第三章 導入循環經濟的歐洲聯盟環境政策與法制
第三節 2008 年廢棄物體框架指令與 2018 年廢棄物體修正指令簡介
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
至有學者點出輔助原則在歐盟必須採取行動時，往往左右著其對於衍生法類型的 選擇422。
第三節 2008 年廢棄物體框架指令與 2018 年廢 棄物體修正指令簡介
自理事會應巴黎高峰會要求於1973 年公布第一次環境行動綱領時起，廢棄 物體管理（制）就一直是環境領域的重要課題之一。理事會迅速公布1975 年廢 棄物體指令（(Council) Directive 75/442/EEC）423以實踐環境行動綱領調和共同體 會員國間有關廢棄物體管理法令歧異的目標424。歷經後續數次的修正、改版，最 終形成今日所見的2008 年框架指令及最新的 2018 年修正指令。
第一項 規範內容
1975 年廢棄物體指令先經 1991 年廢棄物體修正指令（(Council) Directive 91/156/EEC）425修改。之後基於複雜的條文架構，為了讓歐盟普通公民也有接近 使用規範的可能，執委會著手展開一連串整理、刪除及取代等法典化工作426，也 因此產出一分在規範內容上沒有重大改變的2006 年版的廢棄物體指令（Directive 2006/12/EC）427。
422 PATTERSON &SÖDERSTEN,supra note 31, at 90.
423 Council Directive 75/442/EEC of 15 July 1975 on waste, OJ L 194, 25.7.1975, p. 39-41.
424 Directive 75/442/EEC, Recital 5; Treaty establishing the European Economic Community, Article 100, para. 1: The Council shall, acting unanimously on a proposal from the Commission, issue directives for the approximation of such provisions laid down by law, regulation or administrative action in member states as directly affect the establishment or functioning of the common market.
425 Council Directive 91/156/EEC of 18 March 1991 amending Directive 75/442/EEC on waste, OJ L 78, 26.3.1991, p. 32-37.
426 Commission of the European Communities, Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on waste (Codified version), COM/2003/0731 final－COD 2003/0283, 27.11.2003, p.
2.
427 Directive 2006/12/EC of the European Parliament and of the Council of 5 April 2006 on waste, OJ L 114, 27.4.2006, p. 9－21.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
另一方面，在法典化的同時，由於2002 年第六次環境行動綱領在阿姆斯特 丹條約中取得更進一步之規範效力，執委會遂在行動綱領的要求下428，於 2005 年提出了廢棄物體減量及回收主題策略（Thematic Strategy on the Prevention and Recycling of Waste）429。執委會在此文件中，盤點歐盟在事關環境、社會及經濟 之廢棄物體一事上所遭遇之問題，以及公部門相對應的可行方法。除了執行面的 提升，另外一大重點便是1991 年（2006 年）廢棄物體指令之簡化及現代化。對 此，執委會提出了包括導入生命週期的思考、闡明廢棄物體何時將不再是廢棄物 體及廢棄物體處置優先順序中各措施之定義等觀點430。歐盟立法者遂在降低因廢 棄物體生成及管理所造成的負面環境影響以及謹慎利用自然資源等環境目標引 導下431，為了邁向「回收社會」432，修正2006 年廢棄物體指令而產出 2008 年框 架指令433。
作為整體廢棄物體管理之法制框架434，2008 年框架指令共計有 7 章。第一 章總論界定適用範疇、定義名詞並且訂出管理原則。第二章為一般措施，包括延 長製造者責任，減量、回收等管理措施。第三章列舉會員國應負之管理責任及應 注意事項。第四章規範所有應經登記及許可之事項。第五、六、七章則是各種管 理計畫以及與歐盟間的行政事務。
配合第7 次環境行動綱領及循環經濟包裹，2018 年修正指令第一條對於 2008 年框架指令進行部分修正，並未根本上地更動指令架構，而是針對封閉物質流所 需之環節予以補強。其中包括了更細緻的廢棄物體類型定義、減量措施的強調、
延長製造者責任的強化，以及大量援引非經立法程序之行為系統，讓指令的細部
428 Decision 1600/2002/EC, Article 4.
429 Commission of the European Communities, Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions- Taking sustainable use of resources forward- A Thematic Strategy on the prevention and recycling of waste, COM/2005/0666 final, 21.12.2005.
