第三章 導入循環經濟的歐洲聯盟環境政策與法制
第二節 里斯本條約對歐洲聯盟法制之重大影響
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第二節 里斯本條約對歐洲聯盟法制之重大影 響
在進一步介紹歐盟2008 年框架指令及 2018 年修正指令前，因此二指令一前 一後橫跨2009 年始生效之里斯本條約，而歐洲高峰會在汲取先前「歐洲憲法條 約」（The Constitutional Treaty）整合受挫之經驗後321，所簽署之里斯本條約對於 歐盟法制及組織權限有重大修正。是故本文即先對於里斯本條約就相關部分所生 之影響，為概略介紹。以下先從歐盟法體系中，有別於原生法之衍生法（secondary legislation）談起。
第一項 歐洲聯盟運作條約第 288 條規定之衍生法
歐盟具有獨立於會員國以外的法人格327，甚至在會員國自願放棄並移轉予歐 盟之主權範圍內，亦得依據有限制之個別授權原則制定屬於歐盟自己的法律制度。
為了讓歐盟有效率地行使職權，歐盟運作條約設定了數種衍生法供歐盟機關因應 具體授權範圍以及所欲產生的法律效果選擇329。依歐盟運作條約第288 條332就強 制拘束力以及分別適用程序之差別，可將衍生法劃分為兩組：硬法（Hard law）
與軟法（Soft law）。
321 PIRIS, supra note 216, at 31-32; Finn Laursen, Overview of Institutional Choices and Beginning Implementation, in THE EU’S LISBON TREATY:INSTITUTIONAL CHOICES AND IMPLEMENTATION 3, 3-4 (Finn Laursen ed., 2018).
327 Treaty on European Union, Article 47.
329 陳麗娟，前揭註 50，頁 63。
332 Treaty on the Functioning of the Union, Article 288: To exercise the Union’s competences, the institutions shall adopt regulations, directives, decisions, recommendations and opinions.
A regulation shall have general application. It shall be binding in its entirety and directly applicable in all Member States.
A directive shall be binding, as to the result to be achieved, upon each Member State to which it is addressed, but shall leave to the national authorities the choice of form and methods
A decision shall be binding in its entirety. A decision which specifies those to whom it is addressed shall be binding only on them.
Recommendations and opinions shall have no binding force.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第一款 具強制拘束力之硬法
所謂硬法係指規章（
Regulation
）、指令（Directive
）及決定（Decision
），三 者皆係須經嚴謹立法程序之行為333。原則上，歐盟法案應經普通立法程序（ordinary legislative procedure），由執委會提案並經歐洲議會及理事會依據歐盟 運作條約第294 條之制定程序，共同審議並三讀通過334。
規章具有直接適用性，用以規範一般與抽象的事實，通常適用於亟需統一規 範之領域336，例如針對化學物質管理之REACH 規章。此種毋需轉換、批准即可 對所有會員國及人民發生效力之衍生法類型，彰顯歐盟法在各國移轉主權範圍內 之權限337。聯盟一旦決定在特定議題上採取規章進行立法，考慮到會員國進一步 訂定之細部實踐規範可能會增加原本規章中不存在之障礙，或更動原始意旨以致 破壞規章一體且同時適用之特性，是故會員國就相同事務原則上將不再享有規範 權339。
指令對於會員國應實現之目標具有拘束力，但僅拘束會員國國家本身而不及 於人民。指令與規章不同，並不具備直接適用性，實現目標的形式及方法仍留予 各會員國主管機關自行選擇。會員國必須在時限內將指令內容按國內立法程序轉 換為具外部效力之法規，例如 2008 年框架指令及 2018 年修正指令便分別設定 了2 年的轉換期間340。換言之，基礎條約對於指令的設計可謂是一種雙階立法程 序，一方面推行聯盟政策目標，另一方面亦得藉此兼顧調適會員國間現行法令制 度差別之任務。
最後關於決定，其內容全部皆有法律上拘束力341，且如同規章具備得供會員
333 Treaty on the Functioning of the Union, Article 289(3); PAUL CRAIG &GRÁINNE DE BÚRCA, EULAW: TEXT,CASES, AND MATERIALS 112-113 (2011).
