歐盟專門職業證照制度之發展

在文檔中 專門職業證照制度之研究 (頁 91-99)

第四章 國際專門職業證照制度

第二節 歐盟專門職業證照制度之發展

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1、阿姆斯特丹條約修訂歐洲共同體條約第 39 條(勞務人員自由遷徙):

(1)在共同體內,應保障勞務人員的自由遷徙。

(2)勞務人員自由遷徙,應包括就業、工資、與其他的工作條件之保障,應 廢除會員國勞務人員以國籍為依據的所有差別待遇。

(3)除基於公共秩序、安全、與公共衛生合法正當的限制外,勞務人員自由 遷徙應賦予以下權利:

(a)得應徵實際存在的職位;

(b)為應徵工作,可在會員國的領土範圍內自由遷徙;

(c)在一會員國內居留時,以其所在會員國內適用於其本國勞動法規定從事 職業;

(d)在職業結束後,在一會員國內繼續居留,並由執委會以施行規章規定繼 續居留的條件。

(4)本條規定不適用於擔任公共行政工作。

2、阿姆斯特丹條約修訂歐洲共同體條約第 40 條(建立自由遷徙的措施):

理事會應依據歐洲共同體法第 251 條之程序,且在經濟暨社會委員會之聽證 後,以準則或規章,採取必要的措施,以期建立在第 39 條意義下的勞務人員自由 遷徙,特別是:

(1)藉以保障在個別會員國對職業管理的緊密合作;

(2)藉以消除因會員國的本國法規或先前在會員國之間的協定,其中會阻礙 勞務人員自由遷徙的行政手續與行政實務、以及工作任職後應遵守的期限;

(3)藉以消除所有在會員國國內或先前在會員國間協定的法規、對於來自其 他會員國的勞務人員在自由選擇工作上,不同於對本國勞務人員條件的期限與其 他差別限制;

(4)在勞動市場建立適當的程序,以凝聚及平衡供需,排除對生活水準的危 害、以及在個別領域和產業就業的危害條件。

根據歐洲人權憲章(European Convention on Human Rights),所有的會員國 應確實執行共同政策,而且應特別強調國與國之間的合作。此外,歐洲聯盟採用 兩種共同立場的作法,以促進自由遷徙。其一是在共同外交與安全政策(Common Foreign and Security Policy)上,以議定書特案處理,另一是以國際法規範之。

至於非歐盟體系的第三國欲獲得簽證進入歐盟,根據歐洲聯盟條約,應取決於歐 洲聯盟執委會與議會的決定。

第二節 歐盟專門職業證照制度之發展

歐 盟 的 專 門 職 業 認 許 制 度 , 是 以 受 法 規 管 制 的 專 門 職 業 (regulated professions)為範圍(即如無特定專門職業資格,不得執業),如果地主國對當事 人原來從事專門職業並無法規管制,當事人可以自由開業,不需要申請專門職業 資格的認許(黃慶章,2007:202)。歐盟早期的專門職業證照的相互認證許可,是

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以整體的調和一致化(comprehensive harmonization)作為各會員教育及訓練制度 的基礎原則,就專門職業經驗(通常 3-6 年)及專門職業文憑(diplomas)進行認證 許可。由於此類作法太過繁複,遂改採新一套的相互認可機制,稱為認證許可的 一般體系(general system of recognition),不再通盤調和各種取得專門職業執 業資格的學經歷條件,只要是歐盟會員國之國民,在任一個會員國中完成所有專 業教育及訓練課程後,完整取得某一專門職業的執業資格,欲至另一會員國從事 同一職業,而且該職業為地主國(host country)訂有法規管制的專門職業,可向 地主國提出申請,並由地主國權責機關進行個案審議並作出決定(EC, 2001;考選 部,2006:1)。

就專門職業服務業(professional services)而言,認證許可的內涵主要分為 學歷(資格條件)、執業資格二個層面;廣義的認許包括單方自主認許,但一般係 將認許限定在相互認許的意義上,以相等原則(principle of equivalence)為基 礎,如果地主國的規章目標可以由當事人母國(home country)規章所滿足,地主 國應接受當事人母國規章具有相等效果;如果地主國的規章目標有一部分未能滿 足,諸如建築師欠缺有關地震威力的當地知識,或二國對於設立額外的認許條件,

