生擾動引發地震時，一方面因位於活動斷層帶，造成災害嚴重性較其他區域更大；另一方面亦因建築物老. 治政倒塌，同時可能導致建築物內部管線斷裂而引發火災，嚴重威脅民眾生命大立財產安全。. 舊，且早期設計對於結構強度要求較低，不僅結構易因地震來襲造成損壞、. ‧ 國. 學. 2016 年 2 月 6 日臺灣南部發生芮氏規模 6.6 的大地震，震央位於高雄市美濃區，最大震度為臺南市新化 7 級。不僅造成多棟建築物傾斜、倒塌，. ‧. 也讓吾人開始正視土壤液化對於地質災害所潛在的風險。臺北市雖於 2002 年已經完成市內土壤液化區調查，當時因考量社會、經濟因素並未公布。. Nat. sit. y. 後續因台南維冠大樓地震倒塌事件，中央及地方也陸續公告土壤液化潛勢. io. er. 區域的圖資。而就臺北市目前公布的資料顯示，中、高度的液化潛勢區域約佔已分析區域的 26.1%。近年內新建完成之建築物藉由地質鑽探資料得. n. al. i n U. v. 以了解基地下方土壤所存在的問題，並透過結構規劃及地質改良工程緩解. Ch. engchi. 土壤液化的可能對建築安全的威脅，但仍有多數坐落於中、高液化潛勢區的建築物，因高屋齡又結構狀況相對可能較差，且早年興建之建築物耐震設計安全係數較低，受地震侵襲時，致災風險便因此大大的提高。而這些老舊建築物坐落於中高度土壤液化潛勢地區仍有大部分被低估，尚未被實施更新或劃入更新地區，隨著時間屋齡逐漸增高，對於都市居住環境安全的威脅也逐漸增大。現行都市更新法令體系雖已含有災害防救的概念，但對於災害項目、更新與防災的關係並未有直接的關係，並僅在自行劃定更新地區之劃定指 1-7. 依中央地質調查所網站 http://www.moeacgs.gov.tw/service/qna/view.jsp?question=25，（資料拮取時間：2013 年 4 月 10 日） 1-8 依「內政部營建署 99.06.04 營署建管字第 0992910620 號函」所示。 1-9 所謂的盲斷層（blind fault）是指地表下岩體受到大地應力擠壓產生斷層，但並未發展至地表上的斷層，無法從地表露頭觀察判斷，故稱盲斷層。 1- 3.

(12) 第一章. 緒論. 標(陳建忠、張隆盛，2005：105)。臺北市除政府劃定之更新地區外，對於非屬防火構造及鄰棟間隔不足等易致災害之建築物及地區得經由指標評估 1-10. ，通過審核後自行劃定為更新單元。這充分顯示災害的預防對於都市更. 新的重要性，但檢視目前之臺北市都市更新等相關法令規定，吾人發現，關於都市防災的部分，僅列在都市更新單元規劃設計的獎勵項目中的都市整體調和設計（△F5-1）之獎勵裡. 1-11. ，一方面並無明確的規定及應達成的. 條件，實務上也僅針對消防救災空間之規定 1-12作檢討，項目及範圍均過於狹隘，且未能與地區都市防災空間系統規劃有所對應，對於地震等潛在的重大災害，所存在的風險，亦無任何考量；另一方面，相較其他項目，並無法直接由規劃數量直接核算獎勵值 1-13，且一般於都市更新審議時，委員通常亦從規劃設計的獎勵項目，調整整體容積獎勵額度配比，造成自行劃. 治政延續，獎勵值對照於都市防災的議題上，亦無具體的關聯性。而對於具高大立風險地質災害潛勢而不宜繼續居住的地區，無論從公劃或自行劃定的更新. 定指標裡，極為側重的防災考量，於整個都市更新事業計畫上未能落實、. ‧ 國. 學. 單元均未有任何策略對應，亦無相關配套方案鼓勵投入處置。綜上所述，臺北市歷經往日繁華，除多數建築物已逐漸老舊窳陋，既. ‧. 成巷弄狹窄、救災不易，已迫切需投入更新外，更有因活動斷層通過，隱含高度潛在危險性的問題，需吾人所正視。但現行都市更新之相關法令，. Nat. sit. y. 對於都市防災並無具體的規定與要求，防災之規劃亦未能與真實環境對. io. er. 應，對於地區的都市防災空間系統規劃亦無任何連結，而位於活動斷層帶具災害潛勢之地區，卻因法規限制開發建築，無法參與都市更新。政府對. n. al. 1-10. Ch. engchi. i n U. v. 依「臺北市都市更新單元規劃設計獎勵容積評定標準」第二條規定：一、更新單元內屬非防火建築物或非防火構造建築物之棟數比例達二分之一以上，並經委託建築師、專業技師或機構辦理鑑定者。二、更新單元內現有巷道彎曲狹小，寬度小於六公尺者之長度佔現有巷道總長度比例達二分之一以上。三、更新單元內各種構造建築物面積比例達二分一以上：土磚造、木造、磚造及石造建築物、二十年以上之加強磚造及鋼鐵造、三十年以上之鋼筋混凝土造及預鑄混凝土造、四十年以上之鋼骨混凝土造。四、更新單元內建築物有基礎下陷、主要樑柱、牆壁及樓板等腐朽破損或變形，有危險或有安全之虞者之棟數比例達二分之一以上，並經委託建築師、專業技師或機構辦理鑑定者。 1-11 現行「臺北市都市更新單元規劃設計獎勵容積評定標準」評定項目包含：△F5-1（考量與鄰近地區建築物之量體、造型、色彩、坐落方位相互調和之建築環境、無障礙環境、都市防災）；△F5-2（放式空間廣場）；△F5-3（供人行走之地面道路或騎樓）；△F5-4 （保存具歷史、紀念性或藝術價值之建築物）；△F5-5（更新單元規模）；△F5-6（綠建築設計）。 1-12 依據「內政部 93.10.7 台內營自第 0930086386 號函修正劃設消防車輛救災活動空間指導原則」規定：一、消防車輛救災動線指導原則。二、消防車輛救災活動空間之指導原則。三、狹小道路巷弄有關消防救災管理之指導原則。 1-13 △F5-2 至△F5-6 透過規劃設置之面積、數量等數據及標準，直接核算獎勵額度配比。 1- 4.

