規範架構之綜合分析

從前述三節對於臺灣大學校長及高醫大校長遴選爭議中，吾人可 以觀察到，教育主管機關、公立大學及私立大學，甚至私立大學董事        

94 王 幼 萍 ， 私 立 大 學 校 長 遴 選 機 制 相 關 問 題 之 研 析 ， 立 法 院 全 球 資 訊 網 (立 法 院 首 頁 / 關 於 立 法 院 / 各 單 位 / 法 制 局 / 研 究 成 果 / 議 案 研 析 https://www.ly.gov.tw/Pages/Detail.aspx?nodeid=6590&pid=146926 )，2017 年 8 月 ， 最 後 瀏 覽 日 期 ：2018 年 12 月 24 日 。

會，乃至於社會各界，對於此揭案件大學校長遴選所關注之面向係不 同層面的。現行教育人員任用條例，對於大學校長之資格要件，除要 求須具有曾任學校、政府機關（構）或其他公民營事業機構之主管職 務合計3 年以上者外，尚須具備中研院院士、教授或曾任相當教授之 教學、學術研究工作之一，方有資格可參與校長之遴選。故要成為校 長遴選之候選人之前提之一，即是須具有相當於中研院院士及教授之 資格。對於大學教授於現代民主法治社會中，究竟應該扮演何種角色？

除了傳遞專業知識，善盡其職業本分之外，對於社會究竟應該負有如 何之使命？還是僅是眾多專業人士之一？倚賴教書而謀生；大學教授 有別於一般專業人士，而為所謂的「知識分子」嗎？有認為知識分子 是指以從事思想、著作以及精神生活等方面職業為主的人士；亦有將 知識分子定義指文化知識分子，乃指具有化、藝術方面特殊才能的人，

因其才能而獲得某種話語權，而得以影響公眾和其它事物的人士。無 論從上述何種定義而言，大學教授或可稱為知識分子，既然為知識分 子，就需面臨知識分子的道德良知問題⁹⁵。有認為大學校長遴選，象 徵地位之崇高，應具哲人風範之道德層面切入，亦有認為大學校長於 現今競爭激烈之高教環境中，毋寧是一位立於學術機構而追求各方面 績效之 CEO，對其要求應偏重於爭取資源、籌措財源及各界關係良好        

95 許 惠 峰 ， 大 學 教 授 的 言 與 行 —從 校 長 遴 選 爭 議 談 起 ， 臺 灣 法 學 ， 338 期 ， 2018 年 2 月 ， 第 23 至 25 頁 。

之校務領導者；更有認應回歸到現有法律規範之資格及程序要求遴選 出的校長，即是該校之選擇，除有違法性問題外，應予聘任等等不同 觀點。各種切入面向均有其考量，卻也凸顯出若無有一明確性之規範 或原則，任由各界各自解讀，則爭議及質疑即無平息之可能。

本件台大校長遴選爭議之迴避問題，著重在遴選委員與候選人間 關係之討論。然而，在現今多元社會中，人與人間之社會關係，在不 同職務之間，可能會有發生利害衝突的問題。有學者主張這類衝突關 係，不可能單靠單薄的法律規範加以規制，毋寧必須對於要作成決定 的事項有所認知以及尊重。而這種迴避的藝術或者是倫理都是法律上 無法明確規定的，而必須要取決於當事人的決斷⁹⁶。

        然而，在現實世界中人與人之間必然存有多重關係：同一個指導 教授所形成的「同門關係」，在同一機關中辦公卻分屬不同單位之「同 事關係」，參加同一社會團體或活動之「同社團關係」，或甚至基於同 樣信仰而成為同好之「同修關係」。倘若這些交錯複雜的關係，通通 都應基於道德層次而須考量是否構成迴避事由或列為有具體事實足 認執行職務有偏頗之虞之選項中，那置身其中者豈非惶惶不可終日。

