第四章 「污染南部，稅繳台北」論述的起源
第一節 「廠在地方，稅繳台北」的問題化
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部，稅繳台北」更強調南北資源流動的不平等，南部一直以來都單方面的將生產 成果送往台北。這種論述有點像是殖民者與殖民地的關係，台北是殖民者，南部 則是台北的殖民地，殖民者極盡所能地剝削、壓榨殖民地，使母國富裕，殖民地 若有任何建設，都是為了母國的需要。
本章的目的在於探討「將南部當成生產基地」的這種感受是如何出現在台灣 社會中，什麼樣的事件使得這種論述出現，又是什麼樣的社會安排催生了這種感 受？
就「污染南部，稅繳台北」這個議題來說，它其實包含三個層面的問題，首 先是總公司在台北工廠在地方，因而導致的「稅繳台北」問題，是什麼時候出現 的；其次，南部為了台灣經濟發展而承受污染的感受又是在什麼時候出現。第三，
這兩種不同的問題，為什麼會接連在一起。以下我們就這三個層次議題發生的脈 絡，探討相關論述生成的背景與社會結構。
第一節 「廠在地方，稅繳台北」的問題化
1950 年代在政府以「農業培養工業」的政策以及美援的投入下，台灣開始 邁向工業化。以輕工業為主的工廠在鄉村與城市之間蔓延開來，當時台灣的工廠 數和工業員工數，都以台北市居冠，其次則為台北縣（林興仁 1983）。1960 年 代政府改採取「出口替代」政策，台北市吸引了全台各地的移民，由於台北市內 住宅面積不斷擴張，加上污染工業不准在市內設廠、工業用地取得越來越不易，
因此原本設在台北市或預計設置在台北市的工廠紛紛轉往地價較便宜、空間較寬 敞的台北縣，1960-1970 年間，台北舊市區、新莊、三重、中和及板橋，便成為 工業密集區（林興仁 1983）。
為了營運方便，加上台北市財源豐富，稅捐稽查較為寬鬆，因此許多企業都 將總公司設立於台北市，工廠設於台北市以外的地區，總公司負責訂貨、收款銷
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售等銷售事宜，工廠則負責生產、儲存及送貨等工作。由於營業行為發生於總公 司，根據當時我國的營業稅法第二條規定：「各省市征收營業稅，應以其轄境為 範圍，按營利事業之營業額，依分類計征標的課征之。」營業稅的繳納是以營業 行為發生之地點為準，所以雖然許多地方設有工廠，但因只負責出貨而沒有營業 額，因此工廠所在地的稅捐機關往往徵收不到任何營業稅，反之台北市則因企業 總部雲集，營業稅收相當豐厚（公孫柳 1967）。
（一）台北市升格前的「廠在北縣，稅繳北市」爭議
由於營業稅法的規定有利於總公司雲集的台北市稅捐單位，因此在 1950 年 代就已出現「廠在地方，稅繳台北」的爭議，與台北市僅有一水之隔的台北縣政 府，在 1955 年就曾對「廠在北縣，稅繳北市」的問題發出不平之鳴。他們認為 台北縣不僅無法從這些工廠徵得營業稅，還要為這些工廠額外支出治安、養護道 路橋樑、環境衛生、教育等費用，而且縣府還因為農地改成工廠的狀況漸多，損 失田賦收入，台北縣府認為這種現象根本是「台北縣養雞，台北市吃蛋」2
根據 1981 年修法前的財政收支劃分法，營業稅屬地方稅，各縣市所收的營 業稅，有 30%留為自用，50%給省府，20%歸省府統籌分配款，由於台北縣與台 北市皆為台灣省的下級行政單位，因此對省政府及中央政府來說，無論由台北市 徵收或由台北縣政府徵收，他們收到的營業稅都是一樣的，「廠在地方，稅繳台 北」，對於省府來說並不成問題，沒有任何誘因支持台北縣的修法建議。所以即 便台北縣的省議員對該議題提出質詢與建議，省主席的回答卻是「甚為同情，但 愛莫能助」
。台 北縣議會對這個問題曾有多次討論，有縣議員即建議修改稅法，然而在當時的情 勢之下，這個建議並沒有得到省府的支持。
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2 《聯合報》，1955/6/13，〈養雞者應當吃蛋，北縣爭取公司行號遷入〉，5 版。
3 《聯合報》，1964/3/7，〈北縣設廠北市收稅，黃主席表同情礙於稅法愛莫能助〉，2 版。
。既然修法不可及，台北縣政府只能在現有法令之下另謀出路，他
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們想到的方法，就是勸導廠商將總公司設於台北縣4
（二）台北市升格後的省市爭稅
。不過，顯然這個方式未奏 效，一直到 1967 年台北市升格後，相關爭議依然不斷，但不同的是，在台北市 改制後，這個問題被擴大了，省政府也加入了爭稅的行列，營業稅繳納地點漸漸 成為一項受人關注且爭議不斷的問題（公孫柳 1967）。
1960 年代伴隨著大量勞力密集工業集中於台北，台北市人口遽增，為了解 決人口擴張所帶來的都市問題，讓台北有更多資源應付相關的建設需求，1966 年12 月 30 日，行政院第一千次院會通過將台北市改制為直轄市，1967 年（民國 56 年）7 月 1 日台北市結束了 1945 年以來的「省轄市時期」，升格為直轄市，
台北市長也從民選改為官派。