(13) 從都市防災觀點探討都市更新容積獎勵項目與額度配比-以臺北市為例. 於都市防災亦缺乏長期計畫，且土壤液化涵蓋之人口、建築集中區域地區，仍被低估而未被劃定為更新地區。而上述這些問題，目前依然沒有相關的配套措施可遵循。這些隱含的災害風險並未受到正視與管理，使得建築更新完成後，對於整體都市防災貢獻有限，無法透過推動都市更新提升都市防災。災害的發生難以預測，但吾人能透過都市防災觀點，導入風險管理的概念，提出具體的容積獎勵項目與額度配比，以期對防災與救災，能產生更積極的貢獻，並加速都市更新之推動。. 貳、研究目的基於上述研究動機，本研究之目的分述如下: 一、透過對臺北市都市防災執行現況之探討及都市更新、容積獎勵問題分. 政治大. 析，歸納提出現行都市更新容積獎勵項目中，對於災害預防、環境貢獻度及公益性災害等議題所未考量完備的事項，作為未來都市防災及. 立. 都市更新法令修訂之參考。. ‧ 國. 學. 二、藉由分析臺北市活動斷層通過、土壤液化分布等具高風險地質潛勢地區所隱含易致災害的要素，探討政府所提出之防災型都更方案，尋求. ‧. 都市更新落實都市防災可能的配套方案。對於具高風險地質災害潛勢而不宜繼續居住的地區思考因應策略。. Nat. sit. y. 三、提出基於都市防災層面的都市更新獎勵項目與額度配比，以期提升都. io. al. n. 參考。. er. 市防災性能，並供作相關主管機關未來進行都市更新獎勵政策討論之. Ch. engchi. 1- 5. i n U. v.

(14) 第一章. 緒論. 第二節研究範圍與內容壹、研究範圍茲針對本研究進行分析探討時，所需界定之範圍說明如下。一、以臺北市為研究範圍。因臺北市都市人口密集、高屋齡 1-14 比例高達 64.05%且具活動斷層通過及中高度土壤液化潛勢等高風險致災因素。二、本研究將以臺北市採重建方式實施都市更新為研究對象。因都市更新容積獎勵僅適用於重建之更新單元，故整建、維護之單元，不在本研究對象範圍內。三、因受限於災害之種類繁多，本研究主要以地震作為探討對象。因影響幅度及造成人員財產損害較劇，且較常導致二次災害。. 政治大依據前述動機與目的，本研究內容分為下列五個部分，分別說明如下：立. 貳、研究內容. ‧ 國. 學. 一、文獻分析與理論基礎. 文獻分析將針對我國目前之都市災害之問題、災害潛勢議題及都市更. ‧. 新容積獎勵等相關研究文獻進行討論，彙整分析都市更新容積獎勵項目與額度配比及如何具體落實都市防災之議題；理論部分則藉由「災害風險管. sit. y. Nat. 理」之理論之導入，作為本研究以防災觀點探究都市更新容積獎勵項目與. io. er. 額度配比之基礎。. 二、都市防災、都市更新容積獎勵之執行現況與問題探討. al. n. v i n Ch 透過都市更新容積獎勵、都市防災的文獻分析，探討現行制度面及執 U i e h n c g 行面等相關議題，透過公開統計資料及地理疊圖分析，導入災害風險管理理論，歸納提出藉由都市更新容積獎勵制度落實都市防災所需考量的核心要素。. 三、研究設計以上述之分析結果試擬之方案及構想，透過問卷結果調查、分析相關專家學者之回饋建議，了解現行及本研究所研提之調整建議與配套方案，方向上是否具備共識。. 1-14. 本研究參考「臺北市都市更新單元規劃設計獎勵容積評定標準」第二條規定「三、更新單元內各種構造建築物面積比例達二分一以上：土磚造、木造、磚造及石造建築物、二十年以上之加強磚造及鋼鐵造、三十年以上之鋼筋混凝土造及預鑄混凝土造、四十年以上之鋼骨混凝土造。」以 30 年作為高屋齡定義。 1- 6.

(15) 從都市防災觀點探討都市更新容積獎勵項目與額度配比-以臺北市為例. 四、建構都市防災觀點的容積獎勵項目與額度配比參考專家學者共識及建議，探討都市防災觀點對於都市更新容積獎勵中，所需刪除或修改之獎勵項目、獎勵標準及額度配比，並提出相關配套措施，以期加速更新，落實都市防災。五、綜合論述並提出結論與建議歸納分析納入都市防災獎勵後可能產生的影響及成效，諸如對於地區環境改善、災害損害降低及防災性能提升，及建議後續應持續探討的方向。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1- 7. i n U. v.

(16) 第一章. 緒論. 第三節研究方法與流程壹、研究方法本研究所採行的研究方法有文獻分析法及專家問卷調查法，說明如下：一、文獻分析法蒐集涉及都市防災、都市高風險災害潛勢議題、都市更新容積獎勵等相關論文、專書、專文、研究報告及相關資料等，加以歸納分析作為透過都市更新容積獎勵制度落實都市防災所需考量的因素及建議參考。二、專家問卷調查法都市防災為居住安全中之重要課題，本研究亦以此為評估準則，為使. 政治大. 成果能更趨於客觀與完備，將透過問卷發放進行意見調查，取得專家學者對於都市更新獎勵項目與額度配比之共識值及建議，並採用模糊德爾菲法. 立. (Fuzzy Delphi Method)進行分析。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1- 8. i n U. v.

(17) 從都市防災觀點探討都市更新容積獎勵項目與額度配比-以臺北市為例. 貳、研究流程依研究內容與方法所設計之研究流程如下圖。(詳圖 1-1). 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 圖 1-1 研究流程圖資料來源：本研究繪製 1- 9. v.

(18) 緒論. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 第一章. Ch. engchi. 1-10. i n U. v.

(19) 從都市防災觀點探討都市更新容積獎勵項目與額度配比-以臺北市為例. 第二章文獻分析與理論基礎本研究旨在以都市防災的觀點探討都市更新獎勵項目，故在文獻分析與理論基礎之架構安排上，首先將針對都市防災及都市更新獎勵等相關研究文獻予以彙整，期能供本研究第四章研究設計之依據及第五章建構容積獎勵項目及額度配比之參考，俾利於提出都市更新獎勵項目及額度修訂之參考。. 第一節相關文獻分析壹、都市防災之探討一、「災害」之定義與特徵. 政治大. 所謂災害，依據「災害防救法」名詞定義 2-1，係指下列災難所造成之. 立. 損害：風災、水災、震災、旱災、寒害、土石流災害等天然災害，重大火. ‧ 國. 學. 災、爆炸、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、空難、海難與陸上交通事故、毒性化學物質災害等。一般可以分為自然災害、人為災害及複合式災害。對於自然災害，現今技術尚無法防範災害於未然，只能設法於事前. ‧. 預測、持續監視、預警及災害之整備，以求災害發生時能夠將傷害降到最. y. Nat. 低；而人為災害，肇因於人為因素，並跟都市發展密度、建築物構造、周. sit. 遭環境有關；而複合性災害是指原自然災害，由於人為因素及都市結構促. er. io. 使其內容變質、規模擴大，或因人為因素、都市結構與自然災害(條件)互相. al. v i n Ch 27)。而隨著都市持續朝周圍之邊際土地開發與發展後，自然環境災害更趨 engchi U 嚴重，也因為都市活動的聚集與頻繁，人為災害也愈加嚴重(施鴻志，1997： n. 組合而造成新的複合性災害(陳建忠、張隆盛，2005：5；李威儀等，2008：. 195；陳建忠、張隆盛，2005：11)。尤其，災害間確有其衍生與互相影響之特性，並導致受災嚴重之地區呈現聚集之分布（黃怡靜，2011：77）。因此，都市因人口與組成更為密集，災害的發生往往對社會、生活環境帶來極大的影響，除造成人們生命財產的損失外，並對整個土地、環境等資源造成破壞。為瞭解都市災害發生對於都市的損害程度，需從都市災害發生的特徵及構成要素探討，茲分述說明如下。根據1989年行政院經建會住都處對於都市災害的特徵闡述，將之歸納為以下三點:. 2-1. 依據 2000 年 7 月 19 日公布施行之「災害防救法」第 2 條之內容。. 2-1.

