第四章 框架指令中廢棄物體之性質界定及處置優先順序
第三節 廢棄物體性質之終止
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依據
2008
年框架指令的處置優先順序，這些選項就應優先於透過汽電共生裝置 所進行之能源回收再利用。綜上所述，在補助機制的爭議中，木材與木材以外之 有機燃料並非相同事物，不存在可比性，比利時相關法令並未違反平等原則。660 綜上，源頭減量及各式廣義回收再利用措施確實皆係當代廢棄物體管理著重 之焦點，但與此同時，歐盟立法者也意識到若巨觀環境保護此目標，真正關鍵的 核心應是LCA 下各物體之 LCT。廢棄物體處置優先順序只是實務上的快篩，法 制度上仍應保有彈性的例外條件。第三節 廢棄物體性質之終止
廣義回收再利用制度存在於循環經濟模式中的終極目的，在於使物體在符合 高標準的環境保護以及經濟利益條件下，擺脫廢棄物體之定性，並重新投入生產 線以取代原始原料之使用。畢竟，各種回收再利用措施只是廢棄物體物質流中用 以達成最終目的之短暫過程661，2008 年框架指令遂提出「廢棄物體性質之終止」
（End-of-Waste status，以下簡稱 E-o-W），以補上整套管理系統中最後一塊拼圖，
作為廢棄物體究竟不再具有廢棄物體性質之判斷基準時，進而促進所有得以實現 回收再利用目的之廢棄物體處理措施662。之後理事會在經濟暨社會委員會之建議 下，於 2018 年修法審查時，再針對 2008 年框架指令 E-o-W 制度未獲成功之缺 點進行修正，而大致形成今日所見制度663。本文以下將先從與廢棄物體接壤的邊 際概念「二次原料」（secondary raw material）664開始談起。
660 Industrie du bois de Vielsalm (Case C-195/12), para. 69-80.
661 European Commission, supra note 107, at 5.
662 Antonis A. Zorpas, Sustainable Waste Management Through End-of-Waste Criteria Development, 23 ESPR 7376, 7377 (2016).
663 The European Economic and Social Committee, Opinion on the ‘Proposal for a directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2008/98/EC on waste’, OJ C 264, 20.7.2016, p. 107; Council of the European Union, Interinstitutional File: 2015/0275 (COD).
664 二次原料雖然早在 1991 年版指令第 3 條第 1 項第 2 款被提及，指令卻從未對此多做解釋。
本文在此姑且依照指令上下文理解為：從【廣義】回收措施中所汲取的、可再供製程使用之 原料。
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第一項 概論
廢棄物體並不會一經2008 年框架指令附件中所例示之任一回收措施後即必 然終止其廢棄物體之定性。畢竟，即使經歷過回收再利用措施而具備與原始原料 相同性質之物體，若持有者仍選擇拋棄、主觀上欲拋棄或是依規定應拋棄該物體，
則該物體在指令的定義下就仍然是不折不扣的廢棄物體，更遑論許多時候即使是 典型的回收再利用措施，仍未能使物體具備與原始原料相同性質、可供相同使用 而因此終止其廢棄物體之特性，如此措施此際便只能被稱作「預處理」（pre-treated）。也就是說，依歐洲法院於 ARCO 案中之見解，歐洲法院斬斷了一旦是 產自回收再利用措施的二次原料就必然不會是廢棄物體的推論，換言之，是否經 過附件中的回收再利用措施工序僅僅是參考的要件之一665。
因為二次原料定義不精準，代表著歐盟內部從官方到業者，在廢棄物體管理 中無法就廢棄物體性質終止之判斷時點產生和諧一致之結論。各自為政、多頭馬 車的代價，往往是不同國家間的不同標準將造成回收再利用措施產出之物體品質 落差，且形成許多不必要的行政負擔，阻礙物體跨國境、跨地區的運送，進而造 成已支出相當成本資源，且符合標準的二次原料無法交由最適合的使用者以最高 價值的方式利用。供二次原料流通的市場為由下而上支撐著循環經濟的關鍵666， 但欠缺此制度，這一串連鎖反應不只使得歐盟各會員國整體回收率降低，也造成 消費者相較於使用原先可預期品質之原始原料，根本沒有使用二次原料的信心，
廠商欠缺投資相關回收技術的誘因，而循環反應在持續探底的回收成績上667。 歐洲議會曾在修正1975 年廢棄物體指令的審議過程中，建議理事會應該要 藉由立法給予二次原料明確的法律地位，以促進產業回收668，但理事會當時並未 採納此意見，以致留下廢棄物體之定性缺口，逼使往後實務自行發展669。直到