430 Id, at 5-8.
431 Commission of The European Communities, Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on waste, COM/2005/0667 final – COD 2005/0281, 21.12.2005, p. 2; Directive 2008/98/EC, Recital 6.
432 Directive 2008/98/EC, Recital 28; Fischer, supra note 105, at 2.
433 Directive 2008/98/EC, Recital 3.
434 Directive 2008/98/EC, Recital 1.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
規範及各式標準之建立得以更加靈活。
第二項 事物之權限：競合職權
依照歐盟運作條約第 4 條第 2 項第 5 款規定，環境領域屬於歐盟與會員國 共享的競合職權。也就是說歐盟在該領域中的舉措，原則上將逐步削減會員國初 始所擁有之權力。但實際上，歐盟在競合職權下各領域中的權限範圍，仍待更具 體、細部的權力劃分規範確定之435。以環境領域而言，歐洲聯盟運作條約即強調 歐盟的行為，不得排除會員國對於相同事務採取更嚴格的保護措施436。
儘管2008 年框架指令的準據法仍然是里斯本條約施行前的歐盟條約，但在 選擇指令作為介入管理手段之論述上，大方向其實相差無幾。立法者認為面對守 護環境與人類健康等目標，無論是鑑於規模、效果，或是廢棄物體常隨風、水等 介質流動，完全不受國界限制之特性，透過歐盟跨國層級的指令，都能得到比各 會員國各自努力更好的結果。因此依據輔助原則，歐盟因此取得介入管理之正當 性437。2018 年修正指令再另外增加改善廢棄物體之管理、保護海洋與海產的健 康以及合理謹慎地使用自然資源之目標，亦導出相同結論438。
第三項 框架指令之特性
框架指令（Framework Directive）本即為指令439，「框架」一詞並非象徵意義 大於實質意義的形容詞，實際上表徵著歐盟新的治理邏輯。
歐盟過往相當依賴由上向下且鉅細彌遺的強制規範，文獻常常以「命令及控 制 型 」（command-and-control-type ） 描 述 共 同 體 中 的 傳 統 治 理 模 式 （ Classic Community Method，CCM）440。看似風行草偃的治理範式，實際運作卻時常碰 壁，歐盟及會員國因此逐漸摸索出新的治理方式441－開放協調模式（Open Method
435 PATTERSON &SÖDERSTEN,supra note 31, at 85.
436 Treaty on the Functioning of the Union, Article 193.
437 Commission of The European Communities, supra note 431, at 7-8; Directive 2008/98/EC, Recital 49.
438 Directive 2018/851, Recital 64
439 Römph, supra note 107, at 518.
440 CRAIG &BÚRCA,supra note 333, at 159-160.
441 施世駿，歐盟新治理模式與社會政策發展：「開放協調法」興起的歷史脈絡與政策意涵，台灣
社會福利學刊，4 卷 1 期，2005 年，頁 15。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
of Coordination，OMC），並在里斯本高峰會中正式援引。當然，這樣的思維轉變 並不代表從今以後就都不再使用傳統治理模式，也不意味著在這之前的歐盟都只 使用傳統治理模式，這樣的變化就只是在歐盟中形成一個具備更多樣功能及彈性 的法律制定及政策決定機制的狀態442。
依照學者施世駿的整理，開放協調法具有四項特徵。第一，歐盟制定準則，
並要求會員國訂出實現目標的短、中、長程時間表；第二，建立質化及量化之指 標，並以最佳實踐情形作為比較基礎，將其修改成符合各會員國及部門的需求。
第三，設定特定目標並採取措施，將歐盟的準則轉入各會員國及地區的政策中，
並考慮各會員國及地區間之差異。第四，將定期監控、評估及同儕監督組織成相 互學習的過程443。
這些特徵在在展現出歐盟治理思維的轉變，從依照輔助原則的去中心化，建 立準則或目標以供各會員國自行轉換，到透過更多元的手段取代原先清一色的強 制規範444。換言之，其間的差別存在於實際執行者及規範主體所擁有調整、修改 的形成空間。而這樣的治理思維在環境事務領域中，尤其明顯445，甚至有文獻將 其在環境事務中之應用稱為「新環境治理」446。也就是在這樣的脈絡下，更顯得
「框架」指令的特別之處。
框架指令在內容組成上，可說是結合了兩種截然不同的治理思維。一方面延 續傳統治理模式的作法，採取指令此種必然對會員國產生拘束之衍生法類型，並 且由執委會在授權下制定授權法規。但另一方面，也同時涵括非正式的合作，以 及無拘束力的準則、水平的網絡、反覆的計畫與同儕監督等被歸類在典型開放協 調法下的政策工具447。相較於單一主管法令此種狹隘理解角度，框架指令更常被 視為引領聯盟及會員國進一步舉措的全面性方案448。