因為，現今社會中之關係過於複雜，交錯的關係若無限擴張，豈非人 人都有非迴避不可之關係。 

96 胡 博 硯 ， 迴 避 的 藝 術 ， 臺 灣 法 學 ， 338 期 ， 第 18 頁 。

在此爭議問題中，教育主管機關對於主管法規之制定及訂定設計，

及對於爭議處理之方式及態度，於面臨眾說紛紜情境下，尤為關鍵。

對於憲法保障之大學自治及學術自由，於釋憲實務已然揭示屬於其核 心內涵之教學研究、課程有關之事項，教育主管機關過去曾依大學法 第 5 條第 2 項授權訂定評鑑辦法對各大學進行評鑑，惟其實施方式及 作法卻衍生實際對於大學之教學、研究、課程等事項進行「監督管理」， 而招致有違憲疑慮之批評。雖然大學法及「組織及運作辦法」關於大 學校長遴選之規範，對於大學校長遴選委員之迴避部分已有規定，惟 如對照教育部對於各大學校長遴選產生之爭議之處理方式，似乎尚難 為處於決斷圈外之各界人士提供一明確且可預測之結果。例如：新聞 媒體報導的國立陽明醫學大學校長遴選爭議問題，質疑教育部用兩套 標準⁹⁷。

本研究認為，爭議之所在，可能正是因為規範模式所採行的是，

取決於當事人決斷之道德層次，卻未有明確之規則可依循所肇生。前

97 王 彩 鸝 、 李 樹 人 、 張 錦 弘 聯 合 報 導 ， 兩 套 標 準 ： 陽 明 校 長 獨 董 爭 議 更 大 ， 聯 合 新 聞 網 ，https://udn.com/news/story/11311/3120491， 最 後 瀏 覽 日 期 ： 2018 年 12 月 24 日 。 報 導 中 提 及 ， 依 證 交 所 公 開 資 訊 ， 陽 明 大 學 校 長 郭 旭 崧 去 年 參 選 校 長 時 ， 也 擔 任 心 悅 生 技 獨 董 、 審 計 及 薪 酬 委 員 ， 更 是 薪 酬 委 員 會 召 集 人 ， 直 到 當 選 校 長 後 才 辭 去 三 兼 職 ， 心 悅 生 技 董 事 張 鴻 仁 甚 至 還 是 陽 明 校 長 遴 選 委 員 會 的 召 集 人 ， 教 育 部 遭 外 界 質 疑 雙 重 標 準 、 自 打 嘴 巴 。 而 教 育 部 次 長 林 騰 蛟 解 釋 ， 陽 明 校 長 是 上 任 後 才 被 檢 舉 獨 董 問 題 ， 目 前 監 察 院 已 在 調 查 ， 教 育 部 會 用 同 一 標 準 檢 視 。 教 育 部 強 調 因 陽 明 校 長 已 完 成 聘 任 手 續 ， 目 前 仍 可 合 法 行 使 校 長 權 利 ， 但 教 育 部 該 釐 清 及 調 查 的 部 分 ， 會 持 續 處 理 。

章對於規則論證及基礎論證之介紹，正可為釐清這樣的問題，提供方 向，關鍵在於要採取何種論證模式。學者陳文政以精闢主張論述，採 取「規則論證」模式，則無論是依據大學法之相關校長選迴避規範或 類推適用行政程序法之迴避規範，均可本於明確性之規則去檢視「副 董」與「獨董」關係，從而得出未牴觸現有法令之結論；惟論者如採 取「基準論證」，認為獨立董事審計委員會與薪資報酬委員會之委員 與董事兩人間，於法律及經濟方面均具有特殊的重大利害關係。然而 據以判斷兩人間有所謂法律及經濟方面特殊狀大利害關係之法律依 據為何?因為無論係就行政程序法或是「組織及運作辦法」及校內其 他相關規定，均未有將「副董」與「獨董」等同事關係列為法定迴避 之事由之規定。可能情況係其採行彈性解釋行政程序法之迴避規範適 用於「副董」與「獨董」關係，進而再與具基準屬性之立法宗旨(行 政程序法第 1 條規定)連結，推演出本案違反行政正當程序之結論。

例如，教育部及部分論者之立場，即是先彈性解釋「副董」與「獨董」

間具有「經濟法律重大利益關係」，再彈性解釋行政程序法第 32 條 第 2 款意涵。

吾人亦可從「規則與基準論證(The Rules V. Standards Dialectic)」

的分析架構，來分析教育主管機關監督大學之實際做法。本研究於第 二章曾討論「國家監督大學自治之憲法規範」時，曾依據釋憲實務歸

納國家監督大學自治之三大原則：首要即係法律保留原則，而其核心 內涵則包括(1)必須有法律或法律授權之命令為依據，及(2)不得增加 法律所未規定之限制。依此憲法規範及內涵檢視本次教育部對於臺大 校長遴選之監督作為，教育部對於校長遴選委員會所選出之當選人，

