第三章 導入循環經濟的歐洲聯盟環境政策與法制
第一節 循序漸進的歐洲聯盟環境政策
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第三章 導入循環經濟的歐洲聯盟環境 政策與法制
從1957 年法國、德國、義大利、荷蘭、比利時與盧森堡六國於羅馬簽訂「建 立歐洲經濟共同體條約」（Treaty establishing the European Economic Community，
TEEC）（又稱為羅馬條約；Treaty of Rome）170，至2007 年歐洲各國於里斯本 簽訂「修正歐洲聯盟條約及歐洲共同體成立條約之里斯本條約」（Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community）（又稱為里斯本條約；Treaty of Lisbon）171，歐盟經歷了 大大小小無數條約改造，終成今日所見28 會員國之規模172。於此同時，歐盟 環境行動綱領（Environmental Action Programme）亦一版一版地逐步帶入持續 更新的環境政策。歐盟主管廢棄物體之法令遂在此基礎上，隨著時間及觀念的 推移，持續進化。尤其是最新的 2018 年修正指令與先前 2008 年框架指令之 間，更是橫跨了影響歐盟本身運作甚深的里斯本條約。鑑於歐盟整體組織或權 限的變化、運作，對於理解與詮釋個別指令內容而言相當重要，本章以下將以 2009 年 12 月 1 日生效之里斯本條約為界，針對歐盟歷年環境行動綱領所彰顯 之環境意識演變進行介紹，並藉由里斯本條約對於法制之影響，完整介紹歐盟 採取「框架指令」規範廢棄物體管理之依據。
第一節 循序漸進的歐洲聯盟環境政策
1973 年第一次環境行動綱領發布時起，至今已正式邁入第七版。綜觀歐盟
170 European Union, Treaty Establishing the European Community (Consolidated Version), Rome Treaty, 25 March 1957; https://www.refworld.org/docid/3ae6b39c0.html (last visited Jun. 19, 2019).
171 Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community, signed at Lisbon, 13 December 2007, OJ C 306, 17/12/2007, p. 1-271.
172 European Union, About the EU, https://europa.eu/european-union/about-eu/countries_en (last visited Jun. 19, 2019)，此數字包含尚未完成脫毆之英國。
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這段期間之整體環境政策的目標及重心，若以十年為單位，將可以窺見各版本間 在概念上層層推進的演變脈絡。另一方面，有鑒於環境行動綱領原則上僅係環境 政策的展現，至多作為環境立法之依據174，但具體經立法程序之行為仍有待歐盟 各種衍生法之規範。故本文將依照時序，從1970 年代歐洲環境意識啟蒙開始，
以內容上不斷推陳出新的環境行動綱領為論述主軸，以完整觀察環境觀點是如何 成為歐盟層級實定法的重點要角。
第一項 里斯本條約前之發展
從戰後圍堵蘇維埃政權的政治同盟，到建立共同市場的經濟共同體，毫無疑 問，這是一個大環境充滿改變的時代。以下將以1970 年代、1980 年代及 1990~2000 年代為討論區間。
第一款 1970 年代：環境保護思維之萌芽（第一次環 境行動綱領）
歷經慘烈第二次世界大戰蹂躪的歐洲大陸百廢待舉，環境議題理所當然地被 扔到拼經濟的大旗之後，近乎隱形。直到1970 年代，歐洲經濟共同體（European Economic Community）才在巴黎高峰會（Paris Summit）中所凝聚之共識，及理 事會（The Council of The European Communities）176擴充解釋共同體經濟目標意 涵177之基礎上，首次大膽且有系統地納入環境政策，並迅速提出第一次環境行動 綱領（The First Environmental Action Programme）178。此舉可謂正式宣告環境保
174 CLEMENT, supra note 51, at 36.
176 Treaty Establishing a Single Council and a Single Commission of The European Communities, Article 1，早期歐洲煤鋼共同體、歐洲經濟共同體及歐洲原子能共同體各有自身共同體的理事