665 ARCO (Joined Case C-418/97 and C-419/97), para. 91-96.
666 PIRES,MARTINHO,RODRIGUES &GOMES, supra note 548, at 130.
667 European Commission Joint Research Centre, Publications, End of Waste Criteria Final Report, p.
18-20 (2009), https://ec.europa.eu/jrc/en/publication/eur-scientific-and-technical-research-reports/end-waste-criteria.
668 European Parliament, Proposal for a Council Directives amending Directive 75/442/EEC on waste, OJ C 158, 26.6.1989, p. 232-233.
669 CALSTER, supra note 478, at 45-46，最終僅在 1991 年版指令中加入 Article 3(b)(i)，課予會員國
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670 Directive 2008/98/EC, Article 6(1); Directive 2018/851, Article 1(6) (e.g. Consolidated version Directive 2008/98/EC, Article 6(1)): Member States shall take appropriate measures to ensure that waste which has undergone a recycling or other recovery operation is considered to have cease to be waste if it complies with the following conditions:
(a) the substance or object is to be used for specific purposes;
(b) a market or demand exists for such a substance or object;
(c) the substance or object fulfils the technical requirements for the specific purposes and meets the existing legislation and standards applicable to products; and
(d) the use of the substance or object will not lead to overall adverse environmental or human health impacts.
本文及第一款經2018 年版修正指令變更，並刪除第二段有關「此一標準應在必要之處包含污
染物的極限值，並將系爭物質可能產生對環境的負面影響納入考量」之文字。
671 Directive 2008/98/EC, Recital 22 sub-para. 2.
672 Directive 2018/851, Article 1(6)(c) (e.g. Consolidated version Directive 2008/98/EC, Article 6(5));
National Institute for Public Health and the Environment (Ministry of Health, Welfare and Sport, The Netherlands), supra note 106, at 11.
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此外，這裡尚有組專有名詞需要先稍做區分：
E-o-W
條件及E-o-W
標準（E-o-W Criteria
）。前者是2008 年框架指令訂第 6 條中所列的四個大範圍條件，詳細內容將於下一項進行說明。後者依據聯合研究中心之定義，則是指在E-o-W 條 件範圍內，原則上由各會員國設立，用以規範產自廢棄物體之二次原料所必須滿 足的、擔保其使用不損害人類健康或是環境的所有要件673。歐盟在此擔任的角色 是監控 o-W 標準在會員國發展之情務，並且應評估是否有建立一歐盟層級 E-o-W 標準之必要。但這並不會影響到最終對於物體是否滿足所有 E-E-o-W 條件而 擺脫廢棄物體性質之判斷，此仍是屬於會員國之權限，由其依據所掌握之相關資 訊進行個案判斷674。
E-o-W 標準聚焦在如何把關二次原料之品質，其中的變因可能牽涉不同的性 質、組成、污染物臨界值等，關於其他更多樣的操作，本論文將於本節第三項再 析述之。由對於 E-o-W 標準之定義便可預見因各式二次原料本質上之差異，以 及連帶影響到個別使用對環境不同層面之影響，E-o-W 標準很明顯的會是一系列 依據特定二次原料所分別訂出之標準，並非、也不可能是一放諸四海皆準的規範
675。
第二項 廢棄物體性質終止之條件
2008 年框架指令第 6 條所列 4 個 E-o-W 條件按其內容大致可分成兩大組。
條件一與條件二彼此性質互補，可以透過證明物體之市場價格，具實體市場相關 之供給及需求，或是確實存在交易規格及標準，以判斷是否滿足條件之需求676。 既然回收再利用措施是為了將在物質流源頭無法透過減量措施而消彌掉的廢棄 物體重新投入下一輪的製程，對於以物體取代原始物質的需求便必須存在，以避 免經加工後的物體又因乏人問津而再度淪為廢棄物體。換言之，這兩個條件摒除 了預先為市場上尚不存在需求或是供需尚不成熟之原料建立標準之可能677。但不 可否認的是，此種法定條件確實存有「雞生蛋，蛋生雞」此等悖論之可能，畢竟
