由歐洲聯盟循環經濟法制發展檢討我國廢棄物體管理法制之修正 - 政大學術集成

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(1)國⽴立政治⼤大學法律學系碩⼠士班碩⼠士學位論⽂文 . 由歐洲聯盟循環經濟法制發展檢討我國廢棄物體管理法制之修正. 政治大 Review on the Waste Management Legislation in Taiwan from 立. ‧ 國. 學. the Perspective of the Circular Economy Legislation in the. ‧. European Union . Nat. . er. io. sit. y. . a. n. v l C 指導教授：傅玲靜博⼠士 ni hengchi U. 研究⽣生：翁敬翔撰 . ⼆二Ｏ⼀一九年六⽉月. DOI:10.6814/NCCU201900789.

(2) 謝辭. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 2Ua(a9? ཎ২⿔⻓ॱ㗬αƱ ủˋŁ༝ ⥓ၔ⦏Ⱑ. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU201900789.

(3) 摘要我國現行的廢棄物體管理法制，係由廢棄物清理法及資源回收再利用法組合而成。二法在定義上嚴加區分廢棄物與再生資源，並分別施以不同管理的立法形式，近年卻在理論及實務上處處掣肘，尤其是與廢棄物相關之概念及處理原則。翻查二法過往的修法理由，本文觀察到，立法者似乎尚未清楚掌握廢棄物體管理法制背後應有的學理，以致於錯將傳統線性經濟的管制思維繼續沿用在意圖追求物質循環的管理系統上。關於物質循環的建構，歐洲聯盟的衍生法 2008 年廢棄物體框架指令走在相當前頭。為了進一步探究指令細節，本文欲從其立基的規範思維－循環經濟模式. 政治大. 開始打底，並爬梳歐洲聯盟環境保護的發展歷史及其制訂衍生法指令的依據及理. 立. 論規範，從而在之後正式分析廢棄物體框架指令有關廢棄物體之定義、廢棄物體. ‧ 國. 學. 處置優先順序的運作，以及廢棄物體性質認定之終止時，得以更為細緻地通盤瞭解規範之脈絡。. ‧. 若單就結論而言，本文認為廢棄物與再生資源本質實乃一體，廢棄物清理法與資源回收再利用法也僅是立法者片面擷取物質流動過程中不同時點的後果。我. y. Nat. sit. 國若意欲將循環經濟模式導入廢棄物體管理法制，則根本不應著眼於目標客體之. n. al. er. io. 市場價值而割裂處理。在往後二法合一的立法嘗試中，應盡量放寬廢棄物體之認. i n U. v. 定，把握生命週期思考的原則，並且把守好事關物質循環成功與否的廢棄物體性質認定。. Ch. engchi. 關鍵詞：循環經濟、物質循環、循環法制、廢棄物清理法、資源回收再利用法、廢棄物體、廢棄物體處置優先順序、廢棄物體性質認定之終止. DOI:10.6814/NCCU201900789.

(4) Abstract Taiwan’s waste management legislation in force consists of Waste Dispoeal Act and Resource Recycling Act. This legislative measure which strictly distinguishs the definition of waste and renewable resources and further differentiates the management systems, however, is impeded both in theory and practice recently. Such difficulties especially appear in the field of concepts related to waste and principles regarding handling it. By studing the whole amending process of the legislation, the thesis argues that the legislators seem haven’t realized the underpinned theory precisely, so that they kept using traditional regulative thoughts of the linear economy on the management. 政治大. system which intends to circulate materials.. 立. The secondary legislative Directive 2008/98/EC on waste of the European Union. ‧ 國. 學. advantages considerably with reference to constructing materials cycles. To analyze details further, the thesis researches the underpinned theory - Circular Economy first.. ‧. Then, in order to have better insights into main issues, including the definition of waste, waste hierarchy and End of Waste status, I will present the EU’s history of. y. Nat. sit. environmental protection action and its legal basis for enacting directives.. al. er. io. In conclusion, the thesis suggests that waste and renewable resources possess the. n. v i n Ch made in the flow of materials by legislators. intending to introduce the mode e n g Ifcwe’re hi U same essence, and that the form of two acts is the consequence of reckless separation. of circular economy into waste management legislation, we shouldn’t have focused on its market value of the substance or object. Instead, the legislators should lower the threshold of waste, assure the principle of Life Cycle Thinking, and, last but not the least, certify the test of end of waste status concerning the coordination of the whole materials cycle.. Key words: circular economy, materials cycle, circular economy legislation, Waste Disposal Act, Resource Recycling Act, waste, waste hierarchy, end of waste status. DOI:10.6814/NCCU201900789.

(5) 簡目緒論................................................................................................................ 1 . 第一章. 第一節. 研究動機.................................................................................................... 1 . 第二節. 研究範圍及其限制.................................................................................... 3 . 第三節. 概念說明－關於 Waste 一詞之翻譯 ........................................................ 7 . 第四節. 文獻回顧.................................................................................................... 9 . 第五節. 研究方法及研究架構.............................................................................. 11 由線性經濟至循環經濟.............................................................................. 15 . 第二章. 政治大具有不同面向之循環經濟...................................................................... 22 立線性經濟之發展及困境.......................................................................... 15 . 第一節第二節. 實際案例.................................................................................................. 30 . 學. ‧ 國. 第三節. 小結.......................................................................................................... 33 . 第四節. ‧. 導入循環經濟的歐洲聯盟環境政策與法制.............................................. 35 . 第三章. 循序漸進的歐洲聯盟環境政策.............................................................. 35 . 第二節. 里斯本條約對歐洲聯盟法制之重大影響.............................................. 54 . 第三節. 2008 年廢棄物體框架指令與 2018 年廢棄物體修正指令簡介........... 66 . er. io. sit. y. Nat. 第一節. al. v i n Ch 框架指令中廢棄物體之性質界定及處置優先順序 e n g c h i U ..................................73 小結.......................................................................................................... 71 . 第四章. n. 第四節. 第一節. 廢棄物體之定義及範圍.......................................................................... 73 . 第二節. 廢棄物體處置優先順序.......................................................................... 86 . 第三節. 廢棄物體性質之終止............................................................................ 106 . 第四節. 小結........................................................................................................ 116 我國廢棄物體管理法制之觀察及檢討.................................................... 117 . 第五章. 第一節. 現行法之規範及司法實務見解............................................................ 117 . 第二節. 對於物質循環法制立法草案之觀察.................................................... 130 . 第三節. 小結—對於立法之建議........................................................................ 136 . 第六章. 結論............................................................................................................ 139 . I. DOI:10.6814/NCCU201900789.

(6) 參考文獻.................................................................................................................... 141 . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. II. DOI:10.6814/NCCU201900789.

(7) 詳目緒論................................................................................................................ 1 . 第一章. 第一節. 研究動機.................................................................................................... 1 . 第二節. 研究範圍及其限制.................................................................................... 3 . 第一項. 研究範圍................................................................................................ 4 . 第二項. 研究限制................................................................................................ 6 . 第三節. 概念說明－關於 Waste 一詞之翻譯 ........................................................ 7 . 第四節. 文獻回顧.................................................................................................... 9 . 第五節. 研究方法及研究架構.............................................................................. 11 . 治政大研究方法.............................................................................................. 11 立研究架構.............................................................................................. 12 . 第一項. 學. ‧ 國. 第二項. 由線性經濟至循環經濟.............................................................................. 15 . 第二章. 線性經濟之發展及困境.......................................................................... 15 . 第一節. ‧. 線性經濟之工商業模式...................................................................... 15 . 第二項. 線性經濟之困境.................................................................................. 16 . sit. y. Nat. 第一項. 第二款. 發展趨勢中之不利條件.................................................................. 19 . er. 現況盤點.......................................................................................... 17 . io. 第一款. al. 第三目. 氣候變遷...................................................................................... 21 . n. 第二目. v i n 人口的發展趨勢.......................................................................... 20 Ch engchi U 全球市場及資源的連動.............................................................. 21 . 第一目. 具有不同面向之循環經濟...................................................................... 22 . 第二節第一項. 概說...................................................................................................... 22 . 第二項. 仿生學與循環經濟設計...................................................................... 24 . 第三項. 搖籃到搖籃的物質循環...................................................................... 25 . 第四項. 表現面向的循環商業模式.................................................................. 28 實際案例.................................................................................................. 30 . 第三節第一項. 美國地毯商 Interface 的仿生設計 ..................................................... 31 . 第二項. 荷蘭地毯商 Desso 的搖籃到搖籃思維 .............................................. 31 III. DOI:10.6814/NCCU201900789.

