專門職業證照制度

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來的利益也較高，因為薪資來自於專門職業工作的個人，受管制的影響也較一般 顧客來得大。

例如在醫學專門職業的一項經驗性研究，有學者發現醫師是執照立法的背後 推手，並認為「執照立法是醫生組織為了限制進入以及伴隨著對現職醫療從業者 的回饋，而利用政治體系的結果。」因為專門職業組織積極尋求管制的主張，也 說明管制政策通常對受管制的職業有利。

這項利益可能對專門職業的成員帶來較高收入。研究人員已經注意到證照提 高收入的影響和它的相關限制。例如又有學者發現加拿大的執照相關限制增加專 門職業人員的收入水準 26.9%。因此，大部分要求職業管制的都是專門職業人員，

因 為 他 們 是 與 管 制 產 出 最 有 利 害 關 係 者 (Carolyn Cox and Susan Foster,1990:18-19)。

一般人民和專門職業人員皆有要求管制的動機。在職業管制背後人民大眾較 不具推動力，可能是因為搭便車的問題和不常購買專業服務。另一方面，專門職 業人員慣常地要求管制，不管這是起因於執照帶來的提高收入效果或是關心公 益，美國的執照法是為典型代表。最近有許多研究建議，管制導致專門職業人員 的更高收入，不完全與公共利益最大化的說法一致。因此，決策者或許對於人民 大眾的需求及專門職業人員尋求個人收益，做出兩方回應。

第四節 專門職業證照制度

一、專門職業證照法制發展

在 17 世紀中期，美國最先管制的職業是專業的醫療行為。最早的與執照相關 法律是 1639 年美國殖民地維吉尼亞州管制醫生的收費(the fees charged)。十年 後，美國麻薩諸塞州的議會通過第一個管理外科醫生、助產士、內科醫師和其他 等醫療服務品質的法律。在 1700 年晚期和 1800 年，也陸續頒布許多要求州政府 對 內 外 科 醫 師 發 給 執 照 特 許 之 法 律 (Hollkings,1997:Morris M. Kleiner, 2006:39)。

19 世紀中期，時值內戰，因而撤銷許多法律和醫療的管制規定。在解除管制 的期間，導致後來的兩種正負影響，因為醫療學校的增設，從而增加醫師數量的 正面影響，但同時卻也帶來庸醫行為猖獗以及醫療照護品質惡化的負面作用 (Gross,1984:Morris M. Kleiner, 2006:39)。

在 19 世紀後期，州政府再次開始通過醫療法，由州政府管制機構執行管制。

第一部現代醫療法案於 1873 和 1905 年在德州通過。有 39 州都對醫師管制，規定 必須領有執照。第一部護士法也於 1903 及 1926 年由 40 州通過，將護士納入執照 管制之下。在 1990 年代，管制變得相當普遍，為數眾多的職業變為受管制的專門 職業。然而在 1990 年代後期，開始有對於管制激增的緩和傾向，甚至有些職業解 除管制。儘管如此，州政府面對提議的新職業管制，仍應謹慎仔細地評估檢視，

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維持最適管制 (Mickie S. Rops,2004:8-11) 。

1860 年至 1960 年間專門職業化運動(professionalizaion)興起，除了傳統 意義的專門職業，增加許多新興的專門職業種類，許多後起的職業，如技師、社 會工作師等，以專業分工所產生的市場誘因以及大學教育制度為基礎，透過同業 集體的力量，以既有的醫師、律師等專門職業為倣效對象，紛紛建立新進人員的 專業養成、資格衡鑑等職業管理制度，以提昇其職業地位及執業水準。相對應於 工會組織的式微，在 1960 年至 1980 年間，美國專門職業人員人數倍增，代表各 種專門職業人員的利益團體數量，則呈現 3 倍的成長(Brint,1994:Morris M.

Kleiner, 2006:39)。

二、制度內容

專門職業證照制度，是政府或職業團體，以國家法律或職業團體之自治規範，

對欲從事特定職業之人與特定職業之從業人員，對其職業選擇自由與營業自由作 出干預或限制，前者是指進入行業自由的限制，主要是證照的取得；後者則是在 入行後，對於投資自由、生產自由、價格自由以及結束自由等，例如執業處所之 選擇或營業組織之型態等都有詳細規定，若有嚴重違反規定之情形，則採取取消 資格或撤銷證照之懲罰。以上制度限制之程度則以憲法上對基本權限制之認許為 度，尤其須考量公共利益以及限制之有效性與限制之必要性(釋字 514 號)。

在職業證照的許多文獻中，多偏重在如何取得證照與考試制度之研究，但除 了探討證照資格的取得，尚應包涵證照資格的管理與終止，才是完備的證照體制。

因此，專門職業證照體系應涵蓋資格的取得、市場的准入到執業的限制(涉及證照 資格的維持或終止)三項，以下將分項說明之：

(一)職業資格

職業管制下的證照制度，就是政府或專業機構，經一定的程序及標準，對某 一領域之知識與技能施予檢定，合格者頒予證照，作為專業能力證明和執業資格 憑證的歷程(曾文政，2002)。透過建立職業證照，提升從業人員素質，保障顧客 權益，因此，職業證照制度也是一種經濟活動的控制措施，並依資格程度之不同 限制可分爲三種形式：1、執照，2、證書，3、註冊(Morris M. Kleiner, 2006:18-19)。

