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第二章 文獻探討

第一節 錄影監視系統與資訊隱私

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第 二 章 文 獻 探 討

本 研 究 最 主 要 是 希 望 經 由 臺 北 市 里 鄰 錄 影 監 視 系 統 之 建 置 產 生 的 種 種 問 題 進 行 回 顧 , 以 社 區 安 全 及 資 訊 隱 私 的 內 涵 分 析 里 鄰 錄 影 監 視 系 統 設 置 所 遭 遇 的 困 難,及 隱 私 權 和 治 安 維 護 兩 難 之 政 策 弔 詭,

進 一 步 探 討 政 府 部 門 整 合 過 程 中 公 共 政 策 決 策 品 質 及 公 部 門 組 織 對 安 全 管 理 之 緊 急 應 變 能 力 , 藉 此 作 為 後 續 實 證 研 究 的 理 論 基 礎 。

第 一 節 錄 影 監 視 系 統 與 資 訊 隱 私

臺 北 市 各 里 長 為 協 助 警 察 機 關 維 護 治 安 , 普 遍 利 用 里 內 各 項 回 饋 金 、 里 鄰 建 設 經 費 或 自 籌 經 費 裝 設 錄 影 監 視 系 統 。 但 里 鄰 監 視 器 鏡 頭 設 置 前 未 經 專 業 評 估 , 監 視 鏡 頭 之 設 置 地 點 、 設 置 數 量 、 設 置 規 格 涉 高 度 專 業 , 里 辦 公 處 設 置 者 多 半 未 盡 符 合 標 準 。 此 外 , 里 鄰 錄 影 監 視 系 統 因 設 置 於 戶 外 極 易 受 天 候 影 響 而 損 壞 , 里 內 維 修 經 費 有 限 , 屢 有 民 眾 抱 怨 鏡 頭 故 障 未 修 。 民 眾 調 閱 錄 影 帶 的 頻 率 過 高 影 響 里 長 私 人 作 息 也 讓 里 長 不 勝 其 擾 。 里 鄰 錄 影 監 視 系 統 的 主 機 多 半 設 於 里 辦 公 處 , 為 公 眾 得 出 入 之 場 所 , 攝 錄 影 像 又 無 人 監 管 , 易 產 生 隱 私 權 問 題 。

在 路 口 裝 設 監 視 器 嚇 阻 犯 罪 、 犯 罪 防 治 及 協 助 警 察 偵 察 案 件 以 維 護 社 會 治 安 , 似 乎 是 世 界 各 國 趨 勢 , 然 錄 影 監 視 器 系 統 在 預 防 與 打 擊 犯 罪 同 時 , 卻 無 形 中 限 縮 了 個 人 的 生 活 空 間 與 隱 私 。 臺 北 市 里 鄰 監 視 器 建 置 初 期 , 係 各 里 長 為 協 助 警 察 機 關 維 護 治 安 或 為 實 現 其 競 選 政 見 , 多 半 里 民 要 求 即 設 置 , 人 民 重 視 治 安 甚 於 隱 私 導 致 里 鄰

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錄 影 監 視 系 統 架 設 密 度 過 高 , 且 其 監 看 位 置 並 未 經 過 妥 善 的 事 前 評 估 , 主 機 又 多 半 設 於 里 辦 公 處 , 為 公 眾 得 出 入 之 場 所 , 再 加 上 攝 錄 影 像 非 由 警 察 機 關 統 一 監 管 , 除 了 對 於 民 眾 的 隱 私 權 有 侵 害 疑 慮 也 難 以 通 過 合 憲 性 的 審 查。是 以,2 0 0 3 年 通 過 警 察 職 權 行 使 法 第 十 條 , 使 里 鄰 監 視 器 得 以 就 地 合 法 ; 2 0 0 4 年 4 月 1 9 日 臺 北 市 政 府 於 訂 頒

「 臺 北 市 錄 影 監 視 系 統 設 置 管 理 暫 行 辦 法 」 明 定 各 里 裝 設 錄 影 監 視 系 統 採 申 請 許 可 制 , 並 需 經 主 管 機 關 警 察 局 召 集 工 務 局 、 民 政 局 、 交 通 局 、 區 公 所 及 相 關 機 關 共 同 現 場 會 勘 。 監 視 系 統 攝 錄 影 音 不 得 針 對 特 定 標 的 或 私 人 處 所 , 以 免 侵 害 隱 私 權 , 管 理 人 應 善 盡 影 音 內 容 之 保 密 , 非 依 法 定 程 序 不 得 處 理 及 利 用 。 嗣 於 2 0 1 3 年 7 月 1 日 公 布 施 行「 臺 北 市 錄 影 監 視 系 統 設 置 管 理 自 治 條 例 」, 目 的 就 是 在 保 護 民 眾 的 隱 私 權 。