不以自身主管訂定之「組織及運作辦法」為準，卻另擇行政程序法之 迴避規定，其論理依據恐怕已與第五章所述之行政程序法主管機關所 為之行政函釋意見不同⁹⁸。

退步言之，即便可認為教育部前述做法，於依法仍屬有據，在依 法行政原則下，行政機關原則上擁有對下級或內部組織、人員的合法 性監督權限。難道遴選委員會有錯誤、違法之處，教育部作為主管機 關，豈能眼睜睜看著瑕疵決定而不能干預？這其實就是權限分工的問 題。立法者既然明文規定由「遴委會」決定人選，那就表示這個組織 (及其相關的程序)已經受到立法者的授權與信任。此種立法模式，顯 示立法者相信，由遴委會這樣的組織、程序來決定校長人選，會比一 般的行政程序(部長裁示)要來得更好。教育部若動輒越俎代庖，相信 自己比「遴委會」更聰明、更適合做實質決定，那就牴觸了法律設置

「遴委會」，又不厭其煩規定其成員比例之初衷。有鑑於此，教育部 即使要做「合法性審查」，也應該僅在違法情狀「明顯重大」，「一望        

98 參 閱 表 3， 行 政 程 序 法 迴 避 規 定 與 「 國 立 大 學 校 長 遴 選 委 員 會 組 織 及 運 作 辦 法 」 第 6 條 迴 避 規 定 之 關 係，應 優 先 適 用「 國 立 大 學 校 長 遴 選 委 員 會 組 織 及 運 作 辦 法 」 第 6 條 之 迴 避 規 定 。

即知」的情況下，才可以介入。所謂的「瑕疵」與「重大明顯瑕疵」

在法律上是不同程度的概念，其法律效果亦有不同：「瑕疵」可以事 後補正，但「重大明顯瑕疵」之效果是無效。然而何謂「重大明顯瑕 疵」？權威著作稱這類瑕疵「如同寫在額頭上，任何人一望即知」。⁹⁹ 司法院大法官稱：「所謂明顯，係指事實不待調查即可認定；所謂重 大，指瑕疵之存在已喪失其程序之正當性。」¹⁰⁰行政程序法例示的重 大瑕疵如：處分內容讓「任何人均不能實現」、「構成犯罪」或「違背 公序良俗」等。¹⁰¹如果違法與否，仍屬「見仁見智」之程度，卻仍宣 稱遴選結果有「重大明顯瑕疵」應屬無效，卻又同時主張應設調查小 組進行調查者，顯然對於「重大明顯瑕疵」的法律意義有所誤解。故 教育部應該要尊重、順從(defer to)「遴委會」的法律與事實認定，而 不該以自己的見解取代「遴委會」的見解¹⁰²。此點從前教育部長葉俊

在法律上是不同程度的概念，其法律效果亦有不同：「瑕疵」可以事 後補正，但「重大明顯瑕疵」之效果是無效。然而何謂「重大明顯瑕 疵」？權威著作稱這類瑕疵「如同寫在額頭上，任何人一望即知」。⁹⁹ 司法院大法官稱：「所謂明顯，係指事實不待調查即可認定；所謂重 大，指瑕疵之存在已喪失其程序之正當性。」¹⁰⁰行政程序法例示的重 大瑕疵如：處分內容讓「任何人均不能實現」、「構成犯罪」或「違背 公序良俗」等。¹⁰¹如果違法與否，仍屬「見仁見智」之程度，卻仍宣 稱遴選結果有「重大明顯瑕疵」應屬無效，卻又同時主張應設調查小 組進行調查者，顯然對於「重大明顯瑕疵」的法律意義有所誤解。故 教育部應該要尊重、順從(defer to)「遴委會」的法律與事實認定，而 不該以自己的見解取代「遴委會」的見解¹⁰²。此點從前教育部長葉俊