第五章 教師多元行政救濟
第二節 行政訴訟類型分析
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第二節 行政訴訟類型分析
過去實務上受「特別權力關係」影響，向來認為教師救濟應比照公務人員懲 戒辦法395，認為如該措施未改變身分、未影響公法上財產之請求權或對教師有重 大影響者，僅為學校內部管理措施，不得提起行政訴訟。396然而 2016 年 3 月 18 號司法院作出釋字 736 號後，認為教師法第 33 條（修正教師法第 42 條）並未限 制公立學校教師提行政訴訟之權利，如教師因學校具體措施，如曠職登記、扣薪、
年終成績考核留支原薪、教師評量等，認其權利或法律上利益受侵害時，自得如 一般人民依行政訴訟法或民事訴訟法等相關規定，向法院請求救濟，始符合有權 利即有救濟之憲法原則397。依解釋文意旨，只要是學校或教育主管行政機關所為 之具體措施，縱然未改變教師身分，亦未影響教師公法上財產請求權或是產生重 大影響，皆可提起行政訴訟。針對影響教師身分之解聘、停聘、不續聘及資遣，
實務上目前已累積許多案例，且已有穩定見解，本文擬就於司法院釋字 736 號解 釋作成後，實務上可能產生之新形態訴訟標的加以分析。
第一項 撤銷訴訟
謂撤銷訴訟者，蓋人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利 或法律上之利益，經提起訴願後不服其決定，得向行政法院提起撤銷訴訟。398徹 銷訴訟為行訴上上最古典之類型，其目的在於撤銷或變更行政處分。因此首先，
行政處分之存在乃是撤銷訴訟是否合法之前提；其次，除當事人外，受具雙重效
395 參照司法院釋字第 187 號、201 號、243 號、266 號、298 號、312 號、323 號、338 號解釋。
396 最高行政法院 89 年度裁字第 761 號裁定、最高行政法院 92 年度字第 429 裁定、最高行政法院 96 年度判字第 1757 號判決、最高行政法院 98 年度裁字第 1110 號判決、最高行政法院 100 年 度裁字第 974 號裁定、最高行政法院 100 年度判字第 1127 號判決、最高行政法院 103 年度裁 字第 1893 號裁定、最高行政法院 104 年度裁字第 1378 號裁定。
397 司法院釋字 736 號解釋理由書參照。
398 行政訴訟法第 4 條：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利 益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間 逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。（第一項）逾越權限或濫用權力之行政處 分，以違法論。（第二項）訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法 律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。（第三項）」
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力之行政處分而受不利益之當事人，亦為有訴訟權人；再者，對於行政處分之撤 銷訴訟採訟願前置主義，不允許人民直接提起，除給予行政機關重新自我審查之 機會，同時亦能減少行政法院之負擔399
第一款 超額介聘
修正教師法第 11 條為超額教師之法源依據，如若超額教師無法安置，依修 正教師法第 27 條規定，則經主管教育行政機關核准，得予以資遣。目前關於超 額教師規範，各縣市規定不盡相同，然而教師多數未參與超額辦法制定400，又各 縣市超額辦法為保障學校內多數教師之權益，大多採「後進先出」原則。
就以學生學習權而言，教師被超額，意味由其他教師接續原教師教學工作，
學生除面臨重新適應學校風氣其他教師教學風格外，如果類似情形過於頻繁，將 不利學生受教權。
對於非自願超額之教師，其被迫離開原校，依德國基本法第 12 條，職業自 由應包涵職業選擇自由、工作場所選擇自由、禁止強迫從事特定工作、執業自由、
廢業自由等401。超額教師被迫離開原工作學校，無疑剝奪自由選作工作地點之權 利402，且如超額教師過多而無從安置時，則將面臨資遣，即工作喪失之問題，則 影響教師本身之工作權。
惟超額介聘其法律性質是否為行政處分則有疑問，本文以為學校所為超額介 聘決定應為行政處分。首先，最高行政法院 98 年度法官聯席會議意旨，學校教 評會對於教師所為停聘、解聘及不續聘決定為行政處分，學校立於「機關」就公 法上具體事件，所為對外發生法律效果之單方行政行為，即具有行政處分性質，
而主管教育行政機關之核准僅為行政處分生效之停止條件，故不得單獨對主管教
399 陳清秀，行政訴訟法，頁 172-173，2018 年 9 月。
400 許禎元，中、小學教師超額暨介聘問題探討──兼評「臺北縣政府所屬國民中小學超額教師 輔導介聘實施要點」，學校行政，38 期，頁 169-171，2015 年。