壹 、 隱 私 權 的 意 義

隱 私 權 的 獨 立 概 念 討 論 最 先 提 倡 於 美 國 學 者 , 事 實 上 , 我 國 對 於 隱 私 權 討 論 也 常 常 參 考 美 國 的 文 獻。美 國 兩 位 知 學 者 最 W a r r e n 和 B r a n d e i s 於 H a r v a r d L a w R e v i e w 所 發 表 之 T h e R i g h t t o P r i v a c y 一 文 , 將 隱 私 權 定 義 為 不 受 干 擾 的 權 利 ( t h e r i g h t t o b e l e f t a l o n e )。

( W a r r e n & B r a n d e i s , 1 8 9 0 : 1 9 3 - 1 9 5 ; 轉 引 自 鄧 煜 祥 , 2 0 1 2 : 6 0 )。 1 人 不 能 離 群 索 居 , 故 難 以 避 免 進 出 公 共 場 所 , 相 形 之 下 隱 私 權 觀 念 在 東 方 並 不 發 達 , 維 護 治 安 為 政 府 重 要 的 政 策 目 標 , 但 也 不 能 不 考 量 民 眾 保 有 隱 私 空 間 的 權 利 。 英 國 是 最 早 、 也 最 廣 泛 使 用 監 視

1鄧 煜 祥 , ( 2 0 1 2 ) , 從 隱 私 權 保 障 之 觀 點 論 鄰 里 監 視 器 之 合 憲 性 — 美 國 法 之 借 鏡 。 4 8 期 學 員 法 學 研 究 報 告 , 6 0

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器 的 國 家 , 其 自 1 9 5 8 首 度 測 試 應 用 監 視 器 以 來 , 全 國 共 有 4 4 0 個 城 鎮 在 市 中 心 區 監 視 錄 影 設 備 。 據 估 計 , 若 到 英 國 市 中 心 走 一 趟 , 平 均 會 被 攝 入 鏡 頭 3 0 0 次 以 上 。 雖 然 如 此 , 英 國 政 府 覺 得 還 是 不 夠 , 2 0 0 1 年 又 編 列 了 7 千 9 百 億 英 鎊 ( 約 新 台 幣 4 0 億 ) 預 算 , 增 設 監 視 攝 影 機 。( 李 尚 仁 , 2 0 0 2 : 7 5 )

貳 、 錄 影 監 視 系 統 的 意 義

錄 影 監 視 系 統 是 一 種 視 覺 監 視 的 設 計 , 典 型 的 錄 影 監 視 系 統

( C C T V ), 包 括 連 結 於 攝 影 機 和 監 視 器 間 專 用 的 傳 遞 。 數 位 攝 影 機 和 儲 存 技 術,正 快 速 的 取 代 傳 統 的 類 比 系 統。( 張 平 吾 等,2 0 0 3:1 5 ) C C T V 包 括 了 操 作 攝 影 機 的 系 統 和 連 結 傳 遞 至 控 制 室 觀 看 的 系 統 。

( G A O , 2 0 0 3 : 5 ; 轉 引 自 張 平 吾 等 , 2 0 0 3 : 1 5 )

依 據 臺 北 市 錄 影 監 視 系 統 設 置 管 理 自 治 條 例 第 三 條 規 定:「 本 自 治 條 例 所 稱 錄 影 監 視 系 統 , 指 市 政 府 所 屬 各 機 關 於 本 市 公 共 場 所 設 置 之 攝 錄 影 音 設 備 。 」另 第 四 條 規 定 :「 錄 影 監 視 系 統 之 設 置 , 應 以 維 護 公 共 安 全 、 社 會 秩 序 、 犯 罪 預 防 及 偵 查 為 目 的 , 並 兼 顧 人 民 權 益 , 以 適 當 方 法 為 之 , 不 得 逾 達 成 目 的 之 必 要 限 度 。 錄 影 監 視 系 統 之 主 要 攝 影 方 向,應 以 公 共 場 所 為 主,不 得 針 對 特 定 私 人 處 所 設 置 」

從 以 上 定 義 可 知 界 定 錄 影 監 視 系 統 的 重 點 在 於 攝 錄 方 向 為 公 共 場 所 , 對 不 特 定 人 事 物 的 監 視 , 並 透 過 傳 輸 設 備 將 攝 錄 影 像 傳 送 至 控 制 室 。 此 為 本 研 究 所 謂 之 錄 影 監 視 系 統 。

