第四章 框架指令中廢棄物體之性質界定及處置優先順序
第一節 廢棄物體之定義及範圍
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第四章 框架指令中廢棄物體之性質界 定及處置優先順序
第一節 廢棄物體之定義及範圍
廢棄物體的定義之所以重要，是因為其直接劃定指令的適用範圍，不僅影響 著歐盟廢棄物體管理措施，其他領域之法制亦與此定義相互連動464，例如REACH 規章第 1 條第 3 項便規定，一旦符合廢棄物體框架指令定義下的廢棄物體即排 除REACH 的適用465。
歐盟在廢棄物體概念的描述上，各版本指令也有或大或小的差別，歐洲法院 本於其獨佔的最終解釋權，亦於數案中對於區分標準多所著墨。本節將以指令中 定義本身為中心，並對於立法者增訂用以限縮、區分廢棄物體範圍的相關名詞一 併進行說明，以期對於廢棄物體最核心之概念有較精準的掌握。
第一項 各指令之定義
自1975 年以降，歐盟層級有關廢棄物體定義的指令有過二次的內容變動，
其間不乏歐洲法院在個案對於定義的詮釋以及所產生之後續影響。以下將按時序，
整理歐盟相關指令以及歐洲法院形塑的廢棄物體概念。
第一款 1975 年廢棄物體指令之規定
長久以來，廢棄物體一直處於歐盟環境政策的發展中心。作為歐盟層級首次 管理廢棄物體之指令466，1975 年廢棄物體指令所提出之重要原則幾乎適用到所
464 European Commission, supra note 52, at 9.
465 雖然 REACH 規章第 2 條第 2 項為：「符合2006 年版廢棄物體框架指令的廢棄物定義」，但依
據2008 年版廢棄物體框架指令第 41 條及其附件五新舊版條文對照整理表可知，為因應指令
後續之修改，本條在今日制度下，應理解為2008 年版之廢棄物體定義。
466 Commission of The European Communities, supra note 437, at 6.
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稍後，在1990 年 Vessoso 案及 Zanetti 案的合併先行裁決（preliminary ruling）
472中，兩名原告主張運送物仍有經濟利用價值，而不應視為廢棄物體，因此應免
467 Commission of The European Communities, supra note 437, at 3.
468 Directive 75/442/EEC, Article 1(a): ’waste’ means any substance or object which the holder disposes of or is required to dispose of pursuant to the provisions of national law in force.
469 Directive 75/442/EEC, Article 1(b): ’disposal’ means :
- the collection, sorting, transport and treatment of waste as well as its storage and tipping above or under ground,
- the transformation operations necessary for its re-use, recovery or recycling.
470 Directive 75/442/EEC, Recital 1.
471 Proposal for a Council Directive amending Directive 75/442/EEC on waste, OJ C 295, 19.11.1988, p. 3: waste means any substance or object which the holder disposes of or is required to dispose of for the reasons listed in Annex I.
472 Judgment of the Court (First Chamber) of 28 March 1990, Criminal proceedings against G. Vessoso and G. Zanetti, Joined Cases C-206/88 and C-207/88, ECR 1990 I-01461.
473 Directive 75/442/EEC, Recital 4.
474 Directive 75/442/EEC, Article 3(1).
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歐洲法院這樣的見解卻也彰顯出在作為通常商品交易以及意圖處置廢棄物 體之移轉行為間，根本沒有足夠清楚且外顯的界限。對此，唯一合理之判斷便是 歐洲法院確實係依據「disposal」之定義在進行指令的個案涵攝。畢竟，在有更多 細節描述的立法出現前，唯有如此解釋，才能勉強從模糊及抽象的規範中推論出
－移轉不需另行加工而得直接使用之物體，以及仍待進一步加工之物體（例如原 物料），皆非處置行為之結論475。
第二款 1991 年修正指令之規定
鑑於1975 年廢棄物體指令施行後所汲取之大量實務經驗，以及欠缺一致的 廢棄物體定義以改善共同體內廢棄物體管理效率476，理事會通過1991 年修正指 令，於第1 條第 1 項第 1 款第一段規定：「廢棄物體係指附件一分類中任何持有
者丟棄（
discard
）或想要丟棄或必須丟棄的物質或物品。」477第一目 構成要件之變更
此次修正，有兩個顯而易見的改變。首先，立法者依照歐洲法院於 Vessoso 及 Zanetti 案之見解，將定義中的核心動詞改為丟棄，並將原先所用「disposal」
一詞修正為屬於與回收措施相同層級的措施之一，以明確表達指令範圍確實及於 仍有經濟價值之物質478。雖然並未正面定義丟棄意旨，但從1991 年修正指令整 體之規範可知，丟棄行為並非狹隘地僅指除去物質，而是為了回收或最終處置物 體，將其從原始用途中釋出之行為479。