401 參照司法院釋字 689 號解釋林錫堯協同意見書。
402 董保城、秦夢群、陳添丁，臺灣公立中小學實施教師定期異動制度之研究，教育政策論壇，
17：1 期，頁 99-126，2014 年 2 月
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育行政機關之核准提起行政訴訟，故實務認為學校具機關地位而得為行政處分；
再者，公立學校與教師聘約關係為行政契約，因此當教師身分變更時，即為行政 法上之爭議，不待主管教育行政機管核准即可提起行政訴訟。
惟作成超額教師決定人選為學校教評會，教評會僅為學校內部單位，不得作 成行政處分，亦不得成為訴訟相對人。因此教評會作成超額教師人選決議後，應 以學校名義將決通知當事人。該通知不論書面形式或口頭形式，皆為行政處分，
教師得據以提起申訴、再申訴後，向行政法院提起撤銷訴訟。
第二款 遷調介聘
遷調介聘，指教師調動工作前往他校任職。介聘制度建立目的為：（一）致 力安定學校人事、（二）保障教師工作權益、（三）選擇任教學校自由、（四）
發揮教師專業自主權。403教師自由選擇任教地點，首先可避免教師交通上為舟車 勞頓而耗費心力；其次，可避免與家人分隔兩地；再者，教師處於合適教學環境，
得針對當地風土民情，採取更有效率之教學策略；最後，教師再無調動意願後，
對於學校人事安定，學校永續經營有重大助益。
惟就過去實務上404則認為教師雖非公務人員，惟教師所受保障範圍與公務人 員應無不同，應準用公務人員有關公務人員之規定。準此，教師介聘性質與公務 人員調職相當，而目前實務405亦認為，公務人員職務調任未損及公務人員之身分、
官等、職等及俸給等權益。至於因此喪失之職務加給，其性質係因其所任職務性 質，而另加之給與，非基於公務人員身分依法應獲得之俸給，因此不得提起行政 訴訟。而教師遷調介聘，本質上為學校對於教師工作條件之處置及學校內部之管 理措施，按其性質非屬於對教師之身分、財產權或其他重大權益之處分，因而不 允許提起行政訴訟。
403 游源忠、張菽萱、黃德祥，我國公立高級中等學校教師介聘制度實務探討，中等教育，63 期 3 卷，頁 145-148，2012 年。
404 參照最高行政法院 102 年裁字第 128 號裁定。
405 參照最高行政法院 104 年 8 月第 2 次庭長法官聯席會議決議。
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該實務見解仍將教師視為公務員，並準用公務人員規定，無疑是受過去「特 別權力關係」觀念所束縛，基於司法院釋字 736 號解釋之意旨，凡教師認為其權 利或法律上利益因學校措施而遭受侵害時，無論是否對教師身分、財產或有重大 影響，皆得依其性質提起訴訟，方符合有權利即有救濟之原則。且遷調介聘通常 涉及教師對家庭之計畫、對父母子女及配偶扶養之義務，對於教師權益不可謂無 影響，因此應予保障。然而各縣市政府為管控教師員額，同時保障學生受教權，
因此各縣市訂定教師介聘實施要點予以規範及限制。然而行政法院仍得針得其制 限是否合目的、積分計算是否符合平等原則，以及裁量是否有逾越濫用情形進行 審查。而教師對於而教師對於主管教育行政機關對於教師申請介聘之否准，應允 許教師提起撤銷訴訟。
第三款 懲處
依教師成績考核辦法第 6 條之規定，教師之懲處可分為對大過、記過與申誡 懲，我國行政法院過去認為這些僅為學校內部管理措施，未改變教師身分，亦不 影響財產請求權或其他重大權益，是以在申訴、再申訴後，即使教師不服，亦不 得再提起行政訴訟。惟司法院作成釋字第 736 號解釋後，教師之行政訴訟權與公 務員法分流，教師因學校具體措施，受有權利或法律上利益侵害者，皆可提起行 政訴訟，而最高行政法院 108 年 3 月份第 1 次法官聯席決議，更進一步將教師成 績考核結果視為行政處分，教師受記過以上之懲戒處分者，或平時考核經獎懲相 互抵銷後，累積達一大過者，其法律效果為當年度不發給年終工作獎金；此外，
教師名譽權、日後介聘或升遷調動等權利或法律上利益產生不利之影響，均屬侵 害教師權益之具體措施亦因之受損害，故應准予提起撤銷訴訟。
至於記過與申誡處分，一如司法院釋字 736 號所示，「曠職登記、扣薪、年 終成績考核留支原薪、教師評量」皆可成為行政訴訟之標的，依舉輕以明重之邏 輯，申誡處可能教師之影響財產權及名譽權，其影響遠大於「曠職登記」及「教 師評量」，因此理論上亦應給予提起行政訴訟之權利。最高行政法院 106 年度裁
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字第 1732 號即認為，申誡處分亦影響教師財產權及名譽權，應可以提起行政訴 訟。此外實務406亦認為，公立學校教師遭學校記過或申誡懲處，教師循申訴、再 申訴程序救濟後，如仍不服，得提起行政訴訟。
然而對於此類懲處案件，因學校機關享有判斷餘地，因此行政法院司法審查，
然而對於此類懲處案件，因學校機關享有判斷餘地，因此行政法院司法審查，