(20) 第二章. 文獻分析與理論基礎. 1.自然或人為災害之發生具連鎖性，經常因都市化之發展，衍生為更大幅度的損害。由於都市居住人口及建築物分布密集，因此一旦災害發生，遭受損害之建築物以及公共設施(如維生管線)容易成為新的災害誘因,促使單一災害發生演變成為大面積、大範圍涉及層面更多的複合式災害型態（陳建忠、彭光輝，2002：15；周楷峻，2010：12；鄧凱文，2011：2-6）。 2.都市地區災害應依地區區位而有不同解決之對策。都市內發生的天然災害種類繁多，因地區的災害特性不同而有所差異：如斷層帶周邊或地震頻繁區，重視震災因應；而基於都市發展政策之需要，對於地區土地使用，採取不同管制措施，如採取劃設禁限建區域，藉以減少災害發生可能造成的損害（陳建忠、彭光輝，2002：15；周楷峻，2010：12）。 3.容易形成都市或聚落地區相較於其他地區更容易發生災害。長期以來，都. 政治大運送物資，造成河川及天然環境之破壞，無形中也增加周邊地區災害發生立市或鄉村聚落，為因應生活需求，經常需要經由河道或道路等交通系統來的機會與頻率（陳建忠、彭光輝，2002：15；周楷峻，2010：12）。. ‧ 國. 學. 而臺北市已是高度都市化的城市，人口多而密集，一旦災害發生，潛在災害更可能接連發生。且臺北市地理環境複雜，若建築物定著之土地，. ‧. sit. Nat. 使得急需更新之地區反被閒置，形同只能等待災害發生。. io. er. 二、「都市防災」之定義. al. y. 經查有活動斷層帶通過，在無配套的狀況下，便予以管制及限制開發，將. n. 都市防災之定義一般分為廣義觀點及狹義觀點。廣義觀點為擴及至國. Ch. i n U. v. 土保全層面防災，依日本建設省2-2行政之規劃，主要涵蓋：都市行政、河. engchi. 川行政(河川整備、砂防、山坡地崩塌、海岸等災害防治及復舊)、道路行政 (各種層級道路規劃、道路設施及防震災之整備)等三項。其狹義定義，主要為「建築防災」，為都市計畫地區內，對於都市空間、公共設施、公用設備及建築物等對於風災、水災、震災、火災及危險物災害等所有災害之預防、災害搶救及重建之工作(蕭江碧、黃定國，1995：103；陳建忠、張隆盛， 2005：77；何明錦、張益三，2004：2-1)。其狹義的觀點，便已針對災害發生之前、中、後等三個階段，定義出都市防災所應考量的範疇及所需進行. 2-2. 為現行日本「國土交通省」的前身，是日本的中央省廳之一，該省掌管事務除了國土的計劃及立法之外，還有河川、都市、住宅、道路、港灣、政府廳舍等的建造維護及維持管理的硬體；國土的測量、交通及觀光政策、氣象業務、防災對策以及日本國管轄範圍內的海上治安及安全等軟性對策；以及身為社會資本維護的中核等多項事務。 (資料來源：https://zh.wikipedia.org/wiki/國土交通省). 2-2.

(21) 從都市防災觀點探討都市更新容積獎勵項目與額度配比-以臺北市為例. 的工作。也因災害ㄧ旦發生，便可能產生人員傷亡，後續難以搶救及重建的狀況，爰此，事先的預防重於事後的整治工作，對於災害發生源的控制、災害風險的分析及單一或特定地區之防災能力是否足夠，便相當重要。而我國的都市更新，主要由民間投入老舊窳陋及具潛在災害威脅之地區實施更新，如此便能於災害發生前，開發者透過收集現行都市計畫、相關計畫、自然環境、社經現況、土地使用現況、交通運輸現況、歷年災害特性等資料之收集進行分析，檢視環境，分析可能的災害風險等調查作業，便有機會能及早發掘潛在的危機，予以處置對應。而都市更新亦透過容積獎勵等方式，吸引開發業者投入，故於容積獎勵之項目裡，導入都市防災的概念，崁入容積獎勵項目及額度，應該有助於強化災害發生之預防。三、都市防災規劃系統. 政治大. 都市防災空間系統分為三種次系統2-3，分別為防災避難圈之劃設、防. 立. 災據點指定及防救災動線系統劃設。(何明錦、李威儀，2000：46) 而都市. ‧ 國. 學. 更新若僅檢視所欲開發之土地，而未能擴大至基地以外的範圍，恐使都市防災的實行與效用，無法充分發揮。而透過上述都市防災規劃系統，吾人得以瞭解，都市防災避難圈內，應擁有防災據點及防災道路的系統。都市. ‧. 更新的實施，亦可配合防災避難圈範圍之劃設，於基地內，透過現行都市. y. Nat. 更新容積獎勵，提供公益設施（△F4-1）2-4之項目，得以防災觀點提供六. sit. 大空間系統中的收容場所及物資儲放空間；臺北市的防災道路系統，依現. er. io. 有道路所在的地理位置與實質空間條件等，以道路層級劃分的方式，區分. al. n. v i n Ch 都市防災空間系統分為三種次系統，分別為：1.防災避難圈：防災避難圈係依據區域內 engchi U 之地理與實質空間條件，配合避難行動進行之模式與範圍，劃定一定圈域，做為防災. 2-3. 避難相互支援的最小單元。防災避難圈除可做為避難救援工作之行政管理依據外，亦可引導區域內居民避難，對於避難模式的掌控也有一定之助益。2.防災據點：都市空間防災系統規劃係以都市實質公共空間為對象，以滿足災害發生時提供防災避難行為上之最低機能需求，而依據「都市計畫防災規劃手冊彙編」中針對都市公共空間防災據點指定上，可分為收容場所、道路、消防、醫療、物資、警察等六大空間系統為主，分別依空間層級訂定相關防災設施劃設指標，作為各項防救據點之組成結構，且對於防災據點的指定上，應參照先前調查之現況資料，依有效避難面積至各層級道路的可及性、人員疏散可能性及避難圈之最短距離 350 公尺做為基礎考量資料。3.防災道路系統：道路系統在整個災害發生的時序上，是第一個開始運作的防災空間系統，而道路系統與其他的空間防災系統息息相關，各空間系統的功能發揮，都需要藉助道路的正常運作方能達成。因此，道路在整體的規劃作業上，扮演了最關鍵性的角色，也是首先必須要架構完整的。(資料來源：何明錦、李威儀，2000，「都市計畫防災規劃手冊彙編」：46~48). 2-4. 依據「臺北市都市更新自治條例」第 18 條第第 2 款第四項：△Ｆ4：其建築容積獎勵已研提除以獎勵樓層單位面積不含建築成本及管銷費用之銷售淨利，乘以一點二倍核算：1.捐贈公益設施予本市之土地成本、興建成本及管理維護經費，其獎勵額度以法定容積之百分之十五為上限。... 2-3.