第二個改變則是透過新加入的附件一「廢棄物體分類清單」480，搭配執委會
475 Jürgen Fluck, The Term “Waste” in EU Law, 3 EUR ENV LREV 79, 80 (1994)
476 Directive 91/156/EEC, Recital 1, 3.
477 Directive 91/156/EEC, Article 1(1)(a): ”waste” shall mean any substance or object in the categories set out in Annex I which the holder discards or intends or is required to discard。
478 GEERT VAN CALSTER,EU WASTE LAW 8 (2nd ed. 2015)；之後在 1995 年 Commission v. Germany 案（Case C-422/92）中，歐洲法院亦重申即使 1991 年修正指令對於廢棄物體之定義有所更 動，但會員國在轉換指令的內國法立法過程中，依舊不得將具有經濟利用價值之物質或物品 排除於廢棄物體之定義外。
479 Fluck, supra note 475, at 81-82.
480 附件一之規定如下：
Q1. Production or consumption residues not otherwise specified below
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Q2. Off-specification products
Q3. Products whose date for appropriate use has expired
Q4. Materials spilled, lost or having undergone other mishap, including any materials, equipment, etc., contaminated as a result of the mishap
Q5. Materials contaminated or soiled as a result of planned actions (e.g. residues from cleaning operations, packing materials, containers, etc.)
Q6. Unusable part (e.g. reject batteries, exhausted catalysts, etc.)
Q7. Substances which no longer perform satisfactorily (e.g. contaminated acids, contaminated solvents, exhausted tempering salts, etc.)
Q8. Residues of industrial process (e.g. slags, still bottoms, etc.)
Q9. Residues from pollution abatement processes (e.g. scrubber sludges, baghouse dusts, spent filters, etc.)
Q10. Machining/finishing residues (e.g. lathe turnings, mill scales, etc.)
Q11. Residues from raw materials extraction and processing (e.g. mining residues, oil field slops, etc.)
Q12. Adulterated materials (e.g. oils contaminated with PCBs, etc.)
Q13. Any materials, substances or products whose use has been banned by law
Q14. Products for which the holder has no further use (e.g. agricultural, household, office, commercial and shop discards, etc.)
Q15. Contaminated materials, substances or products resulting from remedial action with respect to land
Q16. Any materials, substances or products which are not contained in the above categories.
481 94/3/EC: Commission Decision of 20 December 1993 establishing a list of waste pursuant to Article 1a of Council Directive 75/442/EEC on waste, OJ L 5, 7.1.1994, p. 15-33.
482 Geert Van Calster, Inter-Environment, 6 COLUM JEUR L 124, 127 (2000).
483 CALSTER, supra note 478, at 6.
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導權。再者，清單中如此抽象之描述亦成為問題的淵藪，尤其是面對物質循環之 特性。對某廠商來說是用不上的廢棄物體可能正是其他業者的原料、已開發國家 的廢棄物體可能是開發中國家的重要資源。對於附件規定，各會員國往往基於不 同條件，可能會導出相異判斷
另一方面，1991 年修正指令在第 1 條廢棄物體之定義中納入了持有者「欲」
丟棄此一主觀要件。正如Vessoso 及 Zanetti 案佐審官（Advocate General）Jacobs 於其合併意見書484中所述，對於物體是否有害人體健康或環境安全的判斷，應該 是一個純科學的、客觀的檢驗，而無涉持有人的主觀意思485。若必須仰賴持有人 對於物體性質的主觀判斷，如此一來，不只使得立法者將「處置」改為「丟棄」
之字面修正以求去除1975 年指令廢棄物體限於須最終處置之物體之革新失去意 義486，整個立法的目標更是岌岌可危487。但無論如何，就文義解釋而言，條文確 實在定義中包含了主觀要件，如何精準地認事用法遂成為歐洲法院亟待處理的燙 手山芋。
第二目 歐洲法院之判斷標準
廢棄物體之定義發展至此，有關「經濟利用價值與否」之負面條件遭歐洲法 院否決，正面構成要件又存在主觀的判斷難題。面對如此僵局，有鑒於1991 年 修正指令關於廢棄物體之定義在體系解釋上，同時包括之後進行回收以及送入最 終處置之情形，是故作為定義核心的「丟棄」一詞，自然包含最終處置及回收措 施在內。佐審官Jacobs 遂在 Euro Tombesi 案488之意見書489中提出建議：應將是 否係廢棄物體之判斷重點自丟棄與否挪移至何謂最終處置及回收措施。換言之，
繞過丟棄一詞，直接改以物體是否經過最終處置或回收措施以判斷是否屬於廢棄
484 Joined opinion of Mr. Advocate General Jacobs delivered on 13 December 1989, ECR 1990 I-01461.
485 Id, para.21-23.
486 CALSTER, supra note 478, at 10.
487 Venesso and Zanetti (Case C-206/88 and C-207/88), para. 12.
488 Judgment of the Court (Sixth Chamber) of 25 June 1997, Criminal proceedings against Euro Tombesi and Adino Tombesi (C-304/94), Roberto Santella (C-330/94), Giovanni Muzi and others (C-342/94) and Anselmo Savini (C-224/95), Joined Cases C-304/94, C-330/94, C-342/94 and C-224/95, ECR 1997 I-03561.
