第五章 我國廢棄物體管理法制之觀察及檢討
第一節 現行法之規範及司法實務見解
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第五章 我國廢棄物體管理法制之觀察 及檢討
有關我國廢棄物體管理之法制建構，若以當代形式意義的法律待之，可回溯 至1974 年 7 月 26 日經總統公布之廢清法，但若聚焦於回收再利用之觀念轉型，
則是1988 年修法後方首見於廢清法。直到 2002 年 7 月 3 日資再法公布後，今日 所見二法共管之法體系才真正成型。雖經數度修法，但今日這套廢棄物適用廢清 法、再生資源適用資再法的二元體系，卻仍受制於傳統線性經濟的思維。在瞭解 歐盟立法者是如何在循環經濟模式的指引下，建構其物質循環法制後，本文嘗試 藉此觀點重新審視我國現行廢棄物體管理法制，並盤點較具代表性之修法草案中 可能存在之問題，嘗試在循環經濟物質循環的脈絡中，提出重新建構我國廢棄物 體管理法制之藍圖。
第一節 現行法之規範及司法實務見解
為了有系統地釐清我國的廢棄物體管理法制，本文以下先對於現行法規範及 相關司法實務見解此二視角切入檢視。
第一項 現行法之規範
國內在環境保護事務上，除了憲法增修條文第10 條第 2 項將其與經濟、科 學發展並列，而為基本國策的兼籌並進條款外，便是以成為國內環境保護政策基 本方針為宗旨之環境基本法（以下簡稱為環基法）最具原則確立的代表性692。有 關現行法之觀察，本文即以環基法與建構現行廢棄物體管理法制之廢清法及資再 法為主要觀察標的。
第一款 環境基本法
基本法於近幾年的立法成果中，絕對算得上是立法熱點。儘管學者蘇永欽批
692 李建良，環境基本法的理念與規範取向，台灣本土法學雜誌，14 期，2000 年，頁 6。
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評基本法以法律取代本應為政策方針之事項的作法，腐蝕了法治693，行政院法規 委員會亦作出不甚贊同之聲明694，但仍止不住基本法的規範趨勢695。本文無意針 對基本法存在與否之應然爭議進行深究，亦不打算爭執其法秩序位階高低之實然 問題，而是著眼於基本法在國內重要政策領域上宣示基本方針與綱領等事實上特 性，以及引導後續實施法與詮釋觀點之可能性696之上，探討環境基本法中對於循 環經濟所採之態度。
環基法開宗明義地在第 1 條便敘明追求永續發展之立法目的，在第 2 條接 軌國際對於永續發展之定義697，並在第 3 條訂出當經濟、科技與環境發生齟齬 時，環境優先的權衡原則。
廢棄物體管理在此基礎上，環基法第5 條第 1 項即規定：「國民應稟持環境 保護理念，減輕因日常生活造成之環境負荷。消費行為上，以綠色消費為原則；
日常生活上，應進行廢棄物減量、分類及回收。」同法第 6 條第 1 項則另行規 定：「事業進行活動時，應自規劃階段納入環境保護理念，以生命週期為基礎， 促進清潔生產，預防及減少污染，節約資源，回收利用再生資源及其他有益於減 低環境負荷之原（材）料及勞務，以達永續發展之目的。」
可以注意到，立法者在事關環境保護政策基本方針的環基法上，刻意區分事 業及事業以外之國民，而分別課予不同面向及強度之行為義務。針對事業，著重 在以生命週期思考為基礎之清潔生產；對於事業以外之國民，則聚焦在相對普及 的日常生活及消費行為。
環基法諸般規範，無論是強調廢棄物減量措施或是注重生命週期、清潔生產 等思維於企業運作過程中之功用，毫無疑問地包含著推動循環經濟模式的野心。
693 蘇 永 欽 ， 基 本 法 怎 麼 個 基 本 法 ？ ， 司 法 周 刊 ， 2000/8/30 ，
https://www.judicial.gov.tw/jw9706/PDF/0995.pdf。
694 行政院全球資訊網，行政院法規委員會 92.93.年度諮詢會議有關法制事項之結論或共識，
http://www.ey.gov.tw/Upload/RelFile/30/22242/20051218174532467.pdf，最後瀏覽日：2019/6/19。
695 我國自 2002 年公布環境基本法後，陸續制定教育基本法、通訊傳播基本法、科學技術基本
法、客家基本法、原住民族基本法及文化基本法，目前共計有7 部基本法。
696 蔡秀卿，基本法之意義與課題，翁岳生教授祝壽論文編輯委員會編，當代公法新論（中）─
翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，元照，2002 年，頁 246-248；林孟楠，基本法與行政領域 之法統制－日本法及臺灣法之比較研究，華岡法粹，61 期，2016 年，頁 121-124。
697 環境基本法第 2 條第 2 項：「永續發展係指做到滿足當代需求，同時不損及後代滿足其需要
之發展。」
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但限於其基本法之定位，環基法所追求之政策方向仍須仰賴其他個別實施法之制 定或修正，始得實踐其原則性、綱領性之目標。而在廢棄物體管理一事上，國內 現行具體之實施法便是廢清法及資再法二法。
第二款 廢棄物清理法與資源回收再利用法之規範
我國今日廢清法專司廢棄物清除，資再法專職回收再利用相關措施此一分野，
正是中央主管機關意識到廢棄物體循環利用之重要性後的積極作為，但卻並非自 始便是廢清法及資再法二法共管的法制結構。