334 Treaty on European Union, Article 17(2); Treaty on the Functioning of the Union, Article 289 (1).
336 CHALMERS &TOMKINS, supra note 180, at 133.
337 陳麗娟，前揭註 50，頁 64。
339 Case C-39/72, para. 17.
340 Directive 2008/98/EC, Article 40(1)：會員國須在 2010 年 12 月 12 日前完成 2018 年廢棄物體 修正指令的轉換；Directive 2018/851, Article 2(1)：會員國須在 2020 年 7 月 5 日前完成 2018 年廢棄物體修正指令的轉換。
341 PIRIS, supra note 216, at 94，唯一例外存在於歐洲聯盟條約第 31 條第 1 項，在共同外交暨安 全政策上，即便歐洲高峰會或理事會以一致決通過系爭決議，該決議也將例外地不具備經立
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
國人民於內國法院直接援引之直接適用性342。若進一步按照作成之特定對象存在 與否進行區分，除非該決定係針對特定對象作成，並僅拘束此特定對象之情形外，
其他未指明特定對象且多半是以會員國作為對象343之決定類型，應與上述經立法 程序之規章及指令一併先經歐洲議會議長與理事會主席簽署後，公告於歐洲聯盟 公報（Official Journal）的 L（Legislation）部分，並在其規定之日期或是公告後 20 日發生效力344。
第二款 不具強制拘束力之軟法
相對於硬法的類型，不具法律拘束力的軟法有建議（
Recommendation
）與意見（
Opinion
）兩種類型。建議的用途近似於指導方針（Guideline），適合用於法令制定的引導347，例 如歐盟運作條約第292 條規定理事會、執委會及特定情形下歐洲中央銀行，應對 提案提出某種作為或不作為之建議348。意見則是各委員會、機構（包括歐洲法院）
350對於發生於歐盟內以及會員國內之事件、來自理事會與執委會的諮詢351或是在 立法的法定審議程序中352所表示之看法353。有時候甚至可以在同一文件前半段先 看見主管機構對於法案的粗略意見，後半段則是具體內容如何修改的細部建議354。
法程序之行為的性質。
342 陳麗娟，前揭註 50，頁 69。
343 CHALMERS &TOMKINS, supra note 180, at 133-134.
344 Treaty on the Functioning of the Union, Article 297.
347 CHALMERS &TOMKINS, supra note 180, at 138.
348 Treaty on the Functioning of the Union, Article 292: The Council shall adopt recommendations. It shall act on a proposal from the Commission in all cases where the Treaties provide that it shall adopt acts on a proposal from the Commission. Tt shall act unanimously in those areas in which unanimity is required for the adoption of a Union act. The Commission, and the European Central Bank in the specific cases provided for in the Treaties, shall adopt recommendations.
350 Ex. Treaty on the Functioning of the Union, Article 218(11)，歐洲法院對於聯盟與其他國家或國 際組織所締結之協議所出具之意見，將構成會員國、歐洲議會、理事會或執委會是否執行協 議內容之重要依據。
351 例如：Treaty on the Functioning of the Union, Article 134(2).
352 例如：Treaty on the Functioning of the Union, Article 294(7)(c), (9).