442 CRAIG &BÚRCA,supra note 333, at 160.
443 施世駿，前揭註 441，頁 19-20。
444 CRAIG &BÚRCA,supra note 333, at 164-166.
445 CRAIG &BÚRCA,supra note 333, at 160-161.
446 Cameron Holley, Environmental Regulation and Governance, in REGULATORY THEORY: FOUNDATIONS AND APPLICATIONS 741, 747 (Peter Drahos ed., 2017).
447 David M. Trubek & Louise G. Trubek, New Governance & Legal Regulation: Complementarity, Rivalry, and Transformation, 13 COLUMJEURL.1, 13-15 (2006).
448 Trubek & Trubek, supra note 447, at 15-16.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第四項 非經立法程序之行為之廣泛應用
2018 年修正指令有別於 2008 年框架指令，適用里斯本條約後的基礎條約規 範。就此，2018 年修正指令大量援引里斯本條約所重塑之非經立法程序之行為，
某程度來說，可謂落實了前述框架指令有關開放協調法的特色。
立法者在指令七個條文中授權規定執行法規以補充或修正指令內容，分別是：
建立廢棄物體清單449、測量廢棄食物之共同方法及建立最低品質的要件450、針對 分類過程中遭移除而未經後續回收處置之原料、物質之計算規則451、建立有關所 有處置措施及須經登記與否之最低標準452，最後則是修正焚化設備效率計算之公 式，並依據科學技術發展，修正有關減量措施之附件與其他連動之附件五453。
在新的治理思維下，執委會逐漸意識到各領域專家共同參與的益處。上開牽 涉大量且複雜細部因素的科學統計，性質最低標準等技術上可驗證的標準，或是 一些應隨科學技術突破而持續更新的清單及範例，皆不應由立法者擔負，而應基 於資訊及彈性的考量，交予擁有技術官僚及會員國選派專家的執委會負責454。對 此，儘管專家學者不具投票權，立法者仍特別在指令有關訂定授權法規之程序中，
系統化地規範來自於不同會員國專家的參與程序455。此外，在手段上，立法者也 特別授權執委會得採取無法律拘束力的準則進行專有名詞的解析。再來便是對於 指令中公式所涉參數，特別要求執委會應依各地不同狀況進行往後的修訂。
另一方面，執行法規的類型化，大致可以分成三大類，分別是有關定性之標 準、計算的方式以及關於行政層面的形式問題。前者包括副產品定性之細部標準
449 Article 1(7)(a) of Directive 2018/851 (e.g. Article 7(1) of Consolidated version Directive 2008/98/EC).
450 Article 1(10) of Directive 2018/851 (e.g. Article 9(8) of Consolidated version Directive 2008/98/EC).
451 Article 1(13) of Directive 2018/851 (e.g. Article 11a(10) of Consolidated version Directive 2008/98/EC).
452 Article 1(20)(a), (b) of Directive 2018/851 (e.g. Article 27(1), (4) of Consolidated version Directive 2008/98/EC).
453 Article 1(28) of Directive 2018/851 (e.g. Article 38(2), (3) of Consolidated version Directive 2008/98/EC).
454 Holley, supra note 446, at 748; Trubek & Trubek, supra note 447, at 15.
455 Marissen, supra note 366, at 151-152; Article 1(29) of Directive 2018/851 (e.g. Article 38a(4) of Consolidated version Directive 2008/98/EC).
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
建立456、廢棄物體性質終止定性之細部標準建立457。計算的方式則是指有關減量 措施總體進展測量指標之建立458，以及有關計算、證明及報告各會員國達成再利 用及回收目標與否之規則建立459。最後，後者則涵括了有關調節延長製造者責任
建立456、廢棄物體性質終止定性之細部標準建立457。計算的方式則是指有關減量 措施總體進展測量指標之建立458，以及有關計算、證明及報告各會員國達成再利 用及回收目標與否之規則建立459。最後，後者則涵括了有關調節延長製造者責任