489 Opinion of Mr. Advocate General Jacobs delivered on 24 October 1996, ECR 1997 I-03561.
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對此，歐洲法院在Inter-Environnement Wallonie ASBL v. Région Wallonne 案
494進入個案說理前，便相當明確地表示廢棄物體的範圍應按照丟棄之意涵而定495。
490 Opinion of Mr. Advocate General Jacobs delivered on 24 October 1996, para. 50.
491 Id, para. 55.
492 Directive 91/156/EEC, Article 1(1)(e): “disposal” shall mean any of the operations provided for in Annex II, A; Directive 91/156/EEC, Article 1(1)(f): “recovery” shall mean any of the operations provided for in Annex II, B，而在附件中，無論是前言或是各點，都是以廢棄物體作為適用前 提。
493 CALSTER, supra note 478, at 11-13.
494 Judgment of the Court of 18 December 1997, Inter Environment Wallonie ASLB v. Région Wallonne, Case C-129/96, ECR 1997 I-07411.
495 Id, para. 26.
496 Judgment of the Court (Fifth Chamber) of 15 June 2000, ARCO Chemie Nederland Ltd v. Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milierbeheer (Case C-418/97) and Vereniging Gorpsbelang Hees, Stichting Werkgroep Weurt+, Vereniging Stedelijk Leefmilieu Nijmegen v.
Directeur van de dienst Milieu en Water van de provincie Gelderland (419/97), Joined Case C-418/97 and C-419/97, ECR 2000 I-04475.
497 CALSTER, supra note 478, at 15.
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依照指令的立法目標詮釋外498，歐洲法院更重申在 Vessoso 及 Zanetti 案所確立 之意旨，丟棄一詞毫無疑問包含最終處置以及回收措施，但這絕非代表物體一旦 經歷修正指令附件二B 中所謂「可能致回收再利用之措施」（operations which may lead to recovery）後，就必然是廢棄物體。儘管附件清單的列舉多半含有廢棄物 體的用字，但仍有數項較為抽象的描述有高度可能套用在原始原料上，例如本案 援引的附件二 B 第九點關於用作燃料之描述499，便有相當機會適用於石油、天 然氣等化石原料500。
另外有趣的是，關於：「物體是否普遍被認作是廢棄物體」以及「其不需要 實質加工，即可在符合環境要求的前提下回收再利用作為燃料使用」之問題，歐 洲法院雖認定本質上皆與指令第1 條的定義無決定性關係，但也提到上開兩判準 可能可以被當作證明持有人是否有丟棄、欲丟棄或被要求丟棄的事實。當然如同 歐洲法院前開的一貫見解，最終結論仍需要依照指令的目標及所有相關事實綜合 判斷501
第三款 2008 年框架指令及 2018 年修正指令之定義
歐盟有關廢棄物體管理的指令在經過數次大大小小的修正後，條文散落在汗 牛充棟的文件中，以致於規範架構變得相當複雜，為了讓歐盟中的公民有接近使 用規範的可能，執委會著手展開統整法典化之工作502，也因此產出2006 年廢棄 物體指令503。在條文內容上主要是把先前新舊、取代或競合的規範進行統整，幾 乎無實質改變，其中有關廢棄物體之定義，即同先前1991 年修正指令。
於此同時，執委會也積極籌備新的修法。於2005 年提交的第一次提案中，
開頭就聲明此次修正的一大理由便是因為廢棄物體的定義始終欠缺明確性，導致
498 ARCO (Joined Case C-418/97 and C-419/97), para. 37-40.
499 Directive 91/156/EEC, ANNEX IIB, R9. Use principally as a fuel or other means to generate energy.
500 ARCO (Joined Case C-418/97 and C-419/97), para. 47-51.
501 ARCO (Joined Case C-418/97 and C-419/97), para. 64-68, 72-73.
502 Commission of the European Communities, Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on waste (Codified version), COM/2003/0731 final－COD 2003/0283, 27.11.2003, p.
2.
503 Directive 2006/12/EC of the European Parliament and of the Council of 5 April 2006 on waste, OJ L 114, 27.4.2006, p. 9－21.
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各會員國及歐洲法院適用上的困難504。最後歐洲議會及理事會通過的2008 年框 架指令於第3 條第 1 款對於廢棄物體為以下之定義：「廢棄物體係指任何持有者
丟棄（
discard
）、欲丟棄或必須丟棄的物質或物品。」505新版定義在字面上很明顯地與2006 年框架指令版（同 1991 年修正指令版）
有所不同，不再涉及附件中列舉之廢棄物體類型。有趣的是，以執委會的觀點，
如此修正對於定義本身是未有更動的506。若輔以2008 年框架指令第 7 條（廢棄
如此修正對於定義本身是未有更動的506。若輔以2008 年框架指令第 7 條（廢棄