政府之職業證照管制

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以解決因專業人員與管理人員道德價值不同，所衍生的意見或觀點的衝突。

14、推動的事務常受內外在環境力量，與當代潮流、歷史潮流的影響。針對 不同學會的研究比較，將有助於瞭解社會變動與外在環境活動的改變。

15、針對專業倫理研究上，應該提出評估與測量的方式。如此不但可以增進 對專業倫理理論與實務的研究，且可產生改善專業績效的新方式。

由於倫理守則內容的敘述過於簡要而籠統，當應用於解決實際的專業倫理問 題時，常面臨應用上的困難。專業倫理守則有其先天上的缺失，但仍不應該忽略 其積極性的意義。例如專業倫理守則可明示專業應該要注意或遵守的倫理規範；

同時也可被用於專業教育過程，作為專業人員養成教育的專業倫理教材。有助於 增未來就業上工作倫理的養成。因此，倫理守則是一份極佳的教育材料。此外，

專業倫理守則也有助於解決利益衝突的問題。因專業倫理守則提示專業人員在決 策時，不應忘記專業的服務價值、扮演的角色，及對社會大眾的責任等。因而從 事專業工作時，即使個人的價值觀並不認同某些觀點，但基於專業的要求，他應 該做出對專業最有利的決定，尤其在今日專業服務日趨複雜化之下，專業如何建 立其專業形象與向大眾溝通專業的內涵，已是今日專業努力推廣的議題。因而使 會社會大眾瞭解專業的服務精神是絕對必要的。倫理守則不但標榜專業的精神，

亦能加強社會大眾對專業的信任。

第三節 政府之職業證照管制

關於管制的定義非常多，其中以雷根（Reagan）對管制的定義最全面：「管制 是指政府透過一系列行政管理過程（通常由特別指定的管制機構來執行），要求或 禁止個人和機構大部分的私人活動與私人行為（但有時是公共活動與行為）

(Michael D. Reagan, 1987: 17)」。管制也是指政府對於所管轄的經濟秩序或社 會生活安全所必要的干預過程，政府通常為了防止經濟權力的濫用、排除對健康 與安全的威脅、企業對管制的需求、社會及政治等考量因素而採取管制政策，就 管制者與被管制者的互動型態，大抵可分為下列三種模式（丘昌泰，2000：26-27）。

1、公益模式：以經濟學家皮古(A.C.Pigou)的福利經濟理論為基礎，基於經 濟學之自然獨占理論(the Theory of Monopoly)，探討如何以最低的公共管制成 本使社會福利最大化。管制者通常扮演公益代理人的角色，經由管制行動可以達 到保障公共利益的目標。

2、俘虜模式：在政策系統中，管制政策反映了某些強勢團體的特定利益，管 制活動只能保護某些特定產業的自我利益，而非公共利益，管制行動只是一場管 制者與被管制者相互妥協議價的管制賽局(Regulation game)，他們經常形成管制 綜合體（the Regulatory triad），並針對某些特定的管制進行交易。

3、競租模式：McChesney(1989:226-227)認為，被管制者基於自利動機，必 然設法影響管制者，以制定有利於己的管制政策。基此，管制政策本身可以創「租 金」，被管制者乃成為「競租者 (rent-seeker) 」。所以管制具有「替代」私人企

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業聯盟(Cartelization)的作用，透過政府的管制規定，聯盟內的產業一方面可以 防止新的進入者，另一方面強制行聯盟內企業的協議，如限定產量或限定價格。

為了避免勞動市場遭受少數的控制，政府有責任出面干預維持市場的正常運 作，也是政府職業證照管制的基本理由：

一、市場失靈(market failure)

政府以公共政策干預公眾生活的主要理由之一，在於市場機制存在的一些難 以改善的缺失。競爭市場的刺激力量，通常帶來價格、數量和品質的最佳組合。

在特定情況下，市場力量並不會產生出預期達到理想的結果。當這種扭曲(失真) 存在時，稱之為「市場失靈」(張世賢、陳恆鈞，1997：24-50)。鑑於市場失靈或 公平、穩定之目的，政府有理由介入市場，但不表示政府的介入一定功大於過。

相反的，政府的公共政策，即使是民主程序，也可能製造更多的問題 (張清溪等，

2000：222) 。

以下對於專門職業中具有潛在市場失靈的三種類型作出討論，並檢視對潛在 的市場失靈問題的各種反應(Carolyn Cox and Susan Foster,1990:2-32)：

（一）專門職業人員服務品質的不對稱資訊(inadequate information) 因為顧客（民眾）不瞭解生產者實際成本、不瞭解產品成分，或因為成本考 量，沒有能力或時間查證，就形成顧客與生產者之間的不對稱資訊。這也是政府 管制的主要理由(張世賢、陳恆鈞，1997：24-50)。當交易的一方擁有另一方所不 知道的資訊，即產生資訊不對稱的問題。資訊不對稱的「資訊」可概分為兩類：

1.藏匿的特性(hidden characteristics)：即交易之一方知道其本身的某些 特質，另一方想要知道卻無法獲知。在交易之前，往往衍生惡性選擇(adverse selection)的問題。進行交易時，會導致資訊較少的一方，在選擇擁有資訊的一 方的交易對象時，做出了惡性選擇，選擇了較差的交易對象。如何解決惡性選擇 的問題？常見辦法是擁有資訊較少的人，會利用一些可觀察的指標，來推測藏匿 的特性。這種觀察的指標稱之為「信號(signal)」，並依此「篩選(screening)」。