叁 、 錄 影 監 視 系 統 之 倫 理 思 考

人 類 的 安 全 管 理 包 含 甚 廣 , 從 個 人 到 國 家 到 國 際 組 織 , 人 們 面

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對 各 樣 的 個 人 生 活 安 寧 與 資 訊 隱 私 需 求 , 需 要 建 立 一 套 安 全 管 理 的 制 度 , 各 國 使 用 錄 影 監 視 系 統 多 半 為 維 護 治 安 及 人 民 安 全 , 全 球 化 的 安 全 治 理 應 該 朝 向 全 民 化 的 治 安 治 理 網 絡 , 科 技 化 的 資 訊 通 訊 科 技 廣 泛 運 用 網 絡 化 的 結 合 社 區 安 全 體 制 , 以 良 好 治 安 環 境 來 保 障 人 民 的 生 命 財 產 安 全 ( 葉 育 碩 , 2 0 1 2 : 4 1 6 - 4 1 8 )。

鄧 煜 祥 ( 2 0 1 2 ) 在 從 隱 私 保 障 之 觀 點 論 鄰 里 監 視 器 之 合 憲 性 — 美 國 法 之 借 鏡 研 究 報 告 中 , 提 出 「 公 共 隱 私 權 」( p u b l i c p r i v a c y ) 的 概 念 ,「 公 共 」「 隱 私 權 」 乍 看 之 是 兩 個 不 相 容 的 東 西 。 鄧 煜 祥 認 為 公 共 並 不 等 於 公 開 , 即 便 身 處 於 公 共 場 所 , 也 不 代 表 要 公 開 宣 揚 , 即 便 在 公 共 場 所 , 仍 可 主 張 享 有 隱 私 權 。 鄧 煜 祥 ( 2 0 1 2 ) 首 先 比 較 監 視 器 和 目 視 的 不 同 之 處 , 說 明 監 視 器 對 於 公 共 隱 私 權 的 侵 害 實 在 非 常 嚴 重,遠 非 單 純 目 視 所 能 比 擬。監 視 器 和 一 般 目 視 的 不 同 之 處 , 諸 如 眼 睛 會 疲 倦 監 視 器 不 會 , 監 視 器 單 向 偷 窺 之 攝 錄 方 式 人 們 不 易 察 覺 , 此 外 監 視 器 過 目 不 忘 可 以 反 覆 播 放 的 功 能 及 其 驚 人 的 視 力 和 公 信 力 令 人 難 以 辯 駁 。 綜 上 , 我 們 可 以 清 楚 看 出 監 視 器 對 於 公 共 隱 私 權 的 侵 害 , 遠 較 目 視 為 甚 , 而 那 些 主 張 在 公 共 場 所 本 來 就 可 能 被 他 人 看 到 , 所 以 被 監 視 器 拍 下 也 沒 關 係 的 說 法 , 就 不 攻 自 破 。2

里 鄰 錄 影 監 視 系 統 , 因 為 具 備 在 公 共 場 所 攝 錄 影 像 的 功 能 , 為 維 護 資 訊 隱 私 必 須 建 立 一 套 嚴 謹 的 安 全 管 理 制 度 , 如 何 在 各 個 利 害 關 係 人 的 公 平 與 效 率 間 取 得 平 衡 並 兼 顧 資 訊 隱 私 安 全 為 本 研 究 探 討 的 重 要 課 題 。

2鄧 煜 祥 , ( 2 0 1 2 ) , 從 隱 私 權 保 障 之 觀 點 論 鄰 里 監 視 器 之 合 憲 性 — 美 國 法 之 借 鏡 。 4 8 期 學 員 法 學 研 究 報 告 , 6 9 - 7 1

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l C h engchi U ni ve rs it y 第 二 節 里 長 職 權 與 資 源

壹 、 里 長 的 角 色

里 長 的 定 位 混 淆 不 清 , 按 照 公 職 人 員 選 舉 罷 免 法 法 規 定 , 里 長 是 民 選 公 職 人 員 , 另 依 照 現 行 地 方 制 度 法 規 定 , 里 長 受 鄉 鎮 市 區 長 的 指 揮 監 督 , 辦 理 村 里 公 務 及 交 辦 事 項 。 里 長 既 為 民 選 產 生 , 卻 不 是 民 意 代 表 , 為 區 公 所 交 辦 事 項 的 對 象 , 卻 不 是 公 務 員 服 務 法 所 稱 之 公 務 人 員 , 角 色 多 重 又 矛 盾 。

依 地 方 制 度 法 規 定 , 村 里 長 為 無 給 職 , 故 村 里 長 不 適 用 公 務 員 服 務 法 , 亦 不 適 用 公 務 員 懲 戒 法 , 依 法 不 得 移 付 懲 戒 。 依 臺 灣 省 政 府 函 釋 , 里 長 為 無 給 職 , 其 非 屬 公 務 員 服 務 法 規 範 之 公 務 員 , 不 適 用 公 務 員 有 關 懲 處、懲 戒 規 定。因 此,對 有 過 失 之 里 長 處 分 以 記 過 、 申 誡 並 無 實 質 作 用 。 而 認 為 村 里 長 如 有 過 失 情 形 , 不 宜 予 記 過 或 申 誡 處 分 。 ( 蔡 良 文 , 2 0 0 4 : 1 8 )

