第三章 教師聘約屬性及其爭議解決
第一節 聘約準則法律定性與問題
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第三章 教師聘約屬性及其爭議解決
教師權利之保障，與教師聘約內容息息相關，本章擬從教師聘約角度，探討 教師聘約準則、教師聘約之法律定性，並說明當教師聘約遇有爭議時，應循何管 道加以解決。
第一節 聘約準則法律定性與問題
依教師法施行細則 24 條第 2 項規定：「教師聘約內容，應符合各級學校聘 約準則之規定。」，從條文解釋，其法律位階立於「教師聘約」之上，是以教師 聘約準則（下稱聘約準則）之規定，對於教師權益影響甚大。本節藉探究聘約準 則之法律性質及內容，來確立教師聘約於程序上適法性之基礎。
第一項 聘約準則之依據及背景
「聘約準則」一詞首見於教師法第 40 條第 2 款123規定，教師會之基本任務 包括與各級機關協議教師聘約及教師聘約準則。然而各地方教育主管機關訂定聘 約準則現象並不普遍，目前訂有聘約準則之縣市分別有：基隆市、宜蘭縣、台北 市、新北市、新竹市、彰化縣、南投縣、雲林縣、嘉義市、台南市、高雄市、台 東縣、花蓮縣及連江縣等縣市。
聘約準則看似具「團體協約性質」，惟教師法施行細則第 24 條第 1 項及第 2 項分别規定：「本法第十七條第一項第一款所定聘約，得由主管教育行政機關 訂定聘約準則。」「各級教師會並得依本法第二十七條第二款規定，與各級主管 教育行政機關協議聘約準則。」使得主管機關與教師會協議訂定聘約準則之規定 不具強制性，導致許多縣市之聘約準則，並未與地方師會進行協商，而係由教育 主管機關片面為之。
123 原教師法第 27 條第 2 款。
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造成此現象原因，係因 1995 年通過之舊教師法，草案原將「團結權」、「協 商權」及「罷教權」勞動三權納入法案之中，但其後立法院最後政黨協商及表決 時，罷教權雖被刪除，但關於教師組織及集體協商之條文卻被保留下來124：
1. 教師法第 39 條第 1 項125：「教師組織分為三級：在學校為學校教師會；
在直轄市及縣（市）為地方教師會；在中央為全國教師會。」
2. 教師法第 40 條第 2 款126規定教師會可與各級機關「協議教師聘約及聘 約準則」。此規定類似工會法第 5 條規定工會任務包括：「團體協約之 締結、修改或廢止。」
3. 教師法第 40 條第 4 款明定教師會可「監督離職給付儲金機構之管理、
營運、給付等事宜。」此規定類似勞動基準法第 56 條之規定。
4. 教師法第 41 條127明定學校不得限制教師參加教師組織或擔任教師組織 職務；亦不得因教師參加教師組織、擔任教師組織職務或參與活動，拒 絕聘用、解聘或為其他不利之待遇。此規定類似於工會法第 35 條之規 定。
由於當時，舊工會法第 4 條禁止教育人員組織工會，因此教師不得依工會法 行使團結權，其協商權及爭議權亦受限制，因此教師法立法時，特別以教師聘約 及聘約準則，用以取代學校與主管教師行政機關之團體協約，因此團體協約於立 法設計上，有類似「全國或地方性團體協約」之地位128。
惟當時行政法法源並未完備，教師法於 1995 年制定通過，而行政程序法則 遲至 2001 年始發布實施，且行政訴訟法種類亦僅只有撤銷訴訟一種，是以當時 行政契約體系與救濟途徑皆未完備。加以當時教師聘約受司法院院解字第 2928 號影響，解為民事契約，因此有關教師聘約之涉訟救濟，僅得尋求民事訴訟程序。
124 周志宏，教育法與教育改革，頁 153-154，2003 年，初版。
125 參照原教師法第 26 條。
126 參照原教師法第 27 條。
127 參照原教師法第 28 條。
128 林斌，教師聘約準則法律性質與立法修正方向之探討，教育資料與研究，第 61 期，頁 48-54，
2004 年 11 月。
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為跳脫個人模式救濟程序，教師法欲透過教師會集體協商權之運作，使教師聘約 內容及制訂程序合理化。然而由於教師會非工會團體，是以聘約準則無法解為團 體協約，亦非行政契約。加以 1999 年地方制度法通過後，地方政府得依據教師 法施行細則第 24 條單方訂定聘約準則，使得聘約準則是否團體協約受到質疑，
亦導致聘約準則之法律定性爭議。
第二項 聘約準則法律性質
「聘約準則」訂立主要在於規範教師聘約，而關於聘約準則法律定性為何，
大致可分為「團體協約說」、「行政指導說」及「法規命令說」。
採「團體協約說」者，係依團體協約法第 2 條規定，指雇主或有法人資格之 雇主團體，與依工會法成立之工會，以約定勞動關係及相關事項為目的所簽訂之 書面契約。而聘約準則是教師會與主管教育行政機關協議而來，其內容及目的與 團體協約相差無幾。惟此說最大之問題在於締約主體，蓋教師會並非教師法上所 稱之工會，而目前我國訂有教師聘約準則之地方政府，得由地方政府依權限單方 面制定，而不須與地方教師會進行協商，是以無法完全將聘約準則視為團體協 約。
採「法規命令說」者129，係按聘約準則按其名稱，依中央法規標準法第 3 條