第一目 概述
臺灣在經歷亞洲四小龍時期的爆炸成長後，人均廢棄物的質與量亦隨著整體 社會經濟發展與生活條件改善而水漲船高，導致當年致力於末端清除與處理的廢 清法在適用上根本杯水車薪。中央主管機關行政院環保署遂於1988 年立法院三 讀通過增訂廢清法第10 條之 1698，正式以公權力介入廢棄物之回收清除、處理。
之後，有鑒於單以廢清法第10 條之 1 一個條文規範整個回收再利用的作業 實在過於勉強，立法院遂於2002 年三讀通過資再法699，故呈現今日所見二法割 裂共管之管理法制。
但從立法院修法審議過程之委員會紀錄以及中央主管機關訂定之法規命令 皆可注意到，無論是廢清法第10 條之 1 單一條文的年代或是廢清法、資再法二 法共管的今日，廢清法條文所指之回收皆僅指分類並收集的行為，而不包括後續 處理與各式再利用措施在內700。如此缺漏直到資再法公布生效後，我國才在法制 上真正建立具備物質循環意義之回收再利用管理架構。
綜上，立法者透過資再法源頭的減量措施及再生資源的再利用，搭配廢清法
698 1988 年新修訂之廢棄物清理法第 10 條之 1 第 1 項：「物品或其包裝、容器經食用或使用後足
以產生左列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之 製造、輸入、販賣業者負責回收清除、處理之。
一、不易清除、處理。
二、含長期不易腐化之成分。
三、含有害物質之成分。」
699 陳慈陽，前揭註 15，頁 10-11。
700 立法院公報，前揭註 14，頁 204，環保署署長簡又新發言；一般廢棄物回收清除處理辦法第
2 條第 10 款：「回收：指將一般廢棄物中之資源垃圾、巨大垃圾及廚餘分類、收集之行為。」
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末端強制管制的廢棄物清除與處理，共同形塑我國物質循環管理法制。以下便以 事關治理核心的廢棄物與再生資源之定義、處置優先順序及廢棄物性質終止之認 定等主題，整理廢清法與資再法中之相關規範。
第二目 廢棄物之定義
廢清法本未就廢棄物為任何定義，而僅將其分為一般廢棄物與事業廢棄物二 種類型。直至2017 年，立法者才意識到廢棄物與資源間模糊之關聯導致第一線 執法人員認事用法的分歧701，遂在廢清法第2 條第 1 項為廢棄物之定義：「本法 所稱廢棄物，指下列能以搬動方式移動之固態或液態物質或物品：
一、被拋棄者。
二、減失原效用、被放棄原效用、不具效用或效用不明者。
三、於營建、製造、加工、修理、販賣、使用過程所產生目的以外之產物。 四、製程產出物不具可行之利用技術或不具市場經濟價值者。
五、其他經中央主管機關公告者。」
值得注意的是，上開條項第3 款所指之客體似乎牽涉到歐盟 2008 年框架指 令第五條所謂副產品之判準，至少與歐盟在判斷是否為主要產品或生產殘餘一事 上多有雷同。
立法者於2017 年修法時，有鑒於國內業者堆置爐石之舉措，殷鑑不遠，特 別在廢清法中新增一種擬制的廢棄物類型702，即針對定性為非廢棄物之事業產出 物增訂廢清法第2 條之 1：「事業產出物，有下列情形之一，不論原有性質為何，
為廢棄物：
一、經中央主管機關認定已失市場經濟價值，且有棄置或污染環境、危害人 體健康之虞者。
二、違法貯存或利用，有棄置或污染環境之虞者。
三、再利用產品未依本法規定使用，有棄置或污染環境之虞者。」
綜觀廢清法第2 條第 1 項與第 2 條之 1，無論是正面界定或在規範上釐清實
701 立法院公報，前揭註 20，頁 154-155。
702 立 法 院 公 報 ， 105 卷 42 期 ， 總 號 ： 4339 ， 2016 年 ， 頁 228-231 ； https://lci.ly.gov.tw/LyLCEW/communique1/final/pdf/105/42/LCIDC01_1054201.pdf，最後瀏覽日：
2019/6/19。
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務所面臨事業產出物與廢棄物間矛盾之嘗試，制度上，立法者已就不同角度建構 廢棄物之意涵。
第三目 再生資源之定義
二法架構中，相對於廢棄物則是資再法所欲規範之標的－再生資源。依資再 法第2 條第 1 款所列之定義，再生資源係指原效用減失之物質，具經濟及回收再 利用技術可行性，並經中央主管機關及中央目的事業主管機關依資再法第15 條 第1 項、第 3 項及第 5 項之規定，公告或核准為再生資源項目而得再使用或再生 利用者。但國內目前已列為再生資源之物質類型仍然相當有限，截至2017 年 12 月31 日為止，僅有 3 個部會分別公告 8 項再生資源項目703，分別為：
1、經濟部704：水淬高爐石（碴）、鈦鐵礦氯化爐碴；
2、環保署705：鐵、銅、鋁、玻璃、塑膠；
3、內政部營建署706：瀝青混凝土挖（刨）除料。
再者，即便物質一開始在定性上符合再生資源之要件，立法者為避免業者未 妥適再利用後，又援引資再法作為免除廢清法裁罰規定之卸責依據707，遂在資再 法第 19 條第 1 項規定另一種擬制的廢棄物類型：「再生資源未依規定回收再利
再者，即便物質一開始在定性上符合再生資源之要件，立法者為避免業者未 妥適再利用後，又援引資再法作為免除廢清法裁罰規定之卸責依據707，遂在資再 法第 19 條第 1 項規定另一種擬制的廢棄物類型：「再生資源未依規定回收再利