(22) 第二章. 文獻分析與理論基礎. 緊急通道、救援輸送通道、消防通道及及避難輔助通道等四種道路系統，並均被賦予不同的防災機能(何明錦、李威儀，2000：19)。而現行協助開闢道路之項目2-5，僅針對未開闢完成之計畫道路，未提及各級防災道路系統部分，如能納入一併考量，則可期發揮防災道路之功能，確保各個防災據點之作用。四、災害潛勢資訊應用於都市防災災害潛勢地圖為都市防災的重要參考資訊。隨全球氣候環境變遷，極端氣候災害事件頻傳。所謂災害潛勢. 2-6. 是指在氣象、水文、地質等外在條. 件下，模擬分析區域內各處災害發生的規模及機率，並劃分成低、中、高潛勢等不同等級(方思怡，2014：8)。再利用地理空間方式呈現模擬地區的潛勢分布，即為災害潛勢地圖。臺灣位處於西太平洋颱風路經區域及季風. 政治大聯合國的統計資料，臺灣已被列為全世界最容易遭受天然災害侵襲的地區立帶交會地區，每年遭受颱風豪雨侵襲，亦因坐落地震活動頻繁地區，根據. 之一。面對複合型天然災害，透過災害潛勢地圖早先一步掌握災害潛勢區. ‧ 國. 學. 域、預估影響以及優先疏散撤離範圍便成為災害預防的重要課題。國家實驗研究院之國家災害防救科技中心於 2011 年度在行政院指示下啟動災害潛. ‧. 勢地圖的繪製，提供地方政府做為汛期整備之參考資料 2-7。並於 2012 年度. y. Nat. 依據各部會之最新資料，更新災害潛勢地圖及數值資料，並提供地方政府. sit. 使用。如土石流災害、土壤液化潛勢活動斷層分布、淹水潛勢資料、災害. er. io. 弱勢分布、山區聚落分布等。各種災害潛勢分布及風險分級，更有助於政. al. 府擬定災前預防及緊急應變措施。. n. v i n Ch 國內災害潛勢圖資陸續發布公開，相關圖資可藉由政府開放平台查 engchi U 詢，並可透過圖資套疊而產生進階分析資料。如透過居住人口分布、建築. 2-5. 依據「臺北市都市更新自治條例」第 18 條第第 2 款第四項：△Ｆ4：其建築容積獎勵已研提...。2.協助開闢或管理維護更新單元內或其周邊都市計畫公共設施所需工程、拆遷安置經費及捐贈道路用地成本經費...。. 2-6. 由於災害潛勢分析所需資料量與電腦運算都相當龐大，無法以即時線上（on-line）模擬分析，必須事先進行各種預設條件的模擬。有鑑於災害潛勢資料的重要性，國科會自 1997 年 11 月成立「防災國家型科技計畫辦公室」，主要任務之一就是完成淹水、土石流災害等潛勢分析工作，再把這些成果提供給相關單位應用。其後又體認人為災害的嚴重性，選取重要地區及災害種類進行人為災害潛勢分析。(資料來源：謝龍生、陳聯光、蘇昭郎、葉森海，2007，「災害潛勢資料」，科學發展月刊，第 410 期：15-22 頁。). 2-7. 數值資料彙整自 8 個單位，共 21 項資料，其中包含經濟部水利署淹水潛勢資料、農委會水土保持局土石流潛勢溪流、中央地質調查所環境地質基本圖、交通部公路總局的重點監控路段及橋梁、交通部中央氣象局的雨量站位置、衛生福利部的社福機構位置、科技部海嘯溢淹模擬、及國家災害防救科技中心收整的歷史災害點位等。(資料來源：http://www.ncdr.nat.gov.tw/Files/image/20150915160525276/files/122_3.pdf。). 2-4.

(23) 從都市防災觀點探討都市更新容積獎勵項目與額度配比-以臺北市為例. 物屋齡與構造等圖資的綜整，應更能有助於全面性的檢視與預防。. 貳、都市高風險災害潛勢之議題探討依據國家災害防救科技中心 2014 年災害潛勢說明手冊，將現有的都市潛在災害分為自然及人為災害，其中自然災害. 2-8. 又以地質災害為主，其中. 又以活動斷層、土壤液化等潛在因素，對於人口分布集中的都會區影響較鉅，又因災害發生難以預測，故風險性也最高。一、活動斷層的致災風險活動斷層是指過去地殼板塊近期曾活動，並且可能在不久的將來再次發生錯動的斷層，是潛在的地震源、板塊活動作用下地層斷裂、隆起或傾斜而最易致災的地帶 (康武吉，2003：1) 。建築物受到地盤短期震動引起. 治政大壤液化與邊坡滑動等，所產生永久或塑性變形，其亦會導致結構物(包括建立築物及設施)嚴重變形甚至損壞。臺灣目前已發現 33 條活動斷層，區分. 動態反應，除造成地層變形外，亦包括地震伴隨而生之斷層錯動、地層土 2-9. ‧ 國. 學. 為正斷層及逆斷層，其中逆斷層以 1999 年集集大地震、1999 年土耳其的 Kocaeli 地震及 2008 年汶川地震所伴隨的地表變形與破裂，對地表或地下. ‧. 結構物所造成之損害皆引起社會對此議題的注意。而正斷層的部份，雖然在臺灣僅有一條山腳斷層為正斷層，但由於山腳斷層緊臨大臺北都會區，. Nat. sit. y. 穿過山腳斷層之結構物包含台鐵、高鐵、中山高速公路等重大建設，因此當地震來臨時，斷層錯動引致之近地表變形特徵、上覆土層之變形與鄰近. io. n. al. er. 結構物所受之影響便是個相當重要的課題(林銘郎、李崇正、黃文正、黃文. i n U. 昭，2012：1)，因這將直接影響災害的嚴重性。. Ch. engchi. v. 過去研究嘗試藉由建構山腳斷層於地下的三維形貌，並以錯位模擬（dislocation model）的概念進行試驗，隨著模擬的規模愈大地表下陷範圍與下陷量則愈多。當地震規模達到 7 時，除建築物因地形變動直接造成損 2-8. 都市中的自然災害潛在因素包含地質災害潛勢及水患潛勢。地質災害潛勢因素分別為順向坡、落石、岩體滑動、岩屑崩滑、活動斷層、土壤液化等六項；水患潛勢因素則分別為地勢低漥、排水不良。(資料來源：103 年災害潛勢圖資說明手冊：6). 2-9. 根據中央地質調查所 2010 年出版之臺灣活動斷層分布圖及地震地質與地變動潛勢分析計畫的研究成果，目前共有 33 條活動斷層，其中有 20 條是第一類活動斷層。此 20 條第一類活動斷層中，有 10 條是在 1900-1999 年間伴隨著災害性地震之發生，於地震時產生破裂之地震斷層，包括 1906 年梅山地震的梅山斷層(斷層編號 14)、1935 年新竹-臺中地震的獅潭斷層(斷層編號 5)、屯子腳斷層 (斷層編號 9)、1946 年新化地震的新化斷層(斷層編號 19)、1951 年的花東縱谷地震的米崙斷層(斷層編號 26)、瑞穗斷層(斷層編號 28)、玉里斷層(斷層編號 30)與最近的 1999 年集集地震的車籠埔斷層(斷層編號 11) 、大尖山斷層 ( 斷層編號 15) 等。 ( 資料來源：中央地質調查所網站 http://fault.moeacgs.gov.tw/MgFault/Home/pageMap?LFun=3#) 2-5.