台北市改制後，立即引爆台北縣與台北市的營業稅爭奪戰。台北縣政府一直 希望在台北市設總公司的四百九十多家廠礦們，在工廠生產地台北縣繳納營業稅，
台北市改制之後，台北縣府決定採取更積極的措施，除了擬定「台北縣廠礦轄外 營業輔導檢查實施要點」之外，從1967 年 8 月 1 日起，縣府還派員訪問「管外 廠家」（即工廠在台北縣，總公司在台北市的公司），勸導他們在台北縣繳納營 業稅，將總公司移至台北縣，若廠商在一個月內未領台北縣發票，縣府將派出稅 捐機關人員及警察，到工廠稽查廠商是否依照規定在出貨時開立統一發票，嚴格 取締未依規定的廠商。當時的台北縣長蘇清波如此說明縣府爭稅的正當性：
設在本縣的廠礦，諸如子女的就學，公共設施的改善以及治安機關的維持，在在 均增加地方政府負擔，若干廠家在本縣設廠向台北市繳納營業稅，權利義務 殊不公平5
同一時間，台北縣議會亦以工廠增加縣市政府地方教育、治安、消防、衛生、
。（粗體為筆者所強調，以下同）
4 同註 3。
5 《經濟日報》，1967/7/30，〈向管外廠家勸納營業稅〉，2 版。
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公共設施等負擔，造成地方財政枯竭為由，向省府建議：「對於工廠設在甲縣市 而公司設於乙縣市者，其營業稅請比照屠宰稅劃撥辦法，劃撥甲縣市，以符實際 需要，而利地方建設」也就是要求台北市劃撥部分營業稅給台北縣（公孫柳 1967）。
從上述內容來看，我們可以發現，台北縣爭稅的理由與過往並無二致，依然 強調工廠設立導致北縣公共支出增加，訴求輿論的支持。不同的是，過去台北縣 市的爭稅問題，多由兩者的上級機關，省政府財政廳出面調解，北縣市之爭屬於 台灣省政府的事務，然而在台北市升格之後，就變成直轄市與縣的糾紛，不僅調 停的單位提升到隸屬中央的財政部，同時省議會也出面支持台北縣的爭稅行動，
要求中央規定總公司設在台北市，而工廠設在外縣市之公司，應在工廠所在地設 立分公司，並繳納營業稅。省府財政廳及省議會一致要求中央修改財政收支劃分 法6
省府之所以一改過去「愛莫能助」的姿態，轉而支持北縣的爭稅行動，主要 是台北市升格後，成為與台灣省平行的行政單位（見圖 4-1），原先需要繳給省 府統籌分配的許多稅收，都轉而留為台北市自用，不用再交由省府分配
。
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6 《聯合報》，1967/8/8，〈台北縣市爭營業稅案，省議會建議中央修改財政劃分法，工廠所在地設分公司〉，2 版。
7 詳細內容可參考洪菁珮（1999）。
，以營 業稅來說，北市在升格前只能保留30%自用，但改制後則有 70%留為自用，光營 業稅部分，北市就增加了40%的稅收（見表 4-1），台北市因自主財源的增加而 確立財政優勢，但相對來說，省府就短缺了一筆可觀的收入。台北市升格後，中 央及台北市分別增加4 億多元及 3 億元的稅收，省府及省統籌分配款累計起來則 短收 7 億多元（公孫柳 1967）。省府受台北市改制衝擊甚鉅，原先尚可藉由徵 收台北市的稅款來彌補其他財政收入不足的縣市，但在失去台北市的稅收後，省 府對各縣市的統籌分配調度日益困難。
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改制前 中央政府—台灣省政府—縣市政府—鄉鎮公所 台灣省政府—縣市政府—鄉鎮公所 改制後 中央政府
台北市政府
圖 4-1 台北市改制前後我國行政層級的變化
表 4-1 我國營業稅收分配模式 比例
年代
在台灣省 在直轄市
省府 省統籌 縣市政府 中央 直轄市
1954-1981 50% 20% 30% 30% 70%
1981-1999 50% 50% - 50% 50%
資料來源：筆者根據洪菁珮（1999）整理。
省府因台北市升格稅收頓減，原本的下級單位（台北市），變成競爭對手，
分搶財政大餅，所以省府才開始支持台北縣的爭稅行動，不過並未成功，最後財 政部指示「仍應依現行法令規定辦理」8
（三）省市爭稅爭議
，台北縣爭稅失敗，相關爭議懸而未決。
1968 年省市爭稅爭議再起，前面提過台北市改制之後，省府財庫大失血，1968 年（民國 57 年）我國開始實施九年國民教育，這筆龐大的教育支出，對省府及 地方縣市財政困境無疑雪上加霜，因此在北縣爭稅失敗後不久，1968 年中另一 戰場又展開，為了應付九年國教支出，台灣省及台北市從1968 年 7 月 1 日起，
以「教育捐」名義調整部分稅率，包含契稅、房屋稅、屠宰稅、娛樂稅、筵席稅、
營業稅等六種稅，其中，台灣省的營業稅稅率提高25%，台北市雖也做了局部調
8 《經濟日報》，1968/2/24，〈對縣市爭營業稅案 財部再闡釋：將統籌處理 暫時還照現規定辦〉，2 版。
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去的撥款比例分配給各縣市，由於該比例已扣除了台灣省過去劃撥給台北市的金 額，因此台灣省不必再劃撥給台北市15
去的撥款比例分配給各縣市，由於該比例已扣除了台灣省過去劃撥給台北市的金 額，因此台灣省不必再劃撥給台北市15