(8) 荷蘭飛利浦公司販賣照明服務.......................................................... 32 . 第三項. 小結.......................................................................................................... 33 . 第四節. 導入循環經濟的歐洲聯盟環境政策與法制.............................................. 35 . 第三章. 循序漸進的歐洲聯盟環境政策.............................................................. 35 . 第一節. 里斯本條約前之發展.......................................................................... 36 . 第一項. 1970 年代：環境保護思維之萌芽（第一次環境行動綱領）..... 36 . 第一款第一目. 經濟至上的過往.......................................................................... 37 . 第二目. 巴黎高峰會與第一次環境行動綱領.......................................... 39 1980 年代：環境整合觀點原則登場（第三次環境行動綱領）. 40 . 第二款第一目. 第三次環境行動綱領提出環境整合觀點原則.......................... 41 . 第二目. 歐洲經濟共同體條約正式出現環境專章.................................. 42 . 立. 政治大. 1990－2000 年代：以永續為目標（第五次環境行動綱領）..... 43 . 第三款. 馬斯垂克條約納入永續價值...................................................... 44 . 第二目. 永續發展價值之深化.................................................................. 46 . ‧ 國. 學. 第一目. 里斯本條約後之發展—導入循環經濟思維（第七次環境行動綱. ‧. 第二項. y. Nat. 領）...................................................................................................... 47 . 第二款. 第七次環境行動綱領主要內容...................................................... 50 . 第三款. 歐洲聯盟循環經濟包裹.................................................................. 51 . n. al. er. sit. 環境整合觀點原則的完整.............................................................. 48 . io. 第一款. Ch. engchi. i n U. v. 里斯本條約對歐洲聯盟法制之重大影響.............................................. 54 . 第二節. 歐洲聯盟運作條約第 288 條規定之衍生法...................................... 54 . 第一項第一款. 具強制拘束力之硬法...................................................................... 55 . 第二款. 不具強制拘束力之軟法.................................................................. 56 歐洲聯盟內指令之普通立法程序...................................................... 57 . 第二項第一款. 里斯本條約前之共同立法程序...................................................... 57 . 第二款. 里斯本條約後之普通立法程序...................................................... 59 . 第三款. 授權法規與執行法規...................................................................... 60 . 第一目. 授權法規...................................................................................... 61 . 第二目. 執行法規...................................................................................... 62 . 第三項. 歐洲聯盟與會員國之權限劃分.......................................................... 63 IV. DOI:10.6814/NCCU201900789.

(9) 2008 年廢棄物體框架指令與 2018 年廢棄物體修正指令簡介........... 66 . 第三節第一項. 規範內容.............................................................................................. 66 . 第二項. 事物之權限：競合職權...................................................................... 68 . 第三項. 框架指令之特性.................................................................................. 68 . 第四項. 非經立法程序之行為之廣泛應用...................................................... 70 小結.......................................................................................................... 71 . 第四節. 框架指令中廢棄物體之性質界定及處置優先順序.................................. 73 . 第四章. 廢棄物體之定義及範圍.......................................................................... 73 . 第一節. 各指令之定義...................................................................................... 73 . 第一項第一款. 1975 年廢棄物體指令之規定......................................................... 73 . 第二款. 1991 年修正指令之規定................................................................. 75 . 立. 政治大. 構成要件之變更.......................................................................... 75 . 第二目. 歐洲法院之判斷標準.................................................................. 77 . ‧ 國. 學. 第一目. 2008 年框架指令及 2018 年修正指令之定義............................... 79 . 第三款. ‧. 副產品與廢棄物體之差異.................................................................. 81 . 第二項. 前提：主要產品及生產殘餘.......................................................... 82 . y. Nat. 第一款. sit. 生產殘餘符合副產品之條件.......................................................... 83 . 第二款. 第二目. 無須加工即可利用...................................................................... 84 . 第三目. 工序為原製程之必要部分.......................................................... 84 . 第四目. 進一步利用是合法的.................................................................. 85 . n. al. er. 後續的利用方式明確.................................................................. 83 . io. 第一目. Ch. engchi. i n U. v. 廢棄物體處置優先順序.......................................................................... 86 . 第二節第一項. 演變歷程.............................................................................................. 87 . 第一項. 廢棄物體處置優先順序之內涵.......................................................... 90 減量（prevention） ........................................................................ 90 . 第一款第一目. 不同階段之減量措施.................................................................. 91 . 第二目. 其他配套措施.............................................................................. 92 廣義回收再利用（recovery）........................................................ 93 . 第二款第一目. 概念及定義.................................................................................. 93 . 第二目. 再使用前之處理（preparing for re-use） .................................. 95 V. DOI:10.6814/NCCU201900789.

(10) 第三目. 狹義之回收（recycling）........................................................... 96 . 第四目. 其他回收再利用（other recovery） .......................................... 97 . 第三款. 最終處置（disposal） .................................................................... 98 . 第四款. 例外情形：生命週期思考及評估.................................................. 99 . 第一目. 生命週期評估作為量化生命週期之工具................................ 100 . 第二目. 生命週期評估的意義................................................................ 101 . 第三目. 生命週期評估於廢棄物體管理之應用.................................... 102 . 歐洲法院實務操作............................................................................ 103 . 第三項第一款. 案件事實........................................................................................ 104 . 第二款. 歐洲法院見解................................................................................ 105 . 政治大. 廢棄物體性質之終止............................................................................ 106 . 第三節. 立. 概論.................................................................................................... 107 . 第二項. 廢棄物體性質終止之條件................................................................ 109 . 第三項. 建立廢棄物體性質終止之認定標準................................................ 110 . ‧ 國. 學. 第一項. ‧. 建立認定標準之前置作業............................................................ 110 . 第一款. 廢棄物體性質終止認定標準之可能參數.................................... 111 . 第四目第五目. y. sit. 針對加工工序及技術................................................................ 113 . al. v i n Ch 針對二次原料潛在之應用方式................................................ 114 engchi U 針對產品品質............................................................................ 113 . n. 第三目. 針對投入之原料........................................................................ 112 . io. 第二目. Nat. 第一目. er. 第二款. 品質控管程序............................................................................ 114 . 小結........................................................................................................ 116 . 第四節. 我國廢棄物體管理法制之觀察及檢討.................................................... 117 . 第五章. 現行法之規範及司法實務見解............................................................ 117 . 第一節. 現行法之規範.................................................................................... 117 . 第一項第一款. 環境基本法.................................................................................... 117 . 第二款. 廢棄物清理法與資源回收再利用法之規範................................ 119 . 第一目. 概述............................................................................................ 119 . 第二目. 廢棄物之定義............................................................................ 120 . 第三目. 再生資源之定義........................................................................ 121 VI. DOI:10.6814/NCCU201900789.

(11) 第四目. 處置優先順序............................................................................ 123 . 第五目. 廢棄物體性質認定之終止........................................................ 124 . 司法實務見解.................................................................................... 125 . 第二項第一款. 產品與廢棄物間之界線................................................................ 125 . 第二款. 再生資源與廢棄物間之界線........................................................ 127 本文觀察............................................................................................ 128 . 第三項第一款. 二法割裂有礙物質循環體系之建構............................................ 128 . 第二款. 市場經濟價值之標準牴觸循環經濟思維.................................... 129 . 第三款. E-o-W 規範之缺乏........................................................................ 130 . 對於物質循環法制立法草案之觀察.................................................... 130 . 第二節. 政治大. 第一項. 行政院及立法委員提案之立法草案................................................ 130 . 第二項. 廢棄物體之定義................................................................................ 132 . 第二項. 廢棄物體處置優先順序.................................................................... 133 . 第三項. 終止廢棄物體性質認定之條件........................................................ 135 . ‧ 國. 學. ‧. 小結—對於立法之建議........................................................................ 136 . 第三節. 結論............................................................................................................ 139 . Nat. y. 第六章. 立. n. al. er. io. sit. 參考文獻.................................................................................................................... 141 . Ch. engchi. i n U. v. VII. DOI:10.6814/NCCU201900789.

(12) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU201900789.

(13) 圖目錄圖 1：生物循環／工業循環...................................................................................... 27 圖 2：副產品判斷流程圖.......................................................................................... 86 圖 3：2008 年框架指令第 4 條第 1 項所列廢棄物體處置優先順序..................... 89 圖 4：我國關於廢棄物及再生資源定義之區分.................................................... 122 . 表目錄表 1：立法草案有關廢棄物體定義之比較............................................................ 132 . 政治大. 表 2：立法草案有關廢棄物體處置優先順序之比較............................................ 133 . 立. 表 3：立法草案有關終止廢棄物體性質認定條件之規範.................................... 135 . ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. IX. DOI:10.6814/NCCU201900789.