即補償措施(compensatory measures);另一種情況是:如果兩國或多國之間專業 養成教育已經趨於完全一致,則可能自動認許(automatic recognition),無須再 檢視申請人的資格條件(黃慶章,2007:202)。

換言之,不論是商品或服務業,相互認許的基本概念是,各會員國根據不同 法規管制措施所生產的商品或服務業,只要在其母國未損害顧客的健康,未對自 然及人文環境造成無法挽回的傷害,能夠在不完整及不對稱資訊中保護從事經濟 活動之人員,即均能且必須有進入所有會員國市場的權利。

一、資格認許制度沿革

歐盟建立內部(共同)市場的基礎是取消商品、人員、服務及資本的貿易障礙,

使其能在內部市場內自由移動。實現自由移動的途徑分為三種(Pelkmans,2003;

轉引自黃慶章,2007:205):

1.自由化(liberalization),在歐盟條約中,進入各國市場是具強制力的「權 利」,各會員國僅能在條約明定例外授權的情況下,才能對自由移動設限。

2. 調和一致化(harmonization),當必須透過法規管制才能克服市場失靈 時,調和一致各國調整市場失靈的法律,使跨境貿易不受障礙。

3.相互認許,基於各會員國在安全、健康、環璄及顧客保護等事項上存有相 等的法規目標,即使各國達成目標的方法國技術規格不一致,仍須在目標相等的 前提下,准許另一會員會的合法商品或服務進入國內市場。

早在 1992 年的「成立歐洲共同體條約(Treaty establishing the European Community, 簡 稱 EC 條 約 ) 」 第 57 條 第 1 項 就 出 現 「 相 互 認 許 (mutual

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recognition) 4 」 的 概 念 , 至 1957 年 「 成 立 歐 洲 經 濟 共 同 體 條 約 (Treaty establishing the European Economic Community, 簡稱 EEC 條約)第 2 部「共同 體的基礎」第 3 編「人員、服務及資本的自由移動」第 2 章「設立據點的權利」

第 57 條第 1 項明文規定「為使人民更容易從事及執行自營者之活動,理事會應訂 定關於相互認許之文憑、證書及其他正式資格證明文件的各種指令5」,為對相互 認許之明確規定,後來在 1997 年的「成立歐洲共同體條約(Treaty establishing the European Community, 簡稱 EC(97)條約)」第 47 條第 1 項亦有類似規定。以 下就相互認許指令之發展沿革作一簡述(黃慶章,2007:202):

(一) 過渡性指令(transitory Directives)

雖然當時使用「相互認許」之概念,但由於歐洲經濟共同體服務業自由化發 展緩慢,對於商品自由移動,仍採經濟政策調和一致化的作法以建立共同市場。

依據 EEC 第 100 條規定:「對於直接影響共同市場成立及運作的各會員國法 律、規章及行政規則,應發布各種指令加以調和一致化。」,歐洲經濟共同體執行 委員會及其他歐洲機構採行傳統途徑,並在 1960 與 1970 年代,歐洲經濟共同體 理事會通過各種「垂直指令(vertical directives)」,由上而下的形式界定各種 產品的技術或性質特徵、職業訓練課程的內容或時間長短等。此一「舊途徑(old approach)」亦擴展及於提供服務自由及設立據點權利的領域上,特別是受法規管 制的專門職業。

首先,過渡性指令,按歐洲經濟共同體條約第 54 條規定,在過渡到共同市場 之第 1 階段中,理事會應訂定廢除設立據點、自由提供服務既有限制的一般計劃 (general programme),並據以發布相關指令。1960 年代,歐洲經濟共同體為了促 進工商業與手工藝等技職人員的流動及在其他會員國設置據點,針對此類活動所 須具備之一般商業或專業知識等技職資格(vocational qualifications),規範各 會員國如何在過渡期間採認其「工作年資」(不是正規專業養成教育),並據以認 定其執業資格。這些指令均規定:「各國法規關於執行本活動之規定獲得協調並執 行後,本執令之相關規定即不再適用6」。

4 In order to make it easier for persons to take up and pursue activities as self-employed persons, the Council shall, acting in accordance with the procedure referred to in Article 189b, issue directives for the mutual recognition of diplomas, certificates and other evidence of formal qualifications.

