第四章 框架指令中廢棄物體之性質界定及處置優先順序
第二節 廢棄物體處置優先順序
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圖 2：副產品判斷流程圖
資料來源：歐盟執委會534
上圖2 是歐盟執委會將前述 1 前提、4 條件整理而成之副產品判別流程。從 此圖2 可以清楚地瞭解 2008 年框架指令第 5 條第 1 項羅列之 4 條件，只要缺少 一樣，即非副產品而應認作廢棄物體。
綜上，有關廢棄物體之定義，自1975 年廢棄物體指令到 2018 年修正指令，
歐盟之管理法制似乎有逐漸放寬定義的趨勢，歐洲法院對於丟棄行為之判斷也始 終秉持個案判斷的原則。但至少對於副產品此邊際概念，細部的區分標準已然形 成。
第二節 廢棄物體處置優先順序
在循環經濟的思維下構築足以有效保護環境以及人體健康的廢棄物體管理 機制，可謂是實踐循環經濟理念最核心的環節535。對此，框架指令之立法者提出
534 European Commission, supra note 52, at 21.
535 European Commission, supra note 11, at 8.
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「廢棄物體處置優先順序」（Waste Hierarchy）作為指導歐盟及其會員國在廢棄物 體管理相關立法及政策研議等事項上之綱領536。
第一項 演變歷程
1975 年廢棄物體指令第 3 條第 1 項規定：「會員國應按適當步驟鼓勵廢棄物 體的減量、回收、加工、從中萃取原料與能量，以及其他任何為了供再利用而進 行的加工。」537雖然指令未對當中各概念做較清楚的定義，也未明列各措施彼此 間的先後順序，歐洲法院也從未在判決中實際操作此規範538；但如此規定確已可 初見廢棄物體處置優先順序的模樣。
稍後出現的1991 年修正指令除了在第 3 條第 1 項落實廢棄物體減量先行的 概念外，更在同項進一步提出具體的可能工具以及思考方向：「會員國應採取適 當措施鼓勵下列事項：
（a）首先，避免或減少廢棄物的產生及其造成之損害，尤其是透過：發展 得以減少消耗自然資源的乾淨科技、為了避免（或盡可能降到最低）因製造、使 用或最終處置所增加廢棄物造成之損害及污染危險而設計的技術發展及商品行 銷、發展適當技術以處理應包含於回收再利用廢棄物中應最終處置之危險物質；
（b）其次，則是透過回收、再使用或其他任何著眼於萃取再生原料的回收 再利用措施，或是使用廢棄物作為能量來源。」539並首次嘗試以附件列表的方式
536 Directive 2008/98/EC, Recital 31.
537 Directive 75/442/EEC, Article 3(1): Member States shall take appropriate steps to encourage the prevention, recycling and processing of waste, the extraction of raw materials and possibly of energy therefrom and any other process for the re-use of waste.
538 Williams, supra note 55, at 1.
539 Directive 91/156/EEC, Article 3(1): Member States shall take appropriate measures to encourage:
(a) firstly, the prevention or reduction of waste production and its harmfulness, in particular by:
- the development of clean technologies more sparing in their use of natural resources,
- the technical development and marketing of products designed so as to make no contribution or to make the smallest possible contribution, by the nature of their manufacture, use or final disposal, to increasing the amount or harmfulness of waste and pollution hazards,
- the development of appropriate techniques for the final disposal of dangerous substances contained in waste destined for recovery;
(b) secondly:
(i) the recovery of waste by means of recycling, re-use or reclamation or any other process with a
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描述介紹「recovery」540以及「disposal」541之概念。這些內容幾乎一字不改地被2006 年框架指令法典化542。
view to extracting secondary raw materials, or (ii) the use of waste as a source of energy.
540 Directive 91/156/EEC, Annex IIB.
541 Directive 91/156/EEC, Annex IIA；雖然 1975 年廢棄物體指令在第 1 條第 2 款有針對 disposal
為定義，但包含範圍相當廣泛，幾乎囊括所有回收措施，故本文以為1991 年修正指令附件二
A 中的 disposal 才是歐盟首次正式針對廢棄物體處置優先順序中的最終處置為定義。
542 Directive 2006/12/EC, Article 3.
543 Council of the European Union, Council Resolution of 24 February 1997 on a Community strategy for waste management, OJ C 76, 11.3.1997, p. 2; Directive 2008/98/EC, Recital 18, 19.
544 European Commission, supra note 11, at 8.
545 Stijn V. Ewijk & j.A. Stegemann, Limitations of the Waste Hierarchy for Achieving Absolute Reductions in Material Throughput, 132 JCLP 122, 124 (2016).