(14) 第一章. 緒論. 凡事先巨觀，再微觀。作為本論文的第一部分，本章任務在於清楚交代撰寫動機、目標、研究範圍以及書寫架構。在開頭謹慎安排整體骨幹，才不致於之後在用生命敲擊鍵盤的過程中發生見樹不見林之錯誤；並且藉此整理先前研究者的相關研究成果，以期避免產出過於重複且無必要的論述。. 第一節. 研究動機. 政治大《國家地理雜誌》2018 年 6 月號以「要塑膠還是要地球？」作為標題，並以立之為核心撰寫了一系列描述人類正在發明如何讓自己被塑膠淹死的文章。依據你喜歡海洋嗎？你上一次去海邊玩水時有什麼發現？. 1. ‧ 國. 學. 麥克阿瑟基金會（Ellen MacArthur Foundation）所撰寫的「新塑膠經濟－重新思考塑膠的未來」（The New Plastics Economy: Rethinking the future of plastics）報. ‧. 告，目前海洋塑膠垃圾問題的嚴重程度約莫是以每年八百萬公噸的鉅量極速生成。. sit. y. Nat. 大家可以如此想像，這大概是每分鐘就有一台大型垃圾車將滿載的塑膠碎片傾倒. io. er. 入海洋的速度2。「除非我們採取行動，否則到了 2050 年，海洋中的塑膠垃圾將比魚類還多。」聯合國環境署（United Nations Environment Programme，簡稱 UNEP）. al. n. 如此警告3。. Ch. engchi. i n U. v. 但別忘了，塑膠只是海漂垃圾的其中一種，海漂更僅占垃圾問題的冰山一角。臺灣這幾年在民間人士的奔走下，淨灘活動越來越普及，RE-THINK 協會甚至嘗試籌辦有系統的環島淨灘。熱情參與的人很多，從海邊清除的垃圾更多；但就彷彿看不到盡頭般。沙灘因此乾淨了兩、三天。待颱風一來，沈積在海底的垃圾又被捲上岸，一切就如同什麼都沒發生過一樣。接著，人們再回來撿，海浪再. 1. 國家地理雜誌，https://www.natgeomedia.com/e-mag/2018/06/，最後瀏覽日：2019/6/19。. 2. Ellen MacArthur Foundation, The New Plastics Economy－Rethinking the future of plastics, p.17 (Dec. 13, 2017), https://www.ellenmacarthurfoundation.org/assets/downloads/publications/NPECHybrid_English_22-11-17_Digital.pdf.. 3. UN. Environment,. http://web.unep.org/environmentassembly/unless-we-take-action-our-oceans-. will-contain-more-plastic-fish-2050 (last visited Jun. 19, 2019). 1. DOI:10.6814/NCCU201900789.

(15) 把垃圾送回來，無限輪迴。單以 2018 年為例，依據行政院環境保護署（以下簡稱環保署）的逐月統計，臺灣每人每天平均製造超過 1 公斤的一般廢棄物。若再進一步將時間單位擴大至月，驚人的發現，我國每月製造出的一般廢棄物總量皆大於現有廢棄物管理設施之處理總量4。網路內容創作者台客劇場曾拍過一支名為〈讓三歲小孩教我如何改善全球環保問題〉的 YouTube 影片5。只見畫面中一個全開的水龍頭不斷輸出流水至浴缸內，填滿後便開始溢出，就算嘗試用最大的湯匙、水壺，甚至用大桶子承接，水也一下就滿了，怎麼辦？這時候一位妹妹默默伸手將大開的水龍頭旋緊關上。真的很簡單。. 政治大 14 大類、約 10 萬家業者祭出購物用塑膠袋的提供限制，另外新增管制化妝品類、立這邏輯，主管機關也懂。行政院環保署自 2018 年起擴大實施限塑政策，對. ‧ 國. 學. 香皂類、磨砂膏等六項產品不得添加塑膠微粒6，並於同年六月預告「一次用塑. 膠吸管限制使用對象、實施方式及實施日期」草案，短程目標希望從內用的飲食. 的氾濫使用8。. ‧. 習慣改造起7，長程目標則放眼在 2025 年時，得完全終止一次性塑膠吸管於國內. Nat. sit. y. 草案、政策一經媒體披露，毫不意外地遭受消費者以及各路民意代表猛烈攻. n. al. er. io. 訐。當人們使用資源的習慣沒有改變，當整個社會線性經濟（Linear Economy）. 4. Ch. engchi. i n U. v. 行政院環境保護署，環境資源資料庫，全國一般廢棄物產生量， https://erdb.epa.gov.tw/DataRepository/Statistics/TrashClearNationalProduce.aspx，查詢條件：統計期民國 107 年至民國 107 年，最後瀏覽日： 2019/6/19 ；全國一般廢棄物處理量， https://erdb.epa.gov.tw/DataRepository/Statistics/TrashClearNationalProcess.aspx，查詢條件：統計期民國 107 年至民國 107 年，最後瀏覽日：2019/6/19。. 5. YouTube 頻道：台客劇場，https://youtu.be/cYEwA3Mppbc，最後瀏覽日：2019/6/19。. 6. 環保署網站，https://enews.epa.gov.tw/enews/fact_Newsdetail.asp?InputTime=1061225110420，最後瀏覽日：2019/6/19。. 7. 針對短程目標，行政院環保署已於 2019 年 5 月 8 日正式公布「一次用塑膠吸管限制使用對象及實施方式」，先從政府部門、學校、百貨公司、購物中心及連鎖速食店著手。環保署網站， https://enews.epa.gov.tw/enews/fact_Newsdetail.asp?InputTime=1080508102843，最後瀏覽日： 2019/6/19。. 8. 環保署網站，https://enews.epa.gov.tw/enews/fact_Newsdetail.asp?InputTime=1070608113044，最後瀏覽日：2019/6/19。 2. DOI:10.6814/NCCU201900789.

(16) 的運作模式以及想法依舊，當廠商繼續放肆地無償外部化成本，就算有志之士拼了命的宣導、淨灘、回收，甚至再蓋兩、三座焚化爐盡情燒燬，我們也永遠無法真正地解決問題9。面對當代廢棄物體產量過劇，各式原物料價格的不穩定，蘊藏量亦在快速開發中急速下降的諸般困境，「循環經濟」（Circular Economy）便是在這般危機下粉墨登場。它不僅僅是一個全新的發展概念，也創造出不同於當代以所有權為主軸的商業模式，更在製造面上提供了嶄新的生產範式10，藉由產業間緊密的互利共生，重新發掘資源的價值。在製造過程中，一改傳統末端管制（End-of-Pipe Control）的思維，回到源頭重新設計產品用料、構造或製程，以延長產品壽命，盡量減少不必要之原料消耗，並且避免在製程中使用環境無法分解的有毒物質，. 政治大求整體經濟社會最大化廢棄物體之資源價值。在如此思維下，管理廢棄物體不再立. 盡可能地將耗費大量成本取得之自然資源保留在得供安全使用的物質流中11，以. ‧ 國. 學. 僅是環境法中遺世獨立的一支線任務，而是實踐循環經濟的關鍵戰役12。. 雖然客觀來說，目前放眼所及的一切看起來都糟透了，但換個角度思考，各. ‧. 種突破性進化總是間歇地出現在危機發生後13。當今面對的種種人禍，說不定正好作為一個重新教育整體社會應如何在不損及後代福祉之前提下妥善使用資源. y. sit er. io. 研究範圍及其限制 al v i n Ch engchi U 循環經濟的實現仰賴整體社會的變革，事涉廣泛部門的檢討改正。在此體認. n. 第二節. Nat. 的絕佳契機。. 下，本文進一步聚焦於其中的物質循環面向，反映在法制面，便是國內現行的廢. 9. 李建良，永續發展與國家責任，臺北大學法學論叢，46 期，2000 年，頁 86。. 10. Jiansu Mao, Yuansheng Pei, Chunhui Li & Linyu Xu, CIRCULAR ECONOMY AND SUSTAINABLE DEVELOPMENT ENTERPRISES 154-155 (2016).. 11. European Commission, COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS: Closing the loop – An EU action plan for the Circular Economy, COM/2015/0614 final, 2.12.2015, p. 3-13.. 12. ROBERT C. BREARS, NATURAL RESOURCE MANAGEMENT AND THE CIRCULAR ECONOMY 47-48 (2018).. 13. JANINE M. BENYUS, BIOMIMICRY: INNOVATION INSPIRED BY NATURE 18 (1997). 3. DOI:10.6814/NCCU201900789.