353 王泰銓，歐洲共同體法總論，三民，1997 年，頁 162。
354 例如：Opinion of the Committee of the Regions on the Communication from the Commission to the
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
儘管二者皆因不具直接的法律拘束力而應公告於歐洲聯盟公報（Official Journal of the European Union）中僅代表通知效力的 C（Communication）部分355， 但並不代表建議與意見即不具任何意義。以歐盟運作條約第 121 條第 2 項356為 例，理事會應基於執委會之建議，草擬會員國與歐盟之經濟政策基本要點，且向 歐洲高峰會提出報告，並依據歐洲高峰會的結論向歐洲議會提出建議，故二者往 往因其政治上的影響力而間接地在某種程度上構成一定的效力357。
第二項 歐洲聯盟內指令之普通立法程序
歐盟的立法程序在里斯本條約第289 條規範中，存在一種普通立法程序及數 種特別立法程序（special legislative procedure）。相較於前者，後者主要適用於經 歐盟運作條約特別指定之事項，通常是典型的政府間事務，也因此會員國理所當 然地時常藉由指派之理事會代表，積極影響立法程序358。本文鑒於歐盟運作條約 對於廢棄物體管理之規範無涉特別立法程序，故本項以下撰寫僅聚焦在共同與普 通立法程序上，在此合先敘明。
第一款 里斯本條約前之共同立法程序
由於里斯本條約於2009 年 12 月 1 日始正式生效，導致 2008 年框架指令仍 是依據歐體條約之程序進行立法。歐體條約第 175 條第 1 項要求理事會在經濟 暨社會委員會與區域委員會完成聽證並提出意見後，應決定為達成第
19
章環境Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions- Taking sustainable use of resources forward: a Thematic Strategy on the prevention and recycling of waste and on the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on waste, OJ C 229, 22.9.2006, p. 1-18.
355 陳麗娟，前揭註 50，頁 72。
356 Treaty on the Functioning of the Union, Article 121(2): The Council shall, on a recommendation from the Commission, formulate a draft for the board guidelines of the economic policies of the Member States and of the Union, and shall report its findings to the European Council.
The European Council shall, acting on the basis of the report from the Council discuss a conclusion on the board guidelines of the economic policies of the Member States and of the Union.
On the basis of this conclusion, the Council shall adopt a recommendation setting out these broad guidelines. The Council shall inform the European Parliament of its recommendation.
357 陳麗娟，前揭註 50，頁 65。
358 PATTERSON &SÖDERSTEN,supra note 31, at 99.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
專章所設目標360，共同體所應採取之措施。至於相關立法程序則按第251 條之規 範。
法案審查程序於執委會提交草案予歐洲議會及理事會時啟動。理事會在收到 歐洲議會之意見後，以條件多數決（qualified majority）決定是否接受此修正。若 持否定結論，理事會應確定其共同觀點，並附帶完整理由告知執委會，同時執委 會也應告知歐洲議會其所採立場。若歐洲議會在接下來為期三個月的溝通期間內 同意此共同觀點或未做為決定，則視為依照共同觀點通過法案；反之，若遭絕對 多數（absolute majority）反對，則視為未通過，並應將其針對共同意見所為之修 正內容及理由遞交理事會及執委會。
若理事會在接下去的三個月內以條件多數決同意歐洲議會所為之變更，則視 為依照歐洲議會修正版本通過；但若執委會已先行表態不同意時，理事會則應改 以一致決決議之。另方面，若理事會在三個月後仍不同意所有變更內容，則理事 會主席應在歐洲議會議長同意下，於六星期內召集調解委員會（Conciliation Committee）。
調解委員會應由理事會成員或其代表與相同數量歐洲議會之代表共同組成。
其任務係透過理事會成員或代表間之條件多數決以及歐洲議會代表多數決，達成 法案修正之協議。執委會應參與其中，並採取必要之創制以謀求歐洲議會與理事 會立場更趨同。過程中，調解委員會應提出依據歐洲議會所為修正而生成之共同 觀點。若調解委員會成功在調解委員會召集的六個星期內達成協議，歐洲議會及 理事會應於同意後六個星期內依據協議內容完成系爭法令之審議；若有一方於時 限內無法完成審議，系爭法定將視為不通過。同樣的，若調解委員會始終無法達 成最終協議，系爭法令將一樣視為不通過。
上述經過阿姆斯特丹條約修正後之共同立法程序，確實實現理事會與歐洲議 會在歐盟立法程序上實質意義的共同立法。另一方面卻也同時造成歐洲議會的龐
360 Treaty Establishing the European Community, Article 174(1): Community policy on the environment shall contribute to pursuit of the following objectives:
- preserving, protecting and improving the quality of the environment, - protecting human health,
- preserving, protecting and improving the quality of the environment, - protecting human health,