546 Directive 2008/98/EC, Article 4(1): The following waste hierarchy shall apply as a priority order in waste prevention and management legislation and policy:
(a) prevention
(b) preparing for re-use (c) recycling
(d) other recovery, e.g. energy recovery; and (e) disposal.
547 European Commission, supra note 52, at 48.
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所占比例及優先順序間彼此連動關係，設計出外型有如倒金字塔般的處置優先順 序（如下圖2 所示）548，表徵的是通常情形中各式廢棄物體處置措施對於環境影 響之差異。儘管單就數量而言，可供選擇的位階層數並不多，但一旦將其套用在 各種不同類型的廢棄物體後，將產生數也數不盡的排列組合可能549。
圖 3：2008 年框架指令第 4 條第 1 項所列廢棄物體處置優先順序
資料來源：歐盟執委會550
儘管整套廢棄物體處置優先順序是建立在歐盟的層級，但歐盟相關之權限也 就僅限於制定。體系上，有關廢棄物體處置優先順序實際的執行與落實仍是會員 國之職責，作為管理目標，其仍在2008 年框架指令第 13 條551不危及人類健康與 環境的底線上，保留相當的裁量空間予會員國552。依據2008 年框架指令，各會
548 ANA PIRES,GRACA MARTINHO,SUSANA RODRIGUES &MARIA ISABEL GOMES, SUSTAINABLE SOLID
WASTE COLLECTION AND MANAGEMENT 14-15 (2019).
549 HAUSCHILD &ROESNBAUM &OLSEN, supra note 211, at 888.
550 European Commission, http://ec.europa.eu/environment/waste/framework/ (last visited Jun. 19, 2019).
551 Directive 2008/98/EC, Article 13: Member States shall take the necessary measures to ensure that waste management is carried out without endangering human health, without harming the environment and, in particular:
(a) without risk to water, air, soil, plants or animals;
(b) without causing a nuising through noise or odours; and
(c) without adversely affecting the countryside or places of special interest.
552 Judgment of the Court (Sixth Chamber) of 8 May 2019, Associazione “Verdi Ambiente e Società - Aps Onlus” (VAS) and “Movimento Legge Rifiuti Zero per I’Economia Circolare” Aps v Presidente del Consiglio dei Ministri and Others, Case C-305/18, ECLI:EU:C:2019:384, para. 29-32.
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員國任務內容包括制定一公開透明的立法及政策決定程序553、依據處置優先順序 制定廢棄物體管理計畫（Waste Management Plan）554以及廢棄物體減量方案
（Waste Prevention Programme）555等，並透過公權力措施將廢棄物體管理業者等 私部門一併納入規範556。尤有甚者，不僅行政權，各會員國的司法權亦受指令內 容規制，換言之，即使是獨立的各級法院亦須遵守指令中處置優先順序形塑之限 制557。
第一項 廢棄物體處置優先順序之內涵
首先說明者，指令所用「recovery」及「recycling」二字中文皆有回收之意，
本文以為二者間有定義廣狹之區別。recovery 是透過歐洲法院數判決所積累出的 巨大、集合概念，可以再細分為：再使用（re-use）、狹義回收（recycling）、其 他回收再利用（other recovery）三個下位概念558。換言之，recycling 是被 recovery 包含其中的。為了明確，2018 年修正指令遂以此下位概念替代以往條文中的 recovery 用字559。
第一款 減量（prevention）
減量係指在物質、原料或產品變成廢棄物體前所採取之措施，包括減少廢棄 物體的數量、降低產生廢棄物體所帶來對環境及人體的負面影響、原料及產品中 危險物質的內容物560。邏輯上，這並非廢棄物體「管理」措施，因為其任務正是 從物質使用之始即下功夫，可以是環保導向的設計或是特定有害物質的替換561，
553 Directive 2008/98/EC, Article 4(2), para. 1, 2.
554 Directive 2008/98/EC, Article 28(1).
555 Directive 2008/98/EC, Article 29(1).
556 European Commission, supra note 52, at 50.
557 Inter Environment Wallonie ASLB (Case C-129/96), para. 40.
558 European Commission, supra note 52, at 31.
559 Directive 2018/851, Article 1(11), para. 1, para. 2 (e.g. Consolidated version Directive 2008/98/EC, Article 10(1), (2)).