(17) 棄物體管理系統。. 第一項研究範圍自 1974 年立法院三讀通過以有效清除廢棄物為目標之廢棄物清理法（下稱廢清法）以取代年久失修的污物清除條例後，面對幾年間經濟發展突飛猛進以及連帶所致暴增之廢棄物量，已明顯不敷使用。立法院遂在 1988 年於同法增列第 10 條之 1，首次將「回收」措施納入廢清法管制系統中14，並在後續 1997 年修法中，明文強調回收再利用之價值，也宣告正式轉型進入資源回收再利用時期15。規範體系上，囿於廢清法強制及末端管制之傳統管制邏輯，並考量到行政程序對回收再利用廢棄物所設下之繁複限制，立法院在環保署的提案下，於 2002. 政治大及回收再利用技術可行性之「再生資源」二者，按其性質認定，分別適用廢清法立與資再法。希望憑藉源頭管理及再利用等全然異於廢清法之治理思維，推動廢棄年三讀通過資源回收再利用法（下稱資再法），正式切割「廢棄物」與仍具經濟. ‧ 國. 學. 物體之循環利用16。. 鳥瞰國內這套建構物質循環的雙軌體系，儘管在抽象法令上看似截然二分，. ‧. 但其背後的立法思維卻可謂完全與立法目標背道而馳，依舊受制於傳統線性經濟. sit. y. Nat. 之思考：一來，現行廢清法與資再法所定義之廢棄物與再生資源二者，在實務上. io. er. 難以界分，或許更精準地說，廢棄物本質上實乃再生資源，只是在相異時點或立場所得之評價，根本不應多做區分。二來，清除與回收再利用措施獨立作業、分. n. al. Ch. i n U. v. 別管理的執行結果，或將導致二法運作上之扞格及實務上的窒礙難行。. engchi. 有鑑於此，在學界及遊說團體的呼籲下17，我國近年開啟了將現行廢清法及資再法二法合一的循環法制立法嘗試。行政院曾在 2013 年提交一份由環保署草擬的「資源循環利用法草案」18至立法院，可惜最終因屆期不連續而石沈大海。. 14. 立法院公報，78 卷 2 期，總號：2218 號，1988 年，頁 202。. 15. 陳慈陽，環境法各論（二）廢棄物質循環清理法制之研究，2006 年，頁 10。. 16. 立法院公報， 91 卷 45 期，總號： 3241 ， 5 冊， 2002 年，頁 45-46 ； https://lci.ly.gov.tw/LyLCEW/communique/final/pdf/91/45/LCIDC01_914505.pdf，最後瀏覽日： 2019/6/19。. 17. 陳慈陽，前揭註 15，頁 41-42；環境資訊中心，廢清法、資源回收法兩法合一公開徵集意見， 2005/9/8，https://e-info.org.tw/news/taiwan/2005/ta05090801.htm，最後瀏覽日：2019/6/19。. 18. 行政院網站， https://www.ey.gov.tw/Page/9277F759E41CCD91/00e4ae0c-b313-4f97-ab8e4. DOI:10.6814/NCCU201900789.

(18) 在這之後，陸陸續續共計又有三份委員版提案，其中最新一版是 2016 年由林淑芬委員與廢清法修法草案一併提出之「廢棄物減量及循環利用法草案」，總統蔡英文在同年 520 就職演說中亦宣示將以循環經濟作為臺灣發展的重要綱領19。可惜在修法策略及短期內可行性的考量上，立法院及主管機關仍選擇先填補廢清法的規範漏洞，以至於直至今日，依舊未見循環經濟法制之具體成果20。只是二法合一並非藥到病除的萬靈丹。比對各版草案後可以注意到，雖然美其名是為了實現循環經濟脈絡下的物質循環，但整套管理體系最核心有關廢棄物之界定，包括一開始的行政院版及最近林淑芬委員版在內的各版草案，卻仍是將現行廢清法之定義複製貼上，就更別提相關處置措施之名詞定義及核心原則在各版間皆有不同。單有二法合一的外在形式，並不足以推動物質循環的政策理念，. 政治大但即使如此，上述版本仍提供本文相當豐沛的研究素材。尤其從固有線性經立. 至少循環法制追求的不僅是這種單純形式面的二法合一21。. ‧ 國. 學. 濟思維轉換為循環經濟觀點後，我國物質循環管理系統究竟應如何重新評價廢棄物之意義，又應如何相應調整現行法中的清除、處理、回收再利用等各式處置措. ‧. 施。更進一步，應如何使經處理後之二次原料安全地回歸生產線，以實現物質循環中至關重要的物質流封閉迴圈（closed loop）。以上這些問題環環相扣，圍繞著. Nat. sit. y. 我國循環法制之規範核心。. n. al. er. io. 綜上，如何依循環經濟模式建構廢棄物體管理法制，便是本文撰寫的角度。. Ch. engchi. i n U. v. b102d0eda9f5，最後瀏覽日：2019/6/19。 19. 中華民國總統府網站，http://www.president.gov.tw/NEWS/20444/就職演說，最後瀏覽日： 2019/6/19，相關文字節錄如下：「第一、經濟結構的轉型─要打造一個更好的國家，未來，新政府要做好幾件事。首先，就是讓台灣的經濟結構轉型……我們也不能再像過去，無止盡地揮霍自然資源及國民健康。所以，對各種污染的控制，我們會嚴格把關，更要讓臺灣走向循環經濟的時代，把廢棄物轉換為再生資源。對於能源的選擇，我們會以永續的觀念去逐步調. 整。新政府會嚴肅看待氣候變遷、國土保育、災害防治的相關議題，因為，我們只有一個地球，我們也只有一個臺灣。」 20. 立法院公報， 105 卷 23 期，總號： 4320 ，下冊， 2016 年，頁 154-157 ； https://lci.ly.gov.tw/LyLCEW/communique1/final/pdf/105/23/LCIDC01_1052302.pdf，最後瀏覽日： 2019/6/19。. 21. 劉怡欣，資源永續利用與循環經濟法制之研究，國立高雄大學法律學系碩士班碩士論文，2011 年，頁 105-106。 5. DOI:10.6814/NCCU201900789.

(19) 第二項研究限制從開頭限塑政策的例子中，大概可以預期到：在臺灣，廢棄物體的問題也許無法期待短時間內，由人民主動改變消費習慣以解決22；但值得注意的是，同時間，位處歐亞大陸西側的歐洲聯盟（下稱歐盟），在面對相同的艱鉅挑戰時，卻已深刻洞悉循環經濟模式在廢棄物體管理一事中所蘊含的龐大經濟動能，並且付諸具體行動，尤其注意到法制面的革新對於私部門企業以及整體社會所帶來的關鍵意義23。為了確立我國物質循環法制的大方向，本文在比較法研究上，將以歐盟層級的 2008 年廢棄物體框架指令（Directive 2008/98/EC）24（以下簡稱為 2008 年框. 政治大稱為 2018 年修正指令）為參考標的，而不及於各會員國按此指令所轉化而成之立內國法令。架指令），及 2018 年廢棄物體修正指令（Directive（EU）2018/851）25（以下簡. ‧ 國. 學. 另外，由於本文乃一法律學系碩士班之法學論文，自然會盡量將寫作戰場框定在法律制度面的討論，對於地球此時此刻是否真的面臨各式環境危機及其嚴重. ‧. 程度等典型事關自然科學領域的證明，筆者無意也無力多加著墨。是故以下立論. y. sit. io. n. al. er. 此合先敘明。. Nat. 將以所蒐集到的文獻為據，而採取肯定環境問題現實上確實亟待解決的立場，在. 22. Ch. engchi. i n U. v. David C. Wilson, Development Drivers for Waste Management, 25 WASTE MANAG RES. 198, 201 (2007)，作者在文中特別指出，所有涉及較佳資源管理之措施通通有賴行為的改變。. 23. European Commission, supra note 11, at 2; Stephen Tromans, EC Waste Law – A Complete Mess?, 13:2 J. ENV. L. 133, 134 (2001).. 24. Directive 2008/98/EC of the European Parliament and of the Council of 19 November 2008 on waste and repealing certain Directives, OJ L 312, 22.11.2008, p. 3–30.. 25. Directive (EU) 2018/851 of the European Parliament and of the Council of 30 May 2018 amending Directive 2008/98/EC on waste, OJ L 150, 14.6.2018, p. 109-140，由於 2018 年 5 月 30 日公佈之廢棄物體修正指令僅對前版（2008 年版）採用增修條文之方式進行部分條文修正。故本文以下寫作若欲提及經 2018 年廢棄物體修正指令部分改動之管理內容時，將採取如此處正文括號或是註腳說明的方式；另外，儘管歐盟指令修正之形式原則上並不會直接更動原條文條號，但為了方便查閱，後續有關 2018 年廢棄物體修正指令條文的註腳本論文將一併援引具法律效力之 2018 年廢棄物體修正指令以及經重整過的統一版本（Consolidated version），並在後者特別註記。 6. DOI:10.6814/NCCU201900789.