按 地 方 制 度 法 規 定 里 長 受 區 長 指 揮 監 督 , 但 指 揮 監 督 若 無 獎 懲 也 無 考 核 制 度 , 其 指 揮 監 督 就 無 實 際 效 益 。 加 上 里 長 貼 近 基 層 受 行 政 機 關 高 層 重 視 , 又 是 議 員 爭 取 支 持 的 選 舉 樁 腳 , 區 長 要 指 揮 監 督 里 長 實 務 上 有 其 困 難 度 。

曾 擔 任 臺 北 市 第 1 0 屆 里 長 的 現 任 議 員 葉 林 傳 , 於 臺 北 市 議 會 第 1 1 屆 第 1 次 定 期 大 會 民 政 部 門 質 詢 提 出 :「 里 長 民 選 但 受 區 長 指 揮 督 導 , 需 受 公 務 規 定 約 束 甚 至 懲 處 , 里 長 定 位 不 清 影 響 其 權 利 義 務 , 市 府 應 予 重 視 釐 清 。 」。 臺 北 市 政 府 民 政 局 召 開 1 0 0 年 度 里 長 聯 誼 會 會 長 與 局 長 座 談 會 , 袁 俊 麒 會 長 提 案 : 「 里 長 目 前 定 位 不 明 , 既 不

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是 『 機 關 』 也 不 是 『 團 體 』 , 不 能 對 外 行 文 , 亦 不 是 民 意 代 表 , 但 里 長 是 依 『 公 職 人 員 選 舉 罷 免 法 』 選 出 , 與 縣 市 長 、 立 法 委 員 、 議 員 一 樣 , 故 在 薪 給 、 聘 用 助 理 、 福 利 等 等 均 應 比 照 , 請 協 助 向 中 央 爭 取 里 長 定 位 。 」 里 長 的 定 位 , 涉 及 全 國 一 致 的 里 政 改 革 , 希 望 能 早 一 日 有 明 確 的 法 定 定 位 , 進 而 在 工 作 與 福 利 方 面 都 能 建 立 制 度 。

地 方 制 度 法 第 5 9 條 規 定 , 里 置 里 長 1 人 , 受 區 長 之 指 揮 監 督 , 辦 理 里 公 務 及 交 辦 事 項 。 是 以 , 里 長 工 作 事 項 區 分 為「 里 公 務 」及「 交 辦 事 項 」 兩 大 類 。 如 非 政 府 機 關 交 辦 案 件 , 縱 有 違 規 事 實 , 里 長 也 不 能 逕 為 執 行 。 實 務 上 臺 北 市 里 長 將 違 法 置 放 機 車 之 房 仲 業 者 廣 告 移 置 於 里 辦 公 處 , 業 者 控 訴 里 長 侵 害 私 權 。 經 環 保 局 召 集 法 規 會 、 交 通 局 、 民 政 局 等 相 關 單 位 召 開 會 議 討 論 , 會 議 決 議 : 有 關 環 保 局 拆 除 設 置 交 通 工 具 上 「 隨 手 可 拆 除 」 之 廣 告 物 係 受 交 通 局 委 託 , 不 宜 再 委 託 予 里 長 拆 除 , 請 民 政 局 向 里 長 加 強 宣 導 , 如 發 現 交 通 工 具 上「 隨 手 可 拆 除 」之 廣 告 物 宜 通 知 本 府 環 保 局 各 所 轄 區 清 潔 隊 查 處 , 以 避 免 產 生 私 權 爭 議 。

貳 、 里 長 的 工 作

依 據 「 臺 北 市 里 鄰 長 服 務 要 點 」 之 規 定 , 「 里 長 受 區 長 之 指 揮 監 督 , 辦 理 下 列 里 公 務 及 交 辦 事 項 」。 惟 其 稱「 服 務 要 點 」而 非「 服 務 須 知 」, 既 是 「 服 務 」, 又 是 「 要 點 」, 似 與 「 應 辦 事 務 」 不 同 。 因 此 ,「 里 公 務 」的 內 容 尚 難 為 里 長 角 色 加 以 定 位 , 但 至 少 這 些「 里 公 務 」 是 評 估 里 長 功 能 的 一 個 標 準 。 ( 高 永 光 , 2 0 0 4 : 3 6 )

內 政 部 定 有 「 特 優 村 里 長 及 績 優 民 政 人 員 表 揚 作 業 要 點 」 , 從 村 里 長 必 須 表 現 特 別 良 好 的 工 作 項 目 , 得 知 村 里 長 所 必 須 努 力 完 成

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的 工 作 , 里 基 本 上 是 配 合 區 推 動 市 政 工 作 上 的 行 政 協 助 角 色 , 即 便

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