130規定，應為授權機關基於法律授權所訂定並發布法規命令，法規命令依行政程 序法第 150 條第 2 項亦規定：「法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不 得逾越法律授權之範圍與立法精神」此外，司法院釋字第 313 號解釋亦要求「法 律授權以命命補充處罰規定之構成要件時，其授權之內容及範圍應具體明確」。
故法規命令其機關應有「有效之法律授權」，而內容「不得抵觸上級機關之法令
129 有學者建議參照法國「契約標準條款規則」，聘約準則定位為「特定程序」訂定之法規命令。
指行政機關不得片面決定準則內容，而須踐行與教師組織之協議程序，此特殊程序亦為我國行 政程序法第 151 條所允許，使團體協約成為聘約準則之「特定程序」。參照林斌，教師聘約準 則法律性質與立法修正方向之探討，教育資料與研究，第 61 期，頁 48-54，2004 年 11 月。
130 中央法規標準法第 3 條：「各機關發布之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱 要、標準或準則。」
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及憲法」，且其制定須踐行法定之方式及程序131。然而教師法第 40 條並未明確 授行任何行政機關訂定，亦無轉委任之條文，僅主管教育機關於施行細則規定主 管教育行政機關訂定，其適法性已有疑議；再者，如聘約準則涉及教師權利或義 務，又或裁罰性不利益處分之構成要件及法律效果，即有可能違憲。針對此說，
法務部於民國 92 年 10 月 28 日法律字第 0920042645 號函釋，亦持反對見解。法 務部認為「教師聘約準則」雖使用中央法規標準法第 3 條所稱七種命令名稱之一，
該規定係規範各級教師組織之基本任務，並非明文授權由行政機關訂定教師聘約 準則，且教師法全文並無任何授權教育部訂定聘約準則之意旨，僅另於教師法概 括授權訂定之法規命令即教師法施行細則第 24 條第 1 項規定其訂定程序，自非 行政程序法所稱之「法規命令」。132
採「行政指導說」者，認為教師法並未授權主管教育行政機關訂定教師聘約 準則，因此聘約準則無法律授權。因此如教師法施行細則第 24 條第 2 項，允許 行政機關訂定聘約準則係基於職權所為之單方行為，而對外卻具有法拘束力，則 該規定違法。因此聘約準則僅是學校與教師簽定聘約時，作為參考之範本，本身 不具拘束力。依據行政程序法第 165 條規定：「本法所稱行政指導，謂行政機關 在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建 議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為。」
聘約準則應解為行政指導。此說問題在於聘約準則本身依教師法施行細則第 24 條規定，教師聘約應符合各級學校聘約準則之規定，且如學校依聘約準則所擬定 之教師約，教師作為契約相對人基本上無拒絕和協商之權利。
綜上所述，可知聘約準則之法律定性究竟屬「團體協約」、「行政指導」亦 或「法規命令」之爭議，目前仍未有定論。惟本文以為將聘約準則定性為「行政 指導」較為妥當。首先，教師聘約準則之訂立，作為團體協約，行政組織與教師 組織間並未立於平等之立場；其次，作為法規命令，其授權合法性則有所爭議。
131 陳敏，行政法總論，頁 534-542，2016 年 9 月，9 版
132 參照民國 92 年 10 月 28 日法律字第 0920042645 號函釋。
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然而聘約準則原則上由主管教育行政機關單方面制定並發布，且多數地方政府制 訂聘約準則，未經過縣市議會決議，亦未踐行應有之行政程序，甚而某些地方政 府則將聘約準則視為「要點」。再者，學校擬定教師聘約，如未依照聘約準則，
目前教師法及教師法施行細則亦未有相關罰責之規定。因此，本文認為，在修法 前避免行政過度干預學校人事與教師聘約內容，暫解為「行政指導」較為適當。
第三項 各縣市聘約準則之差異
目前我國地方政府定有聘約準則者計有：基隆市、宜蘭縣、台北市、新北市、
新竹市、彰化縣、南投縣、雲林縣、嘉義市、台南市、高雄市、台東縣、花蓮縣 及連江縣等 15 個縣市133，本文擬從各縣市條文規範比較其差異之處。134
關於各縣市所定立之教師聘約準則，其內容大體皆包含：1、法源依據；2、
目的；3、規範對象；4、聘約制訂與修改；5、聘約內容；6、效力；7、聘期；8、
聘任通知；9、聘約爭議處理；10、離職程序限制；11、專業自主；12、授課及 時數分配；13、職務工作分配；14、進修；15、給假；16、寒暑假值勤；17、違 反聘約處理；18、涉訟及管轄；19、家長教育權。
雖規範內容大致相同，惟各縣市聘約準則仍存在不少差異，試分析如下：
一、法規名稱：
133 原臺中縣高級中等以下學校教師聘約準則，於 2012 年縣市合併後廢止，故未納入討論。
134 參照：基隆市市屬高級中等以下學校教師聘約準則、宜蘭縣國民中小學暨幼兒園教師聘約準
134 參照：基隆市市屬高級中等以下學校教師聘約準則、宜蘭縣國民中小學暨幼兒園教師聘約準