(20) 第三節. 概念說明－關於 Waste 一詞之翻譯. 有鑒於本論文旨在以循環經濟之觀點檢討國內廢棄物體之管理，故在關鍵名詞 Waste 的翻譯上，刻意與現行建基在線性經濟邏輯上之廢棄物清理法做出區隔，而將之譯為「廢棄物體」。詳細內容為本文第四章的重點，此處僅先說明與以往翻譯進行區分之原因，以及譯為廢棄物體之理由。首先，為什麼要進行區分？依我國現行廢棄物清理法第 1 條揭示之立法目的，是為了有效清除及處理廢棄物。至於有關節約自然資源、減輕環境負荷以建立永續社會之任務，體系上則. 係屬於資源回收再利用法的範疇（參見後法第 1 條）。在這樣的割裂處理下，現. 政治大. 行廢棄物清理法第 2 條聚焦在效用減失、不具市場經濟價值、目的以外之生成等. 立. 特性的廢棄物定義，顯然無法直接套用至仍具有經濟及回收技術可行性的物質與. ‧ 國. 學. 物品；即使另從資源回收再利用法減少廢棄物產生之立法目的推論，也將得到相同結論。在我國如此規範脈絡下，本文以為，若再將 Waste 翻譯成廢棄物，將造. ‧. 成一開始範疇界定上的偏誤。. 再來，作為本論文參考論述的主要立法例為歐盟法制，歐盟立法者在 2008. y. Nat. sit. 年框架指令中是如此定義 Waste：「係指任何由持有者丟棄、想要丟棄或是必須丟. er. io. 棄之物質（Substance）或物品（Object）。」26搭配上歐洲聯盟化學品登錄、評. al. n. v i n Ch 第 3 條第 1 款及 2008 年「歐洲聯盟化學物質及混合物分類、標示及包裝 engchi U. 價、許可及限制規章（Regulation（EC） No 1907/2006，以下簡稱為 REACH 規章）27. 規章」（Regulation（EC） No 1272/2008，以下簡稱為 CLP 規章）28第 2 條第 7. 26. Directive 2008/98/EC, Article 3(1): ’waste’ means any substance or object which the holder discards or intends or is required to discard.，詳細內容將於第四章再行說明。. 27. Regulation (EC) No 1907/2006 of the European Parliament and of the Council of 18 December 2006 concerning the Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals (REACH), establishing a European Chemicals Agency, amending Directive 1999/45/EC and repealing Council Regulation (EEC) No 793/93 and Commission Regulation (EC) No1488/94 as well as Council Directive 76/769/EEC and Commission Directives 91/155/EEC, 93/67/EEC, 93/105/EC and 2000/21/EC, OJ L 396, 30.12.2006, p. 1-849.. 28. Regulation (EC) No 1272/2008 of the European Parliament and of the Council of 16 December 2008 on classification, labelling and packaging of substances and mixtures, amending and repealing 7. DOI:10.6814/NCCU201900789.

(21) 款對於物質（substance）之定義：「係指自然狀態中或是生產過程中獲得的化學元素及其化合物，包括所有為了保持其穩定性所必要之添加物以及使用過程中產生之雜質；但所有得在不影響穩定性或不改變其組成的條件下，使之分離之溶劑，不在此限。」29作為歐盟環境法核心的工業排放指令（Directive 2010/75/EU）30亦採取類似定義31。綜上，可以推知廢棄物體框架指令鎖定的規範標的並不僅限於物質，是故國內學者如陳慈陽在著作中採用「廢棄物質」一詞32亦未能精準描繪所欲管理之標的。同理可證，「廢棄物品」也不適合。除此之外，CLP 規章第 2 條條第 9 款另對於成品（Article）有所定義：「係指製造過程中已形成特別的形狀、表面或設計，而較化學組成更大程度取決於其功能之物品（Object）。」33由此可知，既然歐盟法制中，Article 與 Object 二者在. 政治大. 定義的涵蓋範圍上有差異，按邏輯，「廢棄成品」一詞便不得直接用於 2008 年框. 立. 架指令對於 Waste 之定義。. ‧ 國. 學. 在剔除了廢棄物、廢棄物質、廢棄物品以及廢棄成品四種翻譯後，參酌教育部重編國語辭典修訂本對於「物體」之釋義─由物質構成，佔有一定空間的實體 34. ‧. ─既包含物質，字義上又不侷限於固態或液態。是故本文以下將以「廢棄物體」. 指稱 2008 年框架指令及 2018 年修正指令中之 Waste，以描述符合循環經濟概念. sit. y. Nat. al. n. 31.12.2008, p. 1–1355. 29. er. io. Directives 67/548/EEC and 1999/45/EC, and amending Regulation (EC) No 1907/2006, OJ L 353,. Ch. i n U. v. Regulation (EC) No 1272/2008, Article 2(7): ’substance’ means a chemical element and its. engchi. compounds in the natural state or obtained by any manufacturing process, including any additive necessary to preserve its stability and any impurity deriving from the process used, but excluding any solvent which may be separated without affecting the stability of the substance or changing its composition. 30. Directive 2010/75/EU of the European Parliament and of the Council of 24 November 2010 on industrial emissions (integrated pollution prevention and control), OJ L 334, 17.12.2010, p. 17-119.. 31. DENNIS PATTERSON & ANNA SÖDERSTEN EDS., A COMPANION TO EUROPEAN UNION LAW AND INTERNATIONAL LAW 568 (2016); Directive 2010/75/EU, Article 3(1).. 32. 陳慈陽，前揭註 15，頁 101-105、114。. 33. Regulation (EC) No 1272/2008, Article 2(9): ’article’ means an object which during production is given a special shape, surface or design which determines its function to a greater degree than does its chemical composition.. 34. 教育部全球資訊網：教育部重編國語辭典修訂本， http://dict.revised.moe.edu.tw/cgibin/cbdic/gsweb.cgi?o=dcbdic&searchid=Z00000159901，最後瀏覽日：2019/6/19。 8. DOI:10.6814/NCCU201900789.

(22) 之規範標的，在此合先敘明。. 第四節. 文獻回顧. 「循環經濟」、「廢棄物管理」以及「資源回收」若拆開來看，三個議題在國內皆非新議題，過去數十年間學界百家爭鳴。有聚焦在主管法令本身的爭點35，特別是自古以來爭碟不休，有關行政法與刑法的接壤36，亦有部分文獻以個別類型之廢棄物為標的，例如：包裝廢棄物37、營建廢棄物38、放射性廢棄物39等。另外，有學者稍微擴大視角，導入永續的觀點，以歐盟環境法的演進與發展40以及永續發展所需要處理的民主課題41為題撰文。. 政治大. 但，將三者合在一起一併思考的法學文獻卻極為稀少。. 立. 張永明，得靠法院清除廢棄物，月旦法學教室，187 期，2018 年，頁 9-11；洪家殷，論行政. ‧ 國. 學. 35. 調查中之行政強制行為，法學論叢，60 卷 1 期，2015 年，頁 29-58；李建良，「狀態責任」概念的辯證與運用：《台中大里區段徵收土地掩埋物清理案之一》－最高行政法院 102 年度判字. ‧. 第 370 號判決、台中高等行政法院 99 年度訴字第 268 號判決重點評析，台灣法學雜誌，246. y. Nat. 期，2014 年，頁 39-55；廖欽福，廢棄物清理法第 71 條第一項關於處分性質、時效適用及代. sit. 履行費用分配基準之研析，法治與公共治理學報，2 卷，2014 年，頁 93-128；尤重道，行政. al. er. io. 罰責任概念與責任類型暨責任競合問題之探討，全國律師，16 卷 7 期，2012 年，頁 74-90；. n. 蔡茂寅，廢棄物清理法實務與行政法院裁判評析，台灣本土法學雜誌，18 期，2001 年，頁 113-127。 36. Ch. engchi. i n U. v. 魏國晉，廢棄物清理法上「未經許可受託處理廢棄物罪」之行為主體釋疑－並引介德國環計另法之模式，69 卷 7 期，2018 年，頁 83-107；林書楷，環境刑法之體系與難題，玄奘法律學報，27 期，2017 年，頁 1-39；陳正根，環保危害防止在刑事罰與行政罰之界線－兼論違反廢棄物清理法之處罰，臺灣環境與土地法學雜誌，14 卷，2015 年，頁 83-97；葉安晉，環境污染之刑事責任研究－以廢棄物清理法為中心，國立中正大學法律學研究所碩士論文，2007 年。. 37. 周錦國，限制產品過度包裝草案，理律法律雜誌雙月刊，5 月號，2005 年，頁 14-15。. 38. 李建良，營建廢棄物清理與環境影響評估之規範關聯－兼評最高行政法院 103 年度判字第 475 號判決，台灣法學雜誌，263 期，2015 年，頁 25-46。. 39. 高仁川，從美國法的經驗論我國放射性廢棄物處置的當前困境與未來方向，法令月刊，68 卷 1 期，2017 年，頁 52-89。. 40. 李建良，歐盟環境法的演進與發展－從經濟合作到環境共榮，法學叢刊，55 卷 4 期，2010 年，頁 87-123。. 41. 李建良，永續環境與有限政府─永續發展的民主課題，月旦法學雜誌，250 卷，2016 年，頁 62-85。 9. DOI:10.6814/NCCU201900789.