673 European Commission Joint Research Centre, supra note 667, at 17.
674 Directive 2018/851, Recital 17.
675 Zorpas, supra note 662, at 7387; European Commission Joint Research Centre, supra note 667, at 17.
676 European Commission, supra note 52, at 23.
677 European Commission Joint Research Centre, supra note 667, at 8.
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一個充滿創意的革新技術確實可能創造出需求，甚或重新定義整個市場，而非僅 僅呼應原有的供需市場678。
條件三以及實現司法實務見解679之條件四，則係建立在相同的規範邏輯上，
亦即著眼於所有回收再利用措施之產出目標皆在於「取代製程中原欲使用之原始 原料」此一要件。在當代風險社會中，不只廢棄物體，各國幾乎對於所有物品的 製造皆有相當程度針對品質或用料等方面之管制規範，尤其歐盟近年又特別重視 循環經濟模式，廢棄物體與非廢棄物體轉換間法制之接壤更是重要。既然身處在 一競爭的公開市場當中，目標大規模取代原始原料之二次原料，自然免不了必須 與原始原料適用相同標準680。也就是說，企業或任何持有者必須嘗試向市場證明，
所產二次原料確已達到與市場上用於相同目的之原始原料所需符合之所有技術 規格或標準，且相較於在廢棄物體管理體系下利用，在通常商品管制下之使用並 不會對環境或人類健康造成更大的危害。這樣的條件其實也不過是在實現前述所 謂回收再利用措施必須要使所產出之物體在不需其他加工的前提下便可供使用
681，以及後續利用必須合法682的限制。
第三項 建立廢棄物體性質終止之認定標準
關於E-o-W 標準之建立，以下便按聯合研究中心所做報告的順序介紹之。
第一款 建立認定標準之前置作業
聯合研究中心從過往針對堆肥、廢金屬等個案研究中，得到「為了有足夠資 料供建立E-o-W 標準做判斷，需要大量的細節資訊」之結論。儘管每種物質流所 需的精準數據類型或有差異，但聯合研究中心仍統整出幾項必須獲得之資訊，依 其性質大致區分成三大類683：
第一類資訊是與系爭物體之物質流有關，包括所有相關物質流與需進行之加
678 CALSTER, supra note 478, at 47.
679 Opinion of Mr. Advocate General Jacobs delivered on 24 April 1997, ECR 1997 I-07411, para. 79-80; CALSTER, supra note 478, at 47.
680 European Commission, supra note 107, at 2.
681 European Commission, supra note 52, at 23.
682 European Commission Joint Research Centre, supra note 667, at 16.
683 European Commission Joint Research Centre, supra note 667, at 21-23.
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工行為。前者係指物體來源之辨識及簡易描述、典型組成、數量統計、分類收集 之範圍，即每種應用類型的需求量。後者則指廢棄物體轉換為二次原料所需經過 的回收措施，可能是所用工序及技術之描述、過程中之排放量及動力消耗與其中 之廢棄物體流。
為確保最終產出之E-o-W 標準符合 2008 年框架指令第 6 條所列條件三及條 件四，第二類資訊以品質擔保作為核心。首先，須盤點所有國家及國際的相關立
為確保最終產出之E-o-W 標準符合 2008 年框架指令第 6 條所列條件三及條 件四，第二類資訊以品質擔保作為核心。首先，須盤點所有國家及國際的相關立