(24) 第二章. 文獻分析與理論基礎. 害傾倒外，並使臺北盆地內約有 40 平方公里的區域因地表下降且低於海平面，其範圍分布於北投、關渡、蘆洲、五股、泰山與新莊一帶，未來可能因持續暴雨而積水，若淡水河之堤防因地震造成毀損時，將可能因地勢低於海平面而淹水 (邱俊穎等四人，2008：107)。因此，若建築物位處於有活動紀錄或依地面現象由學理推論得以認定之活動斷層通過地區，其建築物及所坐落土地的安全及宜居性便需吾人予以正視。觀諸國外對於活動斷層通過地處理策略，美國及日本均傾向以災害風險排除及降低的為主要策略。1971 年美國聖弗南度（San Fernando）地震發生，沿十餘公里長的斷層通過地區周邊有無數住宅、商業建築以及其他結構物受到嚴重的損壞. 2-10. ，加州政府於後續頒布「阿奎斯特 - 布里奧洛. 地震斷層區段劃定法案」。該法目的是為阻止在活動斷層通過的土地上興建. 政治大生之災害，偏向於「以逃避方式緩和災難」（mitigation by avoidance）。由於立活動斷層通過的區域未能精準判斷，故政府於開發案核准之前要求業主委供人居住的房屋，並改善其上現有建築物之耐震能力，以減低因地震所產. ‧ 國. 學. 託持有執照的地質技師進行地震斷層帶地質調查，證明新建築物不會跨越活動斷層來建造，並提交書面報告經審查後才准予開發興建。該法同時亦斷層帶內的義務。(蔡承璋，2003：34). Nat. y. ‧. 規範房屋在買賣確定之前，賣方或其經紀人有告知買方該棟房屋是否位於. sit. 日本則於 1995 年發生阪神大地震後頒訂「促進建築物耐震修改法律」、. er. io. 「受災市街地復興特別措置法」、「密集市街地防災街區整備促進法」並修. al. 改「建築基準法」。由於地震時建築物是否遭受破壞與活動斷層的錯動方. n. v i n 式、建築物的耐震設計、構造方式、施工品質等因素均有關，故與活動斷 Ch U i e h n c g 層之距離亦非唯一考量之因素。在地狹人稠且地震發生頻率高的日本針對活動斷層禁限建之規範，也因土地資源有限實難實施禁建，目前大都針對. 重大的公共工程，如核能電廠、新幹線等有相關規定。故日本建築法第 84 條規定，政府可於地震災區發布禁限建令，但實際上卻很少依此法源發布命令。 (蔡承璋，2003：37) 對照於美國及日本，國內現行法規依循地質法之規定，針對活動斷層等具地質敏感特性地區予以劃定管制，各目的事業主管機關將依此資料，納入土地利用計畫、土地開發審查、災害防治、環境保育及資源開發之參據。對於土地開發行為基地有全部或一部位於地質敏感區內者，要求於申 2-10. 加州政府於 1972 年正式制定「阿奎斯特 - 布里奧洛特別調查區段法案」（Alquist-Priolo Earthquake Fault Zoning Act ），該法案歷十次修正，於 1994 年改稱「阿奎斯特 - 布里奧洛地震斷層區段劃定法案」。 2-6.

(25) 從都市防災觀點探討都市更新容積獎勵項目與額度配比-以臺北市為例. 請土地開發前，應進行基地地質調查及地質安全評估。後續再依建築技術規則進行開發範圍實施禁限建。但活動斷層地質敏感地區一經劃定，因為相關發展受到限制，所有權人的財產將受到影響。而對於財產及發展權的處置，除了直接限制發展外 2-11，透過土地處置的方式應是較為積極的災害預防選項，可考慮「區段徵收」、「以地易地」、「設定地役權」與「協議價購」等；除了直接取得土地外，「發展權移轉」之處理手段則提供另一思考模式。(蔡承璋，2003：112) 二、土壤液化的致災風險土壤液化(Liquefaction)是指土壤因振動或地震作用下，土壤顆粒間的水壓(孔隙水壓)增高，讓顆粒間的接觸力(有效應力)降低，當接觸力消失時，土壤顆粒懸浮在水中，失去承載能力，使得整個固體土壤變成為液體砂漿. 政治大研究成果所示，造成土壤液化主要的環境條件為：(1)疏鬆的砂質土壤與低立. 的現象(陳秋雲，2005：25；黃俊學，2016：3；辜珮琳，2014：9)。依目前. 塑性粉土或粘土(2)高的地下水位(含水量高)(3)夠大的震動力(強烈搖晃)。而. ‧ 國. 學. 土壤一但發生液化造成支撐力降低或消失時，將可能造成上面的建築物下陷、傾斜、地坪隆起龜裂、非結構梁柱龜裂破損、維生管線系統損壞、嚴. ‧. 重者甚至倒塌等的現象，造成災害及人員損傷(黃俊學，2016：10；辜珮琳，. y. sit. 斜。. Nat. 2014：21)。而 921 集集地震當時建築物受損情況，大部分為房屋下陷或傾. er. io. 土壤液化潛勢調查之目的在於了解有關都會區可能遭遇土壤液化災害. al. n. v i n Ch 級，第 1 級為中央政府測製，比例尺為 i U分之一，可為提供國土規劃 e n g c h25,000 之範圍，並作為都市防災預先規劃的參考。土壤液化潛勢調查圖資可分為 3. 與可行性研究之基礎資料，但不得直接引用於工程規劃或設計；第 2 級為地方政府經補充調查產製更大比例尺圖資，如臺北市為 5,000 分之一，提供都市防災與規劃與建築之參考；第 3 級為開發單位依建築開發需求，依相關規範進行細部地質探查與評估，提供設計分析使用 2-12。目前位於土壤液. 2-11. 如九二一集集大地震後，針對車籠埔斷層帶周圍土地，就都市計畫區域，規範車籠埔斷層帶兩側各十五公尺為禁限建範圍以及活動斷層帶不明確地區的西側（下盤）三十公尺、東側（上盤）五十公尺範圍劃為永久禁限建區。非都市土地部分公告活動斷層線兩側各五十公尺範圍之內的帶狀地區為禁建範圍其管制原則如下：一、公有建築物禁止興建，若現有公有建築經補強安全無慮後，仍可繼續使用。二、私有建築物高度不超過兩層樓，簷高不超過七公尺，得特許興建，並限作為自用農舍或住宅使用。三、其他活動斷層帶未明確的地區，經詳細地質調查過後確定其斷層經過明確位置，得比照活動斷層帶明確地區之禁建範圍。. 2-12. 資料來源：經濟部中央地質調查所土壤液化潛勢查詢系統網頁 http://210.71.254.170/CGSSL/public/process/mainpage.aspx. 2-7.