(23) 學者陳慈陽著有「環境法各論（二）廢棄物循環清理法制之研究」42，該專論從我國分別訂立廢棄物清理法及資源回收再利用法二法之法制史開始，大範圍地掃視循環經濟概念下，德國、日本、美國、歐盟及經濟合作暨發展組織（Organisation for Economic Co-operation and Development，OECD）的相關法制，並針對一些如源頭管制、產品製造者責任等基本概念及原理原則進行書寫；但礙於篇幅限制及題目設定，該書雖以「兩法合一」為前提，卻未對此前提的正當性多做論述，且當中論述多以德國為參考對象，故對於歐洲整體如何管理廢棄物體一事並未多作開展。學者劉如慧另外撰有「歐盟廢棄物處理相關法制之現況與發展概論」43，該文以釋義學的角度介紹 2006 年歐盟廢棄物體指令，尤其聚焦在最終處置（焚燒）. 政治大度上已與當代歐盟管理廢棄物體之觀念脫鉤，且因受制於傳統法學文獻的框架，立. 與再利用之間概念上之區分；可惜撰寫時點稍嫌久遠，十多年前的著作，很大程. ‧ 國. 學. 故同樣未能緊密地連結循環經濟模式與廢棄物體管理二者。. 若以「循環經濟」四字在臺灣碩博士論文知識加值系統中做標題及關鍵字的. ‧. 篩漏，會發現為數不少闡釋此一概念之論文。其中多半產自環境工程類研究所、企業管理研究所及機械工程類研究所，例如「企業導入循環經濟商業模式的轉型. Nat. sit. y. 「和牛養殖場循環經濟營運模式設計」45、「再生及再利用材流程及工具評析」44、. er. io. 料導入道路工程循環經濟應用之研究」46等。出自法律研究所的僅有一篇由國立. al. v i n Ch 究」，從循環思想的濫觴出發，以相當淺顯易懂的方式及大量的圖表介紹了循 engchi U 環經濟的大致輪廓，並且透過研究德國、日本及中國的循環立法例以作為該論文 n. 高雄大學法律學系劉怡欣所撰寫的碩士論文「資源永續利用與循環經濟法制之研 47. 第四章有關我國立法建議之參考模板。接著改以「廢棄物」及「資源回收」分別加上「法律系所」的條件進行檢索，. 42. 陳慈陽，前揭註 15。. 43. 劉如慧，歐盟廢棄物處理相關法制之現況與發展概論，興大法學，2 期，2007 年，頁 1-50。. 44. 洪珮瑩，企業導入循環經濟商業模式的轉型流程及工具評析，國立臺灣大學環境工程學研究所碩士論文，2017 年。. 45. 吳國智，和牛養殖場循環經濟營運模式設計，中原大學企業管理研究所碩士論文，2018 年。. 46. 戴呈安，再生及再利用材料導入道路工程循環經濟應用之研究，國立中央大學土木工程碩士班碩士論文，2018 年。. 47. 劉怡欣，前揭註 21。 10. DOI:10.6814/NCCU201900789.

(24) 有意義的產出結果也就一篇由國立高雄第一科技大學科技法律研究所的鍾宏鳳所撰寫的碩士論文「應回收廢棄物管理制度相關法律研究－以廢電子電器暨廢資訊物品為中心」48，但該論文除了第二章第二節稍微介紹了循環經濟的理論與實踐，其餘篇幅仍是扣緊該文題目中的「回收」進行論述（尤其是盤點所有規範廢電子電器及廢資訊物品回收的具體法令）。不同於上開文獻的簡易背景介紹，本文在介紹循環經濟的內容上，更著重在現有文獻所欠缺的實質內涵填充，尤其是不同學派對於不同面向循環之理解及相關實例，而非限於單點之減量或回收措施。除此之外，本文亦將在此前提理解下，導入國內研究者尚未深入研究的歐盟廢棄物體框架指令。以期在這些更為具體且細緻的文獻累積下，可以對於國內法制究應如何進行廢棄物體之管理有更明確的認識與方向。. 研究方法及研究架構. ‧ 國. 學. 第五節. 立. 政治大. ‧. 第一項研究方法 . y. Nat. 本文預計將以文獻研究、比較法研究及案例研究三種方法進行內容論述。. sit. 首先在文獻研究的部分，循環經濟及廢棄物體的處置觀念在業界、學界已有. n. al. er. io. 相當豐富的研究文獻，雖然絕大多數不是法律領域的討論，但對於挑戰跨領域研. i n U. v. 究的本論文來說，這些文獻作為資料蒐集以及背景知識理解的起點而言無疑是相當重要的。. Ch. engchi. 其次關於比較法研究的部分，則是著眼於歐盟立法者在衍生法（secondary legislation）2008 年框架指令之規範基礎上，繼續強化物質循環在廢棄物體管理領域的成果。除了數十載所累積出的龐大法律解釋以及適用上的實務見解外，如此積極的大環境氛圍更創造出許多成功的商業模式49。同時，本文也注意到我國立法者對於歐盟的廢棄物體管理法制已有一定程度的認識。無論是現行資再法第 6 條有關廢棄物處置優先順序之修正、前曾述及行政院版資源循環利用法草案第 48. 鍾宏鳳，應回收廢棄物管理制度相關法律研究－以廢電子電器暨廢資訊物品為中心，國立高雄第一科技大學科技法律研究所碩士專班碩士論文，2017 年。. 49. CATHERINE WEETMAN, A CIRCULAR ECONOMY HANDBOOK FOR BUSINESS AND SUPPLY CHAINS: REPAIR, REMAKE, REDESIGN, RETHINK 22-25 (2017). 11. DOI:10.6814/NCCU201900789.

