容積移轉制度理論

國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

第二章 相關文獻與理論回顧

第三節 容積移轉制度理論

容 積 移 轉 又 稱 為 發 展 權 移 轉 （ Transferable Development Right, TDR），係指某一筆土地未使用之容積移轉至鄰近建築基地或其他（含政 府指定）可建築土地供建築使用，基礎權念為土地權利可以分割，在本 基礎觀念下該土地所權有人因被劃設為環境敏感地區、公共設施、或歷 史古蹟而被限制其土地的開發的權利，可以藉由開發權的移轉與出售而 獲得補償。

容積移轉過程中土地可區分為容積移轉送出區（Sending Area）及接 受區（Receiving Area）兩種類型。送出區為受保護或保存而限制發展之 地區，區內尚有未利用之發展權益需移出。接受區則為預期發展區，提 供受限制發展地區地主實現其發展權之開發，本節茲以發展沿革及我國 制度演變作詳細闡述、並綜整歸納為小結，俾為後續接受基地探討之依 據。

一、發展沿革

容積移轉概念首見於英國，早期英國自 1909 年起開始實施分區管 制，惟傳統分區制度以計劃力量為主導，雖然較為簡易可行，卻造成 了管制上僵化、無效率及缺乏彈性之缺點，因此而產生了許多問題（如 重大土地開發計畫之延宕、無法兼顧民眾參與、地主或開發者產生權 益不等），因此難以適應現代複雜及變化快速之社會，且簡化土地使用 管制的結果亦造成地方文化難以發揮其特色。在二次世戰後，英國戰 後 重 建 工 作 透 過 Barlow Commission 、 Scott Committee 、 Uthwatt Committee 等委員會籌劃，建立一套更有效率之土地使用規劃管理制 度，為英國於 1947 年所制訂之城鄉計畫法中土地發展權國有化定下基 礎，主要為消除因土地使用分區管制造成土地所有權人利益上不公之 問題，而將土地發展權國有化，將土地從來使用既有價值歸屬於私有 財產權所有之範圍，而將土地發展權及其價值歸為國有，由社會共享 之，後續則演變為開發許可制（陳登輝，2002：27）。

在美國最早提出為紐約市 Lloyd 房地產開發商，他認為一個社區 如果不開發，應允許土地所有權人將其發展權賣給想開發的社區，但 並未獲得採納。十年後 Constonis 將 Lloyd 的構想重新設計為容積移 轉，主要是為了保存芝加哥的地標；美國紐約市於 1965 年成立地標保 存委員會（Landmark Preservation Commission），訂立了地標保存規則

（Landmark Preservation Ordinance），要具有歷史價值建築物的土地所 有權人必須維護其外觀，同時限制增建（改建）；1968 年該委員會與都

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

市計畫委員會基於公平因素，透過修正土地使用分區管制規則，以特 許的方式（包含訂定容積移轉量的上限、接受基地配置與建築設計評 審標準、新建築與古蹟間的審查關係及景觀效果、環境影響評估與補 救措施、移轉文件及登記事項等），提出利用容積移轉政策以保護地標 和土地之具體方案，因此容積移轉即開始在紐約市實施；較為著名的 三個案例分別為紐約中央車站特區（1968 年）、南街海港歷史特區（1972 年）及百老匯劇院特區（1998 年），其共通點為這三案例均位於高密度 發展區，發展權的市場價值高，送出與接受基地的位置較為接近，因 此市場價值相同；其後在美國紐澤西州將被保留為開發空間之土地所 有權人，賦予得出售發展權給可增加發展密度之特同區；馬里蘭洲蒙 哥利郡亦針對被保護之農地地主賦予一個可移轉的發展權單位（邊泰 明，2008：358-359；王瑞興，1997：16-17）。

二、我國容積移轉發展制度之演變

由前節發展沿革可得知其容積移轉之政策思維源於美國推動的歷 史古蹟保存，我國則在民國 87 年 9 月 7 日由內政部頒布「古蹟土地容 積移轉辦法」，對象為實施都市計畫容積率管制地區內經指定為古蹟或 劃定為古蹟保存用地、保存區、及其他使用分區而被使其原基準容積 被限制使用之私有土地；民國 88 年 4 月 6 日另由內政部頒布「都市計 畫容積移轉實施辦法」，將原古蹟保存的功能擴大至以改善都市環境或 景觀，提供作為公共開放空間使用之可建築土地及私有都市計畫公共 設施保留地²⁹，因此其政策工具目的包含降低土地管制的僵化、調合都 市發展、合理分配資源、保護歷史建物、敏感地區及開發空間等。

前開二辦法在草擬時期，廖耀東（1999：24-25）曾提出容積管制 目的講於合理控制都市成長，避免破壞環境品質，但二法實施後，預 期台灣地區因為土地發展量之增加應有助提昇居住及其他活動水準，

而在都市化地區而言，將吸引人口往都市化地區移動，但影響應不致 太大；對房屋市場而言，由於送出及接受基地須由雙方土地所有權人 合意下進行，因此應有助房屋市場的穩定性；最後則對貨幣市場預期 因建築容積無法在市場上自由流通，因此應不致對貨幣市場造成衝擊。

容積移轉政策背景一方面藉由市場交易補償受限制發展土地所有 權人的損失，另一方面則為藉由容積率控制計畫地區建築物實體開發 總量，依地區發展類型和層級給予不同的容積率規範，避免地區發展 的蔓延與失序，確保整體生活居住品質。

29「都市計畫容積移轉實施辦法」第 6 條規定送出基地之各款土地。

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

第二章 相關文獻與理論回顧

三、容積移轉接受基地之影響－國內相關實證分析

丁慧華（2008：59-65）以專家學者問卷方式經由描述性統計分析 歸納出容積移轉接受基地將對周邊地區帶來效益，也會帶來影響，效 益部分則有「促進地方經濟繁榮」、「土地使用強度改變」、「產業移入」、

「增加就業機會」、「房地產交易活絡」、「土地價格上揚」、「地方稅收 增加」等 7 項結果，在影響部分，則可能造成「交通流量增大」、「公 共服務品質降低」、「居住適宜性降低」、「影響都市景觀及破壞天際 線」、「停車空間不足」、「土地使用強度過高」、「生活環境品質降低」、

「影響消防安全及破壞都市防災計畫」、「未考慮土地容受力」、「高樓 風形成、日照不足、通風採光不良」等 10 項負面結果。

四、小結

容積移轉觀念於英國的政策目的在於消除計畫管制所衍生的暴 利，而美國則應用於古蹟與地標性建物保存、開放空間取得以及對於 限制發展區的補償，亦可區分為「密度移轉型之發展權移轉」及「容 積回饋型之發展權移轉」，我國所稱容積移轉係屬後者。指在接受基地 增加容積量以透過交換或買賣方式，而實施的權利移轉方式。

我國在實施容積移轉制度迄今追求環境寧適、健全實質建設、保 留彈性立法規則及民眾參與精神（于明誠，2004:193），透過本制度之 施行，將可有效利用土地資源、保育環境敏感地區、以鼓勵重於限制、

注重發展彈性、及以公益為出發點將私有達到公平正義之原則，惟接 受基地在注入原基準容積後，針對其周邊居民之居住環境品質因此改 變，是否造成另一種環境衝擊，本研究將針對辦法實行迄今接受基地 容積移轉案件在興建完成後，對週邊土地所帶來之影響程序，為後續 本研究探討之重點課題。

‧

客觀