國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
6 - 1
第六章 結論與建議
都市防災為國家與地方發展的重要課題。臺北市歷經繁華，除多數建 築物已逐漸老舊窳陋，既成巷弄彎曲狹窄、救災不易，已迫切需投入更新 外，更有因活動斷層通過或建築物坐落於中高度土壤液化區域等高度潛在 危險性問題，但卻又在災害真正發生造成傷害時，才能再度喚起重視。現 行都市更新之相關法令，對於都市防災並無具體的規定與要求，防災之規 劃亦未能與真實環境對應，坐落於中高度土壤液化區域之高風險老舊建築 物卻無具體促進更新的配套方案，而位於活動斷層帶等具災害潛勢之地 區，卻因法規限制開發建築，無法參與都市更新。使得都市防災無法積極 落實，都市更新容積獎勵亦未能符合環境貢獻及公益性。
國內對於都市更新及都市防災等相關研究已十分豐富。然對於透過都 市更新去落實都市防災的探討卻付之闕如。本研究試從都市防災觀點探討 都市更新容積獎勵項目與額度配比，並進一步建議調整獎勵項目與額度以 期落實都市防災。從都市更新獎勵、都市防災議題，藉由現行的制度面、
執行面等進行問題分析，尋求亟待解決的問題及方法，透過問卷設計調查 作綜合探討，提出基於都市防災實施都市更新，就原地重建及異地重建的 建議方案。
第一節 結論
都市防災主要為災害發生前、中、後的對應作為，即災前預防、災害 搶救、災後重建，而吾人可藉由都市更新實施，於災前透過更新降低災害 風險，達到預防的目的。但現行都市更新策略並未具備積極降低災害發生 的預防意識，使得都市防災未能充分落實並發揮其應有的成效。而都市更 新制度亦未能與之充分連結、延續，使得都市防災策略與都市更新均未能 充分發揮其功能。而都市更新對於都市防災的主要功能在於藉由從社區環 境的改善至建築物拆除重建，可達到災害預防的效果。故藉由都市更新及 老舊建築物的修整維護便能逐步削減災害發生的機率及降低損失。本研究 主要基於都市防災的觀點，導入災害風險管理理論，探討臺北市都市更新 獎勵項目與額度，並建議未來調整修訂方向與配套方案。本研究相關結論 如下：
一、以都市更新容積獎勵落實都市防災更具實質貢獻度及公益性
臺北市現行的都市防災相關法令中，僅建築管理法令針對「災害預 防」，於規劃設計時將防火及逃生避難納入考量外，多著重於災變發生中、
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
6- 2
後階段的處理。一般新申請之建造執照，僅能針對都市計畫、建築法規及 臺北市目前已明確列管事項進行管制。其他因申請容積獎勵、容積移轉或 其他因素而需經臺北市都市設計及都市更新等審議之開發案，相關權責單 位僅針對消防車輛進出動線、活動空間及雲梯車救災範圍等進行審查，對 於都市防災規劃並未發揮影響力，相關容積獎勵規定亦未提供具體的執行 項目及引導工具。
實施都市更新可藉由社區環境的改善至建築物拆除重建，達到都市防 災的效果。但從目前之臺北市都市更新等相關法令規定，吾人發現，關於 都市防災的部分，僅列在都市更新單元規劃設計的獎勵項目中的都市整體 調和設計（△F5-1）之獎勵裡，一方面並無明確的規定及應達成的條件，實 務上也僅針對消防救災空間作檢討，項目及範圍均過於狹隘，且未能與地 區都市防災空間系統規劃有所對應，對於地震等潛在的重大災害，所存在 的風險，亦無任何考量；另一方面，相較其他項目，並無法直接由規劃數 量直接核算獎勵值，且於都市更新事業計畫審議時，委員通常亦從規劃設 計的獎勵項目，調整整體容積獎勵額度配比，造成自行劃定指標裡，極為 側重的防災考量，於整個都市更新事業計畫上未能落實、延續，獎勵值對 照於都市防災的議題上，亦無具體的關聯性。
本研究透過文獻、現況分析，參考專家學者問卷回饋的意見，延續都 市更新單元劃定的防災意識，研提都市更新獎勵項目與額度的調整建議，
就原地重建部分，因建築物更新本身即能具有落實都市防災的作用，考量 社經環境變化、環境貢獻度及公益性等面向，除再增加「水患預防」及「災 後重建時程獎勵」項目外，建議調降各項獎勵額度甚至取消，以促使開發 業者能優先爭取更具實質貢獻之獎勵項目外，降低容積獎勵對於都市環境 的外部性，尤其鼓勵投入因基地坐落於高風險地質災害潛勢地區而需採異 地重建的項目，透過容積調配作為投入誘因，以期透過都市更新來發揮災 前預防的作用。