560 Directive 2008/98/EC, Article 3(12); Directive 2018/851, Article 1(3)(e) (e.g. Consolidated version Directive 2008/98/EC, Article 3(12)(c))；後者將前者第三款由 harmful 改為 hazardous。
561 PIRES,MARTINHO,RODRIGUES &GOMES, supra note 548, at 16.
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以求高效率地避免珍稀的原物料淪為廢棄物體562。也因此，2008 年框架指令中有 關廢棄物體的所有管理機制（例如第四章之許可與登記、第六章的檢查），通通 不適用於減量措施563。
第一目 不同階段之減量措施
從源頭就仔細思考如何避免使用依當代最佳可行技術仍無法妥善處理之物 質，這是典型搖籃到搖籃之循環經濟思維。儘管數年來因為環境意識及動機的欠 缺、不適當的數據資料、產品生命週期的縮減與當代生活消費物品貶值的速度等 原因，甚至是消費者仍普遍不清楚減量與回收間意義上的差別564，歐盟在制度上 的努力始終未見對於減量有太多的實質助益565，但歐盟始終將廢棄物體減量奉為 廢棄物體管理政策的首要之務566。
除了在歐盟層級將之置於廢棄物體處置優先順序的第一順位外，更基於 2008 年框架指令對會員國層級實施具體政策或操作經濟誘因有較佳效果之立場
567，要求各會員國在 2013 年底前盤點減量規範後，擬定包含可供評估進程使用 之質化及量化指標在內的廢棄物體減量計畫（waste prevention programme）568。 2018 年修正指令在此基礎上，透過將 2008 年框架指令附件四的減量措施範例升 級，並納入指令條文中569，要求各會員國在實踐減量的大方向上，至少應支持並 促進永續的製造及消費模式，鼓勵設計、製造及使用具資源效率、耐用、可修理、
可再使用以及可升級之產品，促進使用重要原料之產品應避免其所用原料成為廢 棄物體。
在所需基礎建設上，鼓勵再使用並建立得以促進電器、電子設備、紡織、傢 俱、包裝及建築材料等修繕與再使用之系統，也鼓勵在適當且不違背智慧財產權
562 Directive 2018/851, Recital 29.
563 European Commission, supra note 52, at 28.
564 Hutner & Thorenz & Tuma, supra note 168, at 854-855.
565 Andreas Bartl, Ways and Entanglements of the Waste Hierarchy, 34 WASTE MANAG 1, 2 (2015);
Fischer, supra note 105, at 5-6, 8.
566 Council of the European Union, supra note 543, at 2.
567 European Commission, supra note 535, at 7.
568 Directive 2008/98/EC, Article 29.
569 Directive 2018/851, Article 1(10), para. 1 (e.g. Consolidated version Directive 2008/98/EC, Article 9(1)).
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的前提下，提高器械零件、使用手冊、技術資料或其他有助於維持產品品質之修 繕及再使用指示、設備或軟體之可取得性。在個別領域則鎖定工業製程及食物供 應鏈，前者應在最佳可行技術下減少金屬提煉、製造、拆卸過程中廢棄物體之生 成，後者則深入供應鏈細部環節，無論在初級產品階段或加工階段、零售、銷售、
餐廳或任何販賣食物之店家以及家戶皆應減少食物之廢棄，並鼓勵食物捐贈，且 將供人類食用之順位置於餵養動物及製作非食品產品之前。其他內容則包含連結 REACH 規章有關供應者提供資料之規範，停止生成並大規模移除海洋廢棄物體 以及提升人民減少廢棄物體、減少廢棄食物之意識。
第二目 其他配套措施
2018 年修正指令除了上開洋洋灑灑地從製造者端（產品設計、生產、分銷）
到消費者端的購買、使用階段甚至正確觀念之推廣依序列出許多可著力之減量措 施外570，鑑於循環經濟無毒物質循環之呼籲，立法者也同步進行橫向部門間之串 連571，要求歐洲聯盟化學局（European Chemicals Agency；ECHA）應儘速建立並 維持依 REACH 規章第 33 條第 1 項572資料庫，並應開放權限予廢棄物體處置業 者及申請之消費者573，以嘗試解決下游業者無法取得商品內含化學物質之現實困 境574。也進一步以歐盟經立法程序之行為之位階，授權執委會訂定執行法規提出 具體指標，以供監控、評估廢棄物體減量措施成效之用575。另外，更鑑於食物在
到消費者端的購買、使用階段甚至正確觀念之推廣依序列出許多可著力之減量措 施外570，鑑於循環經濟無毒物質循環之呼籲，立法者也同步進行橫向部門間之串 連571，要求歐洲聯盟化學局（European Chemicals Agency；ECHA）應儘速建立並 維持依 REACH 規章第 33 條第 1 項572資料庫，並應開放權限予廢棄物體處置業 者及申請之消費者573，以嘗試解決下游業者無法取得商品內含化學物質之現實困 境574。也進一步以歐盟經立法程序之行為之位階，授權執委會訂定執行法規提出 具體指標，以供監控、評估廢棄物體減量措施成效之用575。另外，更鑑於食物在