2. 藏匿的行為(hidden actions)：即一方的某種影響交易成果的行為，另一 方無法直接觀察到。發生在交易後，容易衍生道德危機(moral hazard)問題。擁 有資訊的一方可能會做出陷對方於不利的行為之現象，謂之道德危機1。解決方式 除了加強監督外，必須設計適當的「誘因(incentives)」督促避免之。例如，勞 動市場中，有些工作「按件計酬」比固定薪資更能促使員工努力工作 (張清溪等，

2000：348-349) 。由上述資訊不對稱衍生惡性選擇和道德危機的問題，一般情形 下，資訊較少的一方，會設法由擁有資訊一方的行為或特性中，獲得參考資訊，

1 道德危機問題，也是經濟學的「當代理論」(即當事人/代理人理論; principal-agent theory) 所探討的核心問題。所謂當事人，乃指經濟事務利害產生的實際承受者(如股東、病人、顧客等)，

他通常會雇用另一經濟單位─其代理人，為其從事實際工作(如公司經理、醫生、製造商)。當事人 和代理人之間，由於目標並不一致，且當事人並不一定能直接監督代理人的行為，因此道德危機問 題的發生在所難免。

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幫助決策時之判斷。

專門職業市場失靈的潛在根源之一，是專門職業人員素質的不對稱資訊，意 即顧客比銷售者更不容易判斷所接受的服務品質，因而造成失靈現象。甚至在顧 客購買後的服務品質也不受衡量。例如，敗訴者無法確定是因為該案本身缺乏正 當法律依據，還是因為其律師專業能力不足而敗訴。若顧客不願意為平常水準之 上的專業服務素質付出代價時，則為刺激專門職業人員提供服務品質惡化的潛在 因子。因為顧客無法察覺高於水準及一般水準的服務程度有何不同。因此，若專 門職業人員提供高水準服務，但不能獲得相對收益，加上顧客難以察覺其中有何 不同時，該市場則可能充斥者低品質服務。在此限制下，是為市場對「高」品質 服務的專門職業市場失靈。

（二）外部性(externalities)

市場失靈的另一種類型，事實上就是外溢效果。當生產的成本與利益都不是 由生產者負擔與享受時，外部性就會產生。這些外部的成本與利益都不是生產之 初所能估計的，意即人們的經濟行為有一部份的利益不能歸自己享受，或有部份 成本不必自行負擔。若行為中創造了當事人得不到而為他人所享受的利益，為外 部經濟；若產生了當事人不必負責任而他人被迫負擔的成本，即外部不經濟。外 部經濟與外部不經濟合稱為外部性(張清溪等，2000：352-358)。

發生在專門職業人員或顧客的外部性，就是沒有考慮到對於不是直接參與該 交易的「第三方(third parties)」所造成的影響。例如，顧客對於輕微的病情傾 向選擇較低資歷、較低價格的醫師治療。然而，能力不足的醫師不能診斷出可能 帶有接觸傳染原的疾病，因此造成流行病的蔓延。在其他建築師和工程師的市場 也存在外部性情形，若規劃欠佳將對於公共衛生安全的潛在影響是非常大的，例 如傾塌的橋樑或摩天大樓。顧客或企業公司沒有考慮到他們所選擇的品質對他人 的影響程度，若選擇不當，即可能對當初作出購買決策之外的第三方（一般大眾）

造成傷害。

（三）專門職業的雙重角色：專業的診斷者與治療者

第三種市場失靈類型發生在專門職業人員同時執行「診斷」和「治療」兩種 工作。在這些情境下，專門職業人員對需要治療的問題，有可能會誇大其辭，遠 超 過 實 際 需 要 的 治 療 的 程 度 。 下 列 情 形 將 使 此 類 型 的 市 場 失 靈 問 題 更 嚴 重 (Dranove,1988;Carolyn Cox and Susan Foster,1990:9-15)：

1、有第三者付費者時(third party payer)。在這種情境下，若治療的規定 太過度，會使顧客作決定的動機下降，因為過度的治療可能會對顧客造成傷害或 負擔。

2、專業服務在技術上具複雜性及顧客的非常態性消費。在這些情況，除了大 公司，普通的顧客，往往是「一次性消費（one-shot）」的購買者（Deborah L. Rhode, 1999:144）。人民對這種一次性消費缺少相關資訊，一般顧客不太有機會去學習認 識是否過度診斷治療的相關知識跟技巧，欠缺對專門職業服務品質或價格應有的 基本認知，也不太可能花費高額的搜尋成本在短時間內挑選夠格的專門職業人員。

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因為專門職業人員的服務在市場具有上述特質。例如在健康醫療市場，具有 第三者付費(例如健保局)，服務在技術上具複雜性，普通顧客也不會頻繁地消費 醫療服務的特性。

在其他研究中也發現這一類的市場失靈在汽車或電視修理等其他職業中也都

在其他研究中也發現這一類的市場失靈在汽車或電視修理等其他職業中也都