(25) 7 條，或是林淑芬委員版廢棄物減量及循環利用法草案第 6 條有關名詞之定義，皆可觀察到立法者援引歐盟規範與詮釋之企圖。立基在諸般前提上，本文擬行之有年的歐盟 2008 年框架指令搭配新修訂之 2018 年修正指令所形塑之制度架構為基礎，希望透過借鏡物質循環法領域的先驅，最終能夠提出一套符合循環經濟理念的廢棄物體管理制度以供我國立法者參考。另一方面，本文同時操作第三種研究方法─案例研究。基於針對歐盟的立法，在歐盟內部權力分立架構下，歐洲聯盟法院（Court of Justice of the European Union） 50. 專職審判歐盟機構行政行為之合法性、各國法院對於歐盟法律之詮釋以及會員. 國是否未遵守歐盟法律等事項51，並且同時擁有排他的、具有拘束力的解釋權52，. 政治大. 為清楚認識制度細節，勢必須一併觀察歐洲聯盟法院歷年的見解。. 立第二項研究架構 . ‧ 國. 學. 作為臺灣法學界少數以循環經濟相關領域作為題目的研究，本文企圖建構一足夠穩固的基礎廢棄物體管理制度介紹，以供後續研究者的更進一步。故將在初. ‧. 始的第二章，就本論文的核心思想─循環經濟之緣起及其所包含之各種面向，作. sit. y. Nat. 為整篇論文的破口，以期徹底釐清在循環經濟思維中，有哪些不同於當代線性經濟模式的重要原則以及嶄新論述。. io. n. al. er. 之後，既然廢棄物體框架指令所欲處理的主要內容皆為環境事務53而為歐盟. Ch. i n U. v. 環境法之重要環節，為精準解析框架指令之具體內容與歷來細部發展之意涵，自. 50. engchi. 陳麗娟，里斯本條約後歐洲聯盟新面貌，2 版，五南，2013 年，頁 73-74。早在 1952 年歐洲煤鋼共同體時期，歐洲法院（European Court of Justice，ECJ）便已成為獨立行使司法權的機關。一直到里斯本條約於 2009 年底生效後，方改稱為歐洲聯盟法院（Court of Justice of the European Union，CURIA）並成為歐洲聯盟機關。為精準說明，書寫時將確實依據判決作成之年份而分別使用「歐洲法院」及「歐洲聯盟法院」二詞，合先敘明。. 51. KEITH. CLEMENT,. ECONOMIC. DEVELOPMENT. AND. ENVIRONMENTAL. GAIN:. EUROPEAN. ENVIRONMENTAL INTEGRATION AND REGIONAL COMPETITIVENESS 33 (2000). 52. European Commission, Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste, p. 3 (Jun. 2012); http://ec.europa.eu/environment/waste/framework/guidance.htm (last visited Jun. 19, 2019).. 53. Directive 2008/98/EC, Recital 9. 12. DOI:10.6814/NCCU201900789.

(26) 應從形式上最表層的組織架構開始觀察54。為此，本文第三章前半段計畫以歐盟（當然包括歐盟前身的歐洲共同體與歐洲經濟共同體）環境意識啟蒙至以循環經濟為主要環境政策之演變連結前章。再者，基於 2008 年框架指令最新之修正橫跨了里斯本條約之簽署，而引入包括立法類型選擇在內等變革之事實，本章後半段將以里斯本條約對廢棄物體框架指令之影響為主，分別討論歐盟選擇以框架指令作為管理措施的論理以及其他重要影響，以建構後續理解指令實體內容之前置作業。緊接著，第四章將正式介紹歐盟 2008 年框架指令及 2018 年修正指令中廢棄物體之定義，以及逐漸被廣泛應用55，既作為整套管理系統之基礎，亦足堪從廢棄物體管理到資源管理之思潮象徵56─廢棄物體處置優先順序。這其中相關論述. 政治大. 當然必須包含歐洲法院對關鍵名詞所下定義之爬梳，以求建構出一套可供參考的. 立. 精準操作模型。. ‧ 國. 學. 最後，有鑒於我國過往數次相關法案之提案最終皆未能修成正果，究竟如何將循環經濟思維納入我國法制將是第五章的課題，也是本論文在天馬行空地揮灑. ‧. 後必須回答的重要問題。只希冀在參考完歐盟諸般先進且成功的規範思維後，本論文有機會對我國廢棄物體的管理法制提出一番具有建設性的建議。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 54. 李建良，前揭註 40，頁 91。. 55. Ian Williams, Forty Years of the Waste Hierarchy, 40 WASTE MANAG. 1, 2 (2015).. 56. Id, at 200. 13. DOI:10.6814/NCCU201900789.

(27) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU201900789.

(28) 第二章. 由線性經濟至循環經濟. 面對地球資源有限之事實，人類社會為了追逐永續發展，應該（也必須）想辦法實現較公平之共同利益─無論是世代間或同世代內之彼此57。遂有論者提出以「循環經濟」（Circular Economy）取代當代主流線性經濟（Linear Economy）之經濟模式，希望藉此解決自古以來環境與經濟發展勢不兩立之零合爭辯。為在正式進入歐盟法制研究前建構起清晰之前理解，本章將從盤點當代人類所面臨之困境出發，介紹循環經濟理論的緣起背景，並且仔細詳述當中不同面向之概念及原則。. 學. ‧ 國. 第一節. 政治大線性經濟之發展及困境立. 自從 1987 年挪威總理 Gro Harlem Brundtland 在世界環境與發展委員會（World Commission on Environment and Development，WCED）中發表「我們共. ‧. 同的未來」（Our Common Future）報告，並提出「永續發展」（sustainable development）. sit. y. Nat. 一詞後，已過了三十個年頭，雖然精準的定義內涵在各領域間仍有爭議58，但人. io. er. 類社會所面臨之環境難題除了加劇外，似乎看不見任何邁向永續的跡象。今日放眼所及之文明及人禍，幾乎可謂成也線性經濟，敗也線性經濟。. n. al. i n C 第一項線性經濟之工商業模式 hengchi U. v. 線性經濟的意涵其實單看字面本身便已相當精準且直觀，就是我們今日習以為常之食、衣、住、行、育樂等種種生活模式。從企業的角度：投入資本從大自然中開採所需原料，並導入一定能源製造產品，以售予消費者作為終極目的；消費者自市場取得產品後，藉著使用滿足其需求，直至該產品不再符合需求標準時，最終拋棄。儘管中間可能有些額外的小迴圈或分枝，例如：上游業者製造出的零件並未進入消費市場、一些註記有回收符號之廢棄物體重新以某種型態流入其它 57. United Nations, Documents, Report of the World Commission on Environment and Development: Our Common Future, p. 41 (Mar. 20, 1987), http://www.un-documents.net/our-common-future.pdf (last visited Jun. 19, 2019).. 58. CLEMENT, supra note 51, at 13. 15. DOI:10.6814/NCCU201900789.

(29) 製程等，但大體上，我們可以將線性經濟工商業模式中的物質流動狀態簡化成「開採─加工─使用─丟棄」之流程表59。. 在自然資本無限的前提理解下，19 世紀工業革命後，線性經濟的資源使用方式創造出爆炸成長之文明，也為人類累積出龐大之財富。巨觀來看，這波革新並不是什麼從上到下精心設計的戲碼，而是資本家及工程師們為了解決問題，乘著契機逐漸塑形的動態過程60，福特 T 型車（Ford Model T）的熱銷便是該時代相當經典的例子：亨利福特以勞工階級作為自家汽車產品之目標受眾。為了打造出讓這群目標受眾想要買、買得起且方便購買的商品，遂藉由標準化、中心化等流水產線上前所未見之突破改良，以實現既便宜又快速且得以量產等企業獲利關鍵目標。61. 政治大及技術，加上這些年來的低密度資源使用模式，卻也迅速構成地球環境不可承受立但是，隨著全世界人口翻倍所需的時間越來越短，於此同時不斷強化的產能. ‧ 國. 學. 之重62，迫使我們必須很認真地面對自然有界限，成長有極限的事實。美國經濟學家 Kenneth Ewart Boulding 在〈The Economics of The Coming Spaceship Earth〉. ‧. 一文中，相當生動地描繪出當代社會與過往時代對於資源使用之歧異：「相較於魯莽的、浪漫的、如同美國西部牛仔般，認為世界廣大無垠，資源取之不盡的過. Nat. sit er. al 線性經濟之困境 n. 第二項. io. 閉圓球中。63」. y. 往，今日，就像是太空人住在資源有限的太空船上那般，認清我們是住在一顆封. Ch. engchi. i n U. v. 依照全球足跡網絡（Global Footprint Network）的計算，代表著全體人類某年度所使用之資源量超過地球一整年再生量的「地球超載日」，在 2018 年，又比. 59. Robert A. Frosch, Closing the Loop on Waste Materials, in THE INDUSTRIAL GREEN GAME: IMPLICATION FOR ENVIRONMENTAL DESIGN AND MANAGEMENT 37, 37 (Deanna J. Richards ed., 1997).. 60. WILLIAM MCDONOUGH & MICHAEL BRAUNGART, CRADLE TO CRADLE: REMAKING THE WAY WE MAKE THINGS 18-19 (2002).. 61. Id, at 22-24.. 62. Mao, Pei, Li & Xu, supra note 10, at 17.. 63. Kenneth E. Boulding, The Economics of The Coming Spaceship Earth, in ENVIRONMENTAL QUALITY IN A GROWING ECONOMY: ESSAYS FROM THE SIXTH RFF FORUM 3, 9-12 (Henry Jarrett ed., 2011). 16. DOI:10.6814/NCCU201900789.