以上三種職業證照乃是指對某一職業從業資格的一種認定，藉此認定持照者具有 從事某特定工作所需的技術能力或專業知能，甚而可作為特定工作職業的憑證(蕭 錫錡，1990)。換言之，職業證照是為了確保品質標準之工作，經由法律規定必須 具有該等工作證照者才能從事。從業者必須經由公正、公平、客觀的評量，通過 一定的標準的檢定始領有證照。

專門職業人員執業通常規定必須領有證照，代表從事專業的合法權利，通常 是由法律規定，具有法律基礎，它允許個人可以從事某些特定的專門職業，目的 在防止不適任者任職，保護大眾權益(Trow, 1987)。對於專門職業人員，執業的

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與消極之資格規定，積極資格包括國籍、年齡、教育程度、經歷等；消極資格則 為非有犯罪前科、精神疾病等列舉規定，符合以上條件，始得參與證照考試，取 得職業資格，這也是現前專門職業人員的普遍規定。

總而言之，職業資格是從事某種活動應具備的基本條件，也是從事某種職業 活動的能力、條件和身分。職業資格是依照國家或國家授權給特定職業團體，所 制定的職業技能標準或任職資格條件，並藉由通過政府認定的考核鑒定機構，對 勞動者的技能水準或職業資格進行客觀公正、科學規範的評價和鑒定，對合格者 授予相應的職業資格證書。但是在取得證照、具備職業資格之後，可選擇進入市 場執業，或僅保有資格而不入業，雖然大部分人在取得職業資格後仍會選擇進入 市場執業，這就進入到下一步市場准入的環節。

(二)市場准入

所謂市場准入，即從業者進入勞動市場的管制，是勞務進入市場許可。為控 制特定專門職業的人數，供需不致失衡，而限制進入人數的就業管理。可在一開 始進入教育階段就進行人數的管制、藉由證照考試的合格人數(合格率)的控制，

以及申請註冊或加入專門職業組織的准否來控管。

雖然從教育階段進行管理並非普遍的控制方式，但在醫療教育方面則常見，

例如在美國必須持有執照才可執行醫療業務，要獲得執照的條件之一必須是核可 學校的畢業生。美國醫療學會的醫學教育和醫院委員會(Council on Medical Education and Hospitals)可以核可醫學院。醫學院如果想要長駐在核可學校的 名單內，就必須達到委員會的標準。當委員會認為醫學院招生過多或應減少學生 人數時，各醫學院也會在下次招生配合調整。因此要有效管制專門職業人數，可 從專業學校的入學門檻與執照管制的方式達成，使專門職業可從兩面限制進入。

最明顯的方式是拒絕許多申請者。不明顯但顯得重要的方式則是設定入學許可和 執照核發的標準，使得困難的進入門檻可以排除部分想嘗試入學的人。另外也要 求執業者從核可學校畢業的規定，是管制進入專門職業的重要來源。該專業一直 都是使用這種管制來限制人數(藍科正、黃美齡，1993)。

另外控制職業進入人數的方式，還可藉由考試的合格率高低來反應該職業的 供需情況。例如，當職業供給過剩時，美國管制委員會(regulation board)會調 高考試及格分數或額外增加通過標準(例如拉長具一定年限的經驗或實習期間)來 減少新進人數 (Maurizi, 1974:407)，間接調整進入就業的人口。

最後一種是透過申請註冊或加入專門職業組織作為市場准入的方式，例如臺 灣醫師法就規定必須附有「經考試及格的醫師證書」並「加入在地醫師公會」始 可申請開業執照後始得執業。

(三) 執業限制

由於專門職業人員業務活動面甚廣，因此不能不為相當之限制，職業自治團 體對營業自由權可依法律或命令之授權加以限制，這種限制營業之執行(Business practice restrictions)主要是針對廣告、訂價及企業結構型態等規定，包括不

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得以不正當方法招攬業務、營業名稱的限制、複合式的分支事務所或營業處的經 營限制，禁止與其他專業人員聯合執業、限定執業的區域範圍(例如醫療專門職業 人員)以及營利機構僱用專門職業人員的限制人數或其他費用安排等。如果違反營 業限制規則，則可能受到留用察看、訓誡、臨時停業、暫停執業，甚至取消執照 資格等懲戒，而使得證照資格被中止或被撤銷。另外，為確保證照品質之一定水 準，在取得證照後執業，還須受定期訓練或考核，通過始具持照之繼續資格，亦 是為一種證照的更新制度。

對每一位專門職業從業者來說，他應具有從事某一職業應有的技能水準(職業

對每一位專門職業從業者來說，他應具有從事某一職業應有的技能水準(職業