會。為提升行政效率，在法國外交部推波助瀾下，經會員國1965 年 4 月 8 日於比利時首都布
魯塞爾簽訂的「合併條約」方將三理事會合而為一。
177 The First Environment Action Programme, Recital 4.
178 Declaration of the Council of the European Communities and of the representatives of the governments of the member states meeting in the Council of 22 November 1973 on the programme of action of the European Communities on the environment (The First Environment Action Programme), OJ C 112, 20.12.1973, p. 1-53；其中第七章聚焦之議題便是廢棄物體之清除。
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護議題毫無疑問地包括在之後歐洲政治的議程當中179。
第一目 經濟至上的過往
為了戰後重建，也為消彌德、法間延續百年的緊張對立，法、德、義、荷、
比、盧六國儘管各懷鬼胎，卻也在彼此間最大公約數中求同存異，在舒曼計畫的 基礎上180，於 1951 年春天在巴黎簽署歐洲煤鋼共同體條約（Treaty establishing the European Coal and Steel Community）181。為了在政治及軍事統合慘遭滑鐵盧 後，繼續維繫歐洲統合方向之動力，荷蘭及比利時二國領袖倡議建立一個對內免 關稅，對外同關稅的共同市場；另一方面，法國提出共同創建一個在能源短絀的 新時代供原子能研究及使用之舞台，並以此做為接受共同市場的前提。終於在 1957 年達成妥協，各國簽下了內含歐洲原能子共同體條約（Treaty establishing the European Atomic Energy Community）與歐洲經濟共同體條約（Treaty establishing the European Economic Community）的羅馬條約182。此種建立在經濟層面的奮鬥，
初期，在人類過往歷史上幾乎皆顧不上環境問題，此際的歐洲理所當然不會是例 外，環境議題完全被屏除在羅馬條約之外183。
法、德等六國於1950 年代完成三個共同體之建置，其運作建立在法國時任 總統戴高樂（Charles De Gaulle）按古典現實主義所建築的「法國發動 ─> 德、
法合作 ─> 六國妥協」三階流程進行184。但戴高樂政府為了取得歐洲統合的領 導地位，避免共同體成為聯邦制度而損及自身之國家利益，並在冷戰時期成為美、
蘇二極外的另一強權，從1965 年空椅危機（Empty Chair）185、1966 年退出北約
179 MARIA LEE,EU ENVIRONMENTAL LAW:CHALLENGES,CHANGE AND DECISION-MAKING 1 (2005).
180 DAMIAN CHALMERS &ADAM TOMKINS,EUROPEAN UNION PUBLIC LAW:TEXT AND MATERAILS 9 (2007).
181 鍾志明，歐洲共同體創始階段之歷史制度分析（1950-1958），歐洲聯盟的歷史發展與理論辯
論，臺大出版中心，2011 年，頁 12-17。
182 蘇宏達，檢視古典現實主義對戴高樂時期歐洲統合運動發展的解釋（1958-1969），歐洲聯盟
的歷史發展與理論辯論，臺大出版中心，2011 年，頁 50-53。
183 CLEMENT, supra note 51, at 30.
184 蘇宏達，前揭註 182，頁 71-72。
185 Alan Dashwood, The Institutional Framework and the Institutional Balance, in 50YEARS OF THE
EUROPEAN TREATIES:LOOKING BACK AND THINKING FORWARD 1, 5-6 (Michael Dougan & Samantha Currie eds., 2009)；依據羅馬條約，關稅同盟自 1966 年 1 月起，將邁入統合的第三階段，屆
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軍事組織並私自與蘇聯展開和解，以及不顧他國立場兩度否決英國入會申請等舉 措，皆再再摧毀會員國彼此間的互信基礎，進而導致整個歐洲統合陷入一段為期 相當久的僵局186。除此之外，經濟共同體為解決空椅危機，迅速向戴高樂政府妥 協而達成盧森堡協議（Luxembourg Agreement）187，其中規定到在理事會遭遇涉 及會員國重大利益之議題時，應中止羅馬條約中第三階段過渡期應採條件多數決 的約定，而改為一致決。此一協議內容無疑等同賦予會員國否決權，更大大助長 了政府間主義主宰統合的力道188。
1968 年中，法國第五共和的第二任總統龐畢度（George Pompidou）走馬上 任，立即建議召開一獨立於羅馬條約架構以外之歐洲高峰會（European Council）
189，此會議雖不受制於共同體其他機構，其會後公報亦不具法律效力，但卻可在 協商中促進與會國間之默契，進而使得會員國間之角力取代原先共同體的超國界 組織而成為實際上的最高決策機構190。在法國一改過往戴高樂政府所採取之立場 後，很快便在經濟共同體第一波擴張191產生更動運作架構的需求下，迎來擴大經 濟共同體後的第一次歐洲高峰會192。
時部長理事會的大多數決議將從一致決改為條件多數決。但當時傾向積極統合的理事會希望 提早解決這問題，遂在強化經濟共同體對「共同農業政策」掌控的同時，又提出增加部長理 事會條件多數決之事項。一來，共同農業政策實乃法國最在乎之政策，如此修改將導致法國 失去影響力；二來，戴高樂政府一直都是政府間主義之擁護者，並不欲見到經濟共同體之擴