(30) 去年提早了一天64，換言之，當代生活的方式需要近兩顆地球始能滿足人類對於資源的索求。另一方面，在物質流末端也同樣遭逢極限問題，無論是水、空氣或大自然中任何吸收污染物和廢棄物體的場所，也漸漸反撲回人類生活65。Boulding 甚至認為人類在天然資源消耗殆盡前，就會先被無處可去的廢棄物體給淹死66。以下按照已成為事實之現況及經科學預測之趨勢兩部分，說明持續發展線性經濟所面臨之困境。. 第一款現況盤點過去一百年，儘管由於全球人口及 GDP 快速成長以致對天然資源的需求也大幅飆升，但靠著推陳出新的開採科技、新油礦坑之發現以及低勞動成本的源頭. 政治大成長。但與此同時，也創造了當代浪費、低密度的天然資源使用模式，遂招致立了龐大且非必要的資源耗損。供應，尤其善用成本外部化所取得的低價自然資源，仍繼續支撐全球經濟的不斷 67. ‧ 國. 學. 首先是從原料開採到消費使用間，發生在生產鏈上之耗損。以食物市場為例，依據聯合國糧食及農業組織（ Food And Agriculture. ‧. Organization of the United Nations, 簡稱 FAO）2011 年的統計，全世界每年從生. sit. y. Nat. 產端到最終家戶消費端間耗損三分之一的可食用糧食68。低收入國家由於種植、採收、捕撈與運送等技術未臻佳境，故耗損多半發生在生產鏈前端，例如撒哈拉. io. n. al. er. 以南的非洲、南亞及東南亞地區，光運送過程便固定損失至少一成的海鮮69；反. 64. Ch. engchi. i n U. v. GLOBAL FOOTPRINT NETWORK, https://www.footprintnetwork.org/our-work/earth-overshoot-day/ (last visited Jun. 19, 2019).. 65. Donella Meadows, Jorgen Randers, Dennis Meadows 著，高一中譯，成長的極限－三十週年最新增訂版，臉譜，2007 年，頁 165-166、170-175。. 66. Boulding, supra note 63, at 13-14.. 67. McKinsey Global Institute, Resource Revolution: Meeting the world’s energy, materials, food, and water. needs,. p.21-24. (Nov.. 24,. 2011),. https://www.mckinsey.com/business-. functions/sustainability/our-insights/resource-revolution (last visited Jun. 19, 2019). 68. Food and Agriculture Organization of the United Nations, Publications, Global Food Losses and Food Waste: Extent, Causes and Prevention, p.4 (2011), http://www.fao.org/publications/en/ (last visited Jun. 19, 2019).. 69. Id, at 8-9，當然魚類、海鮮的狀況有些特殊，因先進捕魚國家慣於天羅地網地濫捕後大量拋棄，故數據上捕撈階段的損失亦佔有相當大之比例。 17. DOI:10.6814/NCCU201900789.

(31) 之，中高收入國家則是在消費者端發生更多的拋棄，肉類尤其明顯70，且人均拋棄量更是低收入國家的十倍之多71，但若就總量觀之，已開發國家無論在那一個階段都拋棄了更多的食物72。如此耗損食物的結果，與直接把灌溉用的淡水、成長消耗的土壤營養、飼養耗費的草料以及所有下述即將提及正在面臨匱乏之自然資源丟棄無異73，就更別提此處數據還尚未計入生產過程中早已排放之溫室氣體 74. 。再來是產品廢棄後所產生之耗損。對於絕大多數投入生產鏈的原料，能在第一次使用後透過回收系統重新進入. 製程的比率相當低。依照聯合國環境署統計，60 種金屬中只有金、銀、銅等被大量使用且較為高價的 18 種金屬回收率有達到 50％以上，3 種金屬回收率在 25％. 政治大或是低廉的市場價值，以至於幾乎沒有業者在回收，甚至有學者將此存在於廢立. ～50％及 10％～25％之間，剩下的元素可能因為在精密機械中使用的量相當少 75. ‧ 國. 學. 棄產品中潛在的巨大存量以「都市礦業」稱之76。值得注意的是，資源耗損的現. 象在某些產業特別明顯，例如建築業。以美國為例，依據美國國家環境保護局. ‧. （Environmental Protection Agency, 簡稱 EPA）2009 年的統計，美國每年產出約 1 億 6 千萬噸的建築廢棄物，約佔全部固體廢棄物的四分之一，當中卻只有水泥、. Nat. sit er. io. 70. y. 瀝青、金屬和木材等約 20％～30％的建築廢棄物有進入回收系統77。 Food and Agriculture Organization of the United Nations, supra note 68, at 8，這個數值在歐洲甚. n. al. 至接近所有廢棄肉品的一半。. Ch. engchi. i n U. v. 71. Id, at 4-5.. 72. Effle Papargyropoulou & Rodrigo Lozano & Julla Steinberger & Nlgel G. Wright & Zaini B. Ujang, The Food Waste Hierarchy as a Framework for the Management of Food Surplus and Food Waste, 76 JCLP 106, 108 (2014).. 73. Food and Agriculture Organization of the United Nations, supra note 68, at v; Ellen MacArthur Foundation, Publications, Towards the Circular Economy: Opportunities for the Consumer Goods Sector, p.19-20 (Jan. 25, 2013), https://www.ellenmacarthurfoundation.org/publications (last visited Jun. 19, 2019).. 74. Papargyropoulou & Lozano & Steinberger & Wright & Ujang, supra note 72, at 109.. 75. UNEP, Reprots and Data, Recycling Rates of Metals: A Status Report, p.18-19 (May. 2011), http://www.resourcepanel.org/reports/recycling-rates-metals.. 76. UNEP, Reprots and Data, Assessing Mineral Resources in Society: Metal Stocks & Recycling Rates, p.8 (2011), http://www.resourcepanel.org/reports/recycling-rates-metals (last visited Jun. 19, 2019).. 77. United States Environmental Protection Agency, Archives, Buildings and their Impact on the 18. DOI:10.6814/NCCU201900789.

(32) 落入最終處置階段也就意味著當初投入且剩餘的能源大量消逝。從原料採集開始，企業在生產鏈上所有環節投入成本，其中當然包括著大量的能源。一旦走到線性經濟末端的最終處置階段，採取焚燒措施，若焚化爐配有廢熱回收裝置，也許還得以換回些許能源，但仍無法避免轉換過程中大量的散逸；若採取掩埋措施，則等同將當初投入且剩餘的能源通通棄之敝屣。最後是對於生態系統服務（Ecosystem services）的侵蝕。依照千禧年生態系統評估（Millennium Ecosystem Assessment）的定義，生態系統服務是指「人類從生態系統獲得的效益（benefits）。」78這裏所提到的效益除了如海鮮、木材、有機燃料等實體物品的產出外，也包括著如淨化空氣、吸收儲存水、植物授粉等維持生存的動態機能79。這些自然系統及其組成物種間普遍、. 政治大. 複雜但難以察覺的運作是地球經過數十億年進化出的機制，人類根本不具備替代. 立. 這些機制的知識或能力80。. ‧ 國. 學. 過去 60 年，我們改變生態系統的速度及程度遠遠超越人類歷史上的任何時期，千禧年生態系統評估粗略約 60％的生態系統服務正在遭受非永續性的嚴重. ‧. 侵蝕。單就最為世人熟悉的物種滅絕為例，人類正在以 1000 倍於地球正常速度的規模消滅這顆星球上的生物物種81，而生物多樣性的損耗基本上是一個不可逆. Nat. sit. y. 的事實82。此些改變雖然不易量化，但科學家依現有證據確信生態系統服務的耗. er. io. 損情形還在漸趨嚴重83。. n. al v 第二款發展趨勢中之不利條件 i n C U hengchi. 上述低密度資源使用模式所帶來的問題從原料價格的不斷攀升以及供給不. 穩定兩方面痛擊了經濟發展。西元 2000 年前後，中國、印度等新興市場崛起， Environment: A Statistical Summary, p.6 (Apr. 22, 2009), https://archive.epa.gov (last visited Jun. 19, 2019). 78. MILLENNIUM ECOSYSTEM ASSESSMENT, ECOSYSTEMS AND HUMAN WELL-BEING: SYNTHESIS V (2005).. 79. GRETCHEN C. DAILY, NATURE’S SERVICES SOCIETAL DEPENDENCE ON NATURAL ECOSYSTEMS 3-4 (1997).. 80. Id, at 5.. 81. MILLENNIUM ECOSYSTEM ASSESSMENT, supra note 78, at 4-5.. 82. DAILY, supra note 79, at 16-17.. 83. MILLENNIUM ECOSYSTEM ASSESSMENT, supra note 78, at X. 19. DOI:10.6814/NCCU201900789.