(26) 第二章. 文獻分析與理論基礎. 化潛能地區之新建建築物工程因應方式，主要包括(1)地層改良，如排水工法、夯實工法、化學固結工法。(2)採用樁基礎，荷重傳至深層，減少沉陷量。(3)加深筏式基礎深度，減少液化造成基底之差異沉陷，須與結構載重之均勻配置相搭配。(4)採用永久性擋土壁等措施，抑制基礎底下土壤側移，及遮斷地震引發超額孔隙水壓之傳遞等四種方式。(辜珮琳，2014：102) 土壤液化雖可藉由對區域地質鑽探資料分析得以發現，但坐落於土壤液化潛勢區的建築物除了拆除重建外，並無直接有效的措施可處置。三、地質災害減緩策略地質災害的減緩策略主要包含「結構式」 (structural)「非結構式」 (nonstructural)兩種。結構式減緩策略主要為透過結構補強，提升既有構造. 政治大. 的耐災能力，或藉由訂定更嚴格的建築法規以規範新的結構物。非結構性策略則是指透過發展限制或土地管制規則等土地管理方式或其他輔助措施. 立. 來達成減災的效果(廖采崡，2006：15)。而在非結構式減緩措施上，亦有專. ‧ 國. 學. 家學認為土地使用管理為最有潛力、或最重要之災害減輕工具之一（Berke 。但傳統都市土地 and Beatley，1992；Burby，1998：59；陳亮全等，2003）使用決策多採開發利用的觀點，例如對都市發展需求、生活便利與舒適性. ‧. 等；都市防災則主要為以劃設公共開放空間作為防災、避難與救難的據點. y. Nat. 與路徑；在環境敏感地區則又採取消極的管制開發，雖能降低災害發生帶. sit. 來的社會成本，但此種決策亦使得土地資源無法充分利用(周士雄，2004：. er. io. 114)。也因我國地狹人稠，若只朝向限制的方式處置，將造成都市可居住. al. n. v i n Ch 疏散與安置便成為重要的課題。也因繼續居住或於未來持續原地拆除改 engchi U 建，恐無法有效治本，故應朝向思考異地重建的可能性。. 土地及面積的減損，故對於坐落高風險災害地質潛勢地區的建築物之居民. 觀諸國內相關學術研究，對於活動斷層、土壤液化等高風險地質災害潛勢之研究，多專注於物理特性、物理化學防止可行性、評估的方法與準確度之範疇，雖陸續已有研究基於非結構式減緩措施的精神，藉由套疊全國土地使用管制及國土利用調查資料進行分析，並嘗試以土地使用管制、土地利用現況、交叉等分析臺灣活動斷層區之發展特性，以期了解活動斷層區管制計畫與實際使用現況強度差異 (黃書宣，2016：58)，但仍未有實質的都市防災應用策略建議，對於都市防災之相關政策亦未有實質的連結。. 參、都市更新容積獎勵之探討我國都市更新法令與制度多是學習先進國家的作法，並針對臺灣的地區特性研訂而成，而容積獎勵制度建構在都市更新機制之下，屬於一個整 2-8.

(27) 從都市防災觀點探討都市更新容積獎勵項目與額度配比-以臺北市為例. 體機制（劉佳其，2009：19）。本研究基於探討都市更新獎勵之項目與額度配比，需由現行都市更新容積的應用與成效等相關研究文獻切入，確切了解現行獎勵制度所產生的問題，以作為研究之基礎。容積獎勵最早始於美國紐約市 1961 年頒布之《紐約市綜合分區修訂案》（New York City’s Comprehensive Zoning Revision of 1961），當中實施獎勵性分區管制（incentive zoning ordinance），在都市土地使用發展上採取鼓勵的方式，促使開發商配合公共政策提供以供公眾使用之友善的都市環境，例如於土地開發時留設開放空間等（劉小蘭、高平洲，2000：176）。而後舊金山於 1966 年於新分區管制規則中，仿效紐約市，對於廣場、騎樓等九種建築元素予以獎勵。但容積獎勵在美國，多僅用於高密度之商業區、辦公區等區域使用，整體而言，以放寬容積作為獎勵作為誘因算是少數（林. 政治大日本則將容積獎勵的概念引進作為都市發展的策略，其都市計畫與都立. 美緒，2010：15）。. 市更新方面亦承襲美國的概念與作法。為了促使土地能於開發興建時，提. ‧ 國. 學. 供公眾使用的開放空間，日本以《建築基準法》中的「容積率」與「對角線限制」等限制之放寬作為誘因 2-13。. ‧. 比較美國、日本及我國的都市規劃與都市更新等相關法規，亦可發現. y. Nat. ，如「都市更新容我國都市更新制度深受美日所影響（王敏穎，1998：23）. sit. 積獎勵辦法」中對於容積獎勵上限，以及「臺北市都市更新自治條例」對. n. al. er. io. 於高度之放寬 2-14，亦參考日本《建築基準法》之規定。. i n U. v. ，為加速推動都臺北市政府於1983年發布「臺北市都市更新實施辦法」. Ch. engchi. 市更新，於1994年增訂「獎勵民間投資都市更新建設事業」專章，以鼓勵民間企業團體參與更新事業。於2001年，「臺北市都市更新實施辦法」修訂成為「臺北市都市更新自治條例」。而都市更新容積獎勵的制度實行多年，諸多研究已累積相當的論述，但對於都市更新容積獎勵中，有關都市防災探討之文獻，卻仍十分缺乏。. 2-13. 2-14. 日本之建築相關法規，以容積為管制項目，並連同「斜線限制」（意即對角線限制，為了確保相鄰建築物的日照權、通風權，而對於本身建築物陰影、形狀或外觀有體積比等角度只限制）一併規定。依據「臺北市都市更新自治條例」第 18 條規定：都市更新事業經核准建築容積獎勵者，得放寬高度限制。但其建築物各部分高度不得超過自該部分起量至面前道路中心線水平距離之五倍。商業區內建築物自建築基地之後面基地線規定法定後院深度之二倍範圍內，其後院深度比不得小於零點二五，超過範圍部分，不受後院深度比之限制。. 2-9.