權。之後，戴高樂召回其部長及代表以表抗議，造成部長理事會中法國的席次自1965 年 7 月
空閒至隔年1 月，世稱空椅危機。
186 蘇宏達，前揭註 182，頁 59-71。
187 Bulletin of the European Economic Community, No. 3, March 1996, p. 5-71.
188 陳欣之，從歐洲共同體到歐洲聯盟的發展（1969-1990），歐洲聯盟的歷史發展與理論辯論，
臺大出版中心，2011 年，頁 109。
189 鄒忠科、沈娟娟、蔡裕鎮，歐洲聯盟史，五南，2011 年，頁 124-125。
190 鄒忠科等，前揭註 189，頁 151-153。
191 European Union, About the EU, https://europa.eu/european-union/about-eu/countries_en#tab-0-1 (last visited Jun. 19, 2019)，英國、丹麥與愛爾蘭於 1973 年 1 月 1 日加入經濟共同體；挪威有 遞交申請書，但因國內並未同意羅馬條約，故未加入。
192 Bulletin of the European Communities, The First Summit Conference of the Enlarged Community Conclusion of the Preparatory Work, Vol. 5, No. 10, September 1972, p. 9.
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第二目 巴黎高峰會與第一次環境行動綱領
為了面對第一波擴展後完全不同規模的經濟共同體架構，以及十幾年來世界 局勢的此消彼長所連帶影響各會員國間消除歧見、甚至攜手合作的利害關係，更 為了在全球事務上取得足夠份量的話語權、做出充滿創造力的貢獻，各會員國首 腦於1972 年 10 月 19 日應法國總統之邀，齊聚巴黎高峰會（1972 Paris Summit）
商討共同體的未來。
會議中，經濟與金融相關議題毫不意外地位居討論清單之首。但有趣的是，
各國元首間對於「經濟」一詞開始出現不同過往純粹聚焦於開發、擴張的狹隘詮 釋，加入了更多非金錢層面的價值內涵，可能是非物質層面的福祉、與開發中國 家間之差異、勞動條件的改善，甚至認為歐洲精神中絕對包含保護環境的思維193。 當然，從官方文件可以看出無論是結論的數量或實質內容方面，此些價值仍與傳 統經濟與金融議題有著相當大的落差，但各國領袖確實給予環境政策更多關注。
為了改變過往不顧一切的經濟發展，同時進一步改善生活品質，巴黎高峰會要求 經濟共同體機構應在隔年7 月 31 日前制定附有確切時程表的相關行動綱領194。
隔年，理事會迅速公布第一次環境行動綱領（生效期間：1973 年 1 月 1 日 至 1976 年 12 月 31 日）。第一部份即強調行動綱領的政策目標在於提升生活條 件以及在環境保護間取得平衡195。為了實現此種經過內涵調整的經濟發展，除了 污染防治的源頭管理、資源有限、污染者負責及所有計畫及決策過程皆應盡早將 對環境的負面影響納入考量等原則外，理事會也強調一個成功的環境政策只能建 立在所有人及社會力量都有一定意識、想要保護環境的假設之上，所以相當重視 思維上的啟蒙教育，也認為各成員國相關政策必須彼此協調，甚至應該將開發中
隔年，理事會迅速公布第一次環境行動綱領（生效期間：1973 年 1 月 1 日 至 1976 年 12 月 31 日）。第一部份即強調行動綱領的政策目標在於提升生活條 件以及在環境保護間取得平衡195。為了實現此種經過內涵調整的經濟發展，除了 污染防治的源頭管理、資源有限、污染者負責及所有計畫及決策過程皆應盡早將 對環境的負面影響納入考量等原則外，理事會也強調一個成功的環境政策只能建 立在所有人及社會力量都有一定意識、想要保護環境的假設之上，所以相當重視 思維上的啟蒙教育，也認為各成員國相關政策必須彼此協調，甚至應該將開發中