二、高風險災害潛勢地區應採取異地重建作為災前預防策略
隨全球氣候環境變遷，極端氣候災害事件頻傳。吾人透過災害風險管 理理論可得知，天然災害防治可就其設置性質、環境條件及災害影響，可 透過迴避風險、承擔風險、抗減災害損失、替代方案及風險分攤等一項或 多項策略，以減輕甚至消除災害風險。對於災變之處理，則為發生前、中、
後之階段性處理策略，包括：災害減輕策略、災變準備策略、災變反應策 略及災害復原策略。其意涵係指只要災害發生的機率或災害損失任一者增
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
6 - 3
加，就有可能造成風險提升。若能於災害發生前積極處理，降低發生機率，
雖地質災害何時發生未能被現代科技所完全掌握，卻可透過削減致災因素 的方式著手，以落實都市防災。
政府於 2011 年已陸續公開的災害潛勢圖資，本研究試將臺北市已劃定 更新地區分布、建築物屋齡及土壤液化潛勢地區等圖資作疊圖分析(詳圖 6-1)，發現臺北市高屋齡且位處中高土壤液化潛勢地區的土地幾乎覆蓋整個 臺北市主要人口集中的都會區，已劃為都市更新地區的部分卻十分稀少而 零碎，顯見高風險災害潛勢的問題並未被重視。除土壤液化地質議題外，
台北地區尚有多條未被確認的潛在活動斷層通過。而就都市防災策略，高 風險災害潛勢地區實應有配套方案因應。地質災害的減緩策略主要包含「結 構式」(structural)「非結構式」(nonstructural)兩種。非結構性策略則是指透 過發展限制或土地管制規則等土地管理方式或其他輔助措施來達成減災的 效果。並被認為是最有潛力、或最重要之災害減輕工具之一。但現有研究 文獻成果，仍未有實質的都市防災應用策略建議，對於都市防災之相關政 策亦未有實質的連結。
內政部於 2014 年 7 月 31 日提出「防災型都更」之推動機制構想，針 對五個直轄市都會區斷層帶經過及土壤液化地區之高風險災害地區。各縣 市政府據此、地區條件及政策取向，分別提出相對應的執行策略。但遷建 基地的取得，均透過國、公有閒置土地及公共設施保留地等供給，對於民 間開發業者的投入卻未有配套方案。故本研究透過文獻分析、現況分析、
問卷調查分析，建議未來透過容積調配的策略，將基地位於活動斷層帶通 過或具土壤液化疑慮之高風險災害潛勢地區，透過民間開發業者投入整 合，協助搬遷安置，以期降低災害發生之損害及人員傷亡，並減低僅由政 府投入所產生的財政負擔。依序由高風險地質災害潛勢區段確認與劃定、
居民安置、土地處置、獎勵取得、開發使用、使用管制、預估效益等七個 階段作配套設計。其公益性主要在於加速高風險災害潛勢地區居民之遷 移，以降低災害傷亡，相較於公辦防災型都更，住戶安置能不受限於公有 土地，減低抗性。其環境貢獻度在於地方政府獲得捐贈的公共設施用地(戶 外)，利都市環境之規劃與塑造。對於開發業者能獲得調配容積未來能自由 運用。若在原住戶同意前提下，若以開發業者擁有之住宅單元抵用，亦有 助於房地產市場空餘屋的存量去化。故從都市更新的方向切入，導入都市 防災及風險管理的概念，藉由容積調配及容積獎勵的靈活運用，除作為都 市防災對高風險災害潛勢地區的處置策略，對於公益性及環境貢獻度亦能 有所提升對應。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
6- 4
圖 6-1 臺北市建築物災害風險分析圖 資料來源：本研究自行繪製
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
6 - 5
第二節 建議
我國歷經數十年的社會、經濟高速發展，人口逐漸集中於都會地區，
並以大台北地區最為密集。而臺北市雖擁有完善的基礎設施、交通便捷等 具備現代化都市所應的條件，也因都市發展時程相對較長，建築物興建密 度高，且新舊橫陳，造就了特殊的都市風貌，但對於所面臨的潛在天然及 人為災害，反具有更高的危險性。尤其在氣候環境變遷而致災頻傳，都市 建築物持續老化而拉高災害風險，故都市更新及都市防災未來仍需持續推 動，相關制度與措施更應與時俱進。