(28) 第二章. 文獻分析與理論基礎. 都市更新容積容積獎勵制度雖能為民間開發業者投入及政策的推動提供誘因，但卻亦會對容積總量及公共設施供給帶來負擔（張剛維，2008： 28；許戎聰，2000：34；吳俊煒，2001:33；李家儂，2007:82），並可能對環境品質產生負面衝擊(陳全勝，2004：25；吳俊煒，2001:42；張義權， 2001:104）。亦有研究指出容積獎勵造成臺北市居住與人口擁擠等問題(劉小蘭，2000：184）。但對於現行容積獎勵申請項目卻未有再深入且相因應的探討。社會環境不斷的在改變，單一獎勵面向之都市更新制度已無法達成政策目標，除應導入更多的面向如社會人文、經濟產業、文化藝術及景觀生態等面向外(楊少瑜，2006：6-1～6-4；潘勇榮，2007：55），為使容積獎勵制度更趨完善，實應再帶入環境貢獻度與公益性的概念。觀諸目前有關都市更新容積獎勵制度就環境面向之相關研究，僅有鄧. 政治大之地區，應積極推動相關誘導性防災獎勵，來加速地區實施都市更新之速立度，並提升其對於災害敏感度較高之地區之參與意願。對應於臺北市各區凱文（2011：6-5）建議，未來修訂都市更新相關規定，對於具災害敏感度. ‧ 國. 學. 域環境條件不同，人口密集，建築物新舊交集，且尚有土壤液化及活動斷層通過等潛藏的危機，確實具備相當的風險，而現行都市更新容積獎勵制. ‧. 度，對於防災的面相的面向卻鮮有考量。且我國都市更新及獎勵策略所思考的範疇主要針對老舊建築物的原地拆除重建並期待藉此改善都市居住環. Nat. sit. io. 肆、都市更新容積獎勵於都市防災之考量因素 a. er. 無任何的對策。. y. 境，但對於實際上已不適合繼續居住或未來持續原地拆除改建的地區，並. n. iv l C n 本研究以都市防災觀點探討都市更新容積獎勵項目及額度，希冀能透 hengchi U 過容積獎勵的鼓勵方式，加速老舊房舍及窳陋地區能帶來改善，提升更新後的建築物與整體環境的防災機能，期許在規劃階段，即能夠全面性檢討更新地區中之防災系統，以達到都市防災管理策略中的”減災疏緩”之目的，降低災害發生時生命與財物的損失。因此，藉由國內相關研究，分析都市防災與都市更新容積獎勵兩者之關係，以作為本研究後續建構都市防災觀點的容積獎勵之研究基礎。國內對於都市防災與都市更新之研究成果多專注於劃定之範疇，希冀. 老舊窳陋地區能優先劃定，以利都市更新之實施，但對於都市防災觀點後續之貫徹與落實，卻未有所討論、探究。故本研究將參考，以都市防災探討劃定更新單元之文獻中，所提及之內容、方法、災害評估指標等研究成果，分析從都市防災觀點探討都市更新容積獎勵項目之參考。. 2-10.

(29) 從都市防災觀點探討都市更新容積獎勵項目與額度配比-以臺北市為例. 而綜觀各研究在災害風險評估方面，皆主要以地震、火災、水災以及其他如社會條件等致災評估因素，地震方面，如：非耐震建築、建物年齡、建築結構、避難空間、危險管線...等致災危險因子；火災方面，如：非防火建築、建物排列、道路系統、違章建築、高層建築...等；水災方面，如：雨水儲留設施、防汛預警系統、堤防、雨水下水道...等；其他考量因素，如：人口密度、腹地條件、道路面積比、警消服務據點...等。ㄧ、都市更新之優先順序考量「都市更新」的誘因機制內具有粗略的政策優先順序概念，但由於具有優先性的開發內涵過多且性質迥異，因此亦無法有效凸顯不同開發內涵的地位(楊少瑜，2006：6-4）。就過去研究之問卷成果顯示，專家學者對於容積獎勵政策制定及成效之優先排序關係為：『提升都市環境品質>增加公. 政治大認為災害的預防與疏緩，避免或降低災害發生導致人員傷亡，更應優先於立. 。但就都市更新而言，吾人共設施>損失補貼/補償』 (劉永淳，2009：6-4）. 都市環境品質的提升，並應有更高的優先性及不可取代性。. ‧ 國. 學. 從都市更新劃定更新單元便需開始考量。基地是否位於環境敏感或具高風險災害潛勢地區之因素應優先考量，其因，若評估對象位於環境敏感. ‧. 地區時，就必須考慮劃設禁建區將居民遷移離開或限制發展強度等。其次. y. Nat. 則是基地環境因素，因為在評估時，整體基地環境比單一建物更顯重要，. sit. 且街廓與街廓之間關係並非單獨存在而是有互相作用，故最小單位應為完. n. al. er. io. 整街廓或單一社區。並進行整體防災整備方針訂定，再藉由都市更新或其. i n U. v. 他手法進行防災整備(周楷峻，2010：87），並應有相對應之獎勵項目與額度作為誘因。. Ch. engchi. 鄧凱文（2011：6-5）的研究認為，以都市防災的觀點來劃定更新地區時，火災災害之致災危險度獲得最高之權重值，其與僅次於第二的地震災害差距甚小，此極表示大部分的專家學者皆認同對於老舊、窳陋之都市社區在劃定為更新地區時，應以火災與地震災害作為優先之評估順序。而就地震災害而言，地震發生時位處高風險災害潛勢地區便極可能成為災情慘重的地方，故應積極優先處理3-15。. 3-15. 內政部長李鴻源指出，大臺北地區有一條山腳斷層地震帶，從最北從金山萬里，向西南延伸至新北市樹林，根據國家地震中心模擬，大臺北盆地如發生規模 6.3 地震，恐會造成大臺北地區 4 千棟建築物倒塌，因此內政部提出「防災型都更」推動機制，由上而下規劃，並由地方政府執行。（資料來源：工商時報，2013 年 8 月 1 日『李鴻原：修法推動防災型都更』。） 2-11.