5 In order to facilitate the engagement in and exercise of non-wage-earning activities, the Council, on a proposal of the Commission and after the Assembly has been consulted, shall, in the course of the first stage by means of a unanimous vote and subsequently by means of a qualified majority vote, act by issuing directives regarding mutual recognition of diplomas, certificates and other qualifications.

6 目前各種相關的過渡性指令,包括

(1)64/222/EEC(訂定關於批發商貿易及商業、工業及小型手工業仲介活動的過渡措施) (2)64/427/EEC(訂定關於部分製造業及生產工業自營者活動的過渡措施)

(3) 68/364/EEC(訂定關於零售貿易自營者活動的過渡措施)

(4) 68/336/EEC(訂定關於食品製造及酒類工業自營者活動的過渡措施)

(5) 68/368/EEC(訂定關於餐廳、飲食店、酒館及其他飲酒及用餐地點:旅館、民宿、宿營及其他寄 宿地點人事服務部門自營者活動的過渡措施)

(6) 70/523/EEC(訂定關於媒礦批發貿易自營者活動及媒礦貿易仲介活動的過渡措施)

(7) 75/368/EEC(規範促進關於各種製造及生產活動有效運用設立據點自由及提供服務自由的方法

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至於其他專門職業服務方面,直到 1970 年代中期為止,對於這項 EEC 條約第 57 條第 1 項規定的主流解釋,與商品市場一樣,認為相互認許必須奠基於文憑的 相等性,而且相等性意謂相似性(similarity),意即,文憑相互認許的前提在於 各種專門職業培訓標準進行廣泛深入的調和一致化。

在專門職業人員資格的相互認許領域,在長期醞釀後,一個特殊 EC 機構 (CEDEFOP)開始一系列且詳盡地界定各種資格條件,作為相互認許的基礎。在 1969-1970 年間,執行委員會會同各會員國代表草擬了關於 20 個專門職業的廣泛 提案,包括藥師、醫師、牙醫師、技師、建築師、會計師、律師、獸醫人員、助 產士、配鏡師(opticians)、護士。對於每一個專門職業,EEC 草擬的提案中均設 定了極精密的培訓條件,包括學位授予機構開設課程的最低時數等量化條件,要 求每天會員國必須遵守。一旦符合這些條件,相互認許將授予在地主國享有母國 原 核 發 文 憑 所 准 許 之 所 有 專 門 職 業 活 動 的 完 全 且 無 條 件 進 場 權 利 (access)(Nicolaïdis, 2005)。

(二) 部門性指令(Sectoral Directives)

1970 年中期,第二種典範取代了前述的量化調和一致,改以質化調和一致作 為相互認許的基礎。意即文憑的相等性不再取決於彼此的相似性,而係奠基於相 當性(comparability),因此,質的調和一致化,除了界定必須的學習時間長度外,

也訂出課程內容的廣泛指導原則。在質化調和一致原則下訂定的部門性指令 (sectoral directives),設有專門職業資格「自動認許(automatic recognition)」

機制,主要涵蓋衛生部門,並及於建築師;部門性指令涵蓋 7 種專門職業:醫師、

護士、牙醫師、助產士、獸醫、藥師及建築師,共計 12 種指令,如下所列。

1.93/16/EEC:促進醫師的自由移動及其文憑、證書及其他正式資格證明文件 的相互認許。

2.77/452/EEC:關於負責一般照護的護士其文憑、證書及其他正式資格證明 文件的相互認許,包括促進有效運用設立據點權利及提供服務自由的方法。

2.77/452/EEC:關於負責一般照護的護士其文憑、證書及其他正式資格證明 文件的相互認許,包括促進有效運用設立據點權利及提供服務自由的方法。

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