(30) 第二章. 文獻分析與理論基礎. 周楷峻（2010：76）認為有關都市防災之劃定指標應考量「建築環境因素」、「基地環境因素」與「自然環境因素」。廖嘉鈴（2008：73）研究顯示，大部分的受訪者皆認為建築物的危險度最為重要，只要是與建築物相關的準則皆能獲得高的權重值，顯示了因為都市居民大部分的活動皆在建築物中，一旦建築物遭受災害，居民的生命將會受到立即性的威脅，所以為了防災而執行更新工作，應先著重於調查建築物內、外部可能受災的因素，以建築物的安全性為考量更新的第一考量。在道路的使用、開發率也受到大部分受訪者的認同，不論是防火巷的占用、現有巷道寬度或道路的開闢度，也都獲得較高的權重值，這也說明了道路情況在災害救援的速度上，有著高度的相關，道路的情況若十分良好，當災害發生時，不但能迅速進行救災工作，也能降低災害所帶來的損失。. 政治大容積獎勵辦法間於考量優先性時，獎勵項目取得之投入成本及難易程立. 二、都市更新容積獎勵項目之替代性. 度，除影響開發業者選擇投入之地區外，並進而可能產生申請項目之替代. ‧ 國. 學. 性。如開放空間獎勵會減弱了更需更新的都心地區之開發，同樣的開放空間獎勵與增設停車空間獎勵之間也會有替代性之產生，在市中心地區因為. ‧. 地價昂貴，採用開放空間綜合設計方式會損失許多精華的地面層空間，若. y. Nat. 採用增設停車空間方式以獲得容積獎勵，一方面可保留地面層之空間，另. sit. 一方面更可藉增加停車位來吸引消費者，此不同獎勵辦法間之替代性完全. er. io. 決定於開發者成本利益之考量，而非以公共設施之迫切性及公益性為依. al. 據，因此有必要對獎勵效果加以評量（劉小蘭、高平洲，2000；186）。故. n. v i n 應考慮針對獎勵項目之條件作限制與修訂，對獎勵額度比重作調整控管， Ch U i e h n c g 以引導開發業者優先申請特定或較具環境貢獻度及公益性項目之項目，以讓獎勵值之給予更具實質效益。. 伍、小結根據上開文獻，本研究歸納以下幾點：一、災害潛勢資訊應用應有助於了解都市防災課題災害潛勢地圖為都市防災的重要參考資訊。國家實驗研究院之國家災害防救科技中心於 2011 年度陸續公布更新災害潛勢地圖及數值資料，並提供地方政府使用。相關圖資可藉由政府開放平台查詢，可透過圖資套疊而產生地理分析圖資。如透過居住人口分布、建築物屋齡與構造等圖資的綜整，應更有助於從更多角度切入觀察與分析，並有助於了解現行都市防災所未被發現或忽視的課題。. 2-12.

(31) 從都市防災觀點探討都市更新容積獎勵項目與額度配比-以臺北市為例. 二、非結構性地質災害的減緩策略有助於都市防災的落實災害的減緩策略主要包含「結構式」及「非結構式」兩種。非結構性策略則是指透過土地管制與限制等土地管理方式或其他輔助措施來達成減災的效果，為最有潛力、或最重要之災害減輕工具之一。觀諸國內相關學術研究，對於活動斷層、土壤液化等高風險地質災害潛勢之研究，除透過管制的方式避免災情擴大或藉由建築土木方式進行直接的改善外，仍未有積極的都市防災應用策略建議，亦未與相關政策有實質的連結。雖採取災害風險排除甚至「逃避」的對應策略為最直接的處理方式，但我國與日本均為地狹人稠，直接對不適宜居住的地區予以限制並無法解決所有的問題。若能透過「發展權移轉」的概念，綜合容積獎勵的誘因及異地重建的方式應可能為較理想的解決方案。故後續應再對現行都市防災的法令制度. 政治大於發掘可落實都市防災所面臨及可能對應的策略。立. 及執行現況進行分析，並針對臺北市之地質災害風險潛勢作了解，應有助. 三、容積獎勵運用的考量因素. ‧ 國. 學. 現行都市更新法令體系雖已含有災害防救的概念，但對於預防災害與降低災損並未有直接的關係，並僅在呈現於自行劃定更新地區之劃定指. ‧. 標。本研究以都市防災觀點探討都市更新容積獎勵項目及額度，希冀能透. y. Nat. 過容積獎勵的鼓勵方式，加速老舊房舍及窳陋地區能帶來改善，提升更新. sit. 後的建築物與整體環境的防災機能，但容積是公共財，運用容積獎勵作為. n. al. er. io. 落實都市防災的工具，仍應注意獎勵項目與額度運用的優先順序及妥適. i n U. v. 性，故應先針對現行獎勵項目與額度進行檢討，再研擬建議新增具防災概念的獎勵項目。. Ch. engchi. 2-13.

(32) 第二章. 文獻分析與理論基礎. 第二節理論基礎本研究擬以都市防災觀點探討都市更新容積獎勵項目及額度配比，透過都市更新劃定指標之文獻分析，吾人發現，都市致災害種類及因素多而複雜，為能明確歸類較為重要且應優先投入改善之項次，並依相對的災害影響程度，定出獎勵額度配比，因此試以災害風險管理理論為基礎，透過對各種災害要素之風險分析、評估和發展因應策略，相關說明如下。. 壹、災害風險管理相關理論一、名詞定義所謂「災害風險」係指『災害發生機率與災害損失或影響之乘積(災害風險=災害發生機率×災害損失或影響)，只要災害發生之機率或損失任一項. 政治大管理」一詞譯自英文「Risk 立Management」的概念，源自於經濟與金融活動，. 增加，都有可能造成災害風險向上攀升。(陳羚怡，2004：27)』;而「風險. ‧ 國. 學. 顧名思義為管理風險，係有系統的應用管理政策、程序於風險的分析、評. 估、決策等過程之中。(賴瑩穎，2006：2-11) 以下將災害管理中常用的名詞，作一定義釐清:. ‧. 1.災害(Disaster)：根據現代災害管理學，「災害」之定義非常嚴格，「災害」. sit. y. Nat. 的發生必須是「潛在危險」(Hazard)與「災感度」(Vulnerability)兩者同時存在(災害=潛在危險+災感度)。潛在危險未必必然會變成為災害或立即構. io. n. al. er. 成災害，故如能事先防備便可能化險為夷。(賴瑩穎，2006：2-11). Ch. i n U. v. 2.風險(Risk)：聯合國減災國際策略組織(ISDR)將風險定義為，由人為或是. engchi. 自然災害等脆弱條件所構成的損失機率(呂銘哲，2010：10)。亦可指特定地區(或個人)受危險衝擊，可能產生之損失或傷害分布與程度，故風險包含發生機率與損失(或損害)程度兩個向度的機率分配概念(戴瑞文， 2006：2-2)。而本研究考量都市防災，則針對都市環境之潛在災害及其對於生命、財產之非預期危害所可能產生的風險。二、災害風險分析都市防災的課題除涉及政策、體制與法制層面之課題外，不同地區的災害風險（Hazardous Risk）特性與災害脆弱度（Vulnerability）亦是重要的考量因素（戴瑞文，2006：2-2）。實際上，災害作用的瞭解，須從災害風險分析著手，其內涵包含：災害潛勢、危險度分析與災害風險評估（Olshansky and Wu，2001：419），其說明如下：. 2-14.