「污染南部」的歷史結構

國

立 政 治 大 學

‧

N a

tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

第二節 「污染南部」的歷史結構

在「污染南部，稅繳台北」的論述當中，「污染南部」批評的是污染產業密 佈在南部，尤其指石化產業。這些產業之所以會在南部，一方面與戰後台灣的經 濟發展有關，另一方面則與日治時期以來高雄的工業定位有關。

戰後台灣的經濟發展，是以工業化為目標，如同上節所述，政府在 1950 年 代主要推行的是進口替代政策，以滿足國內市場為目標，1960 年代初期，進口 替代政策已達到了既定目標，同一時期，美援中止，導致國內資金短缺，亟需改 善投資環境，吸引投資。在此背景下，1960 年代政府開始推動「出口替代」政 策，透過成立專門的加工出口區，以「獎勵投資條例」，減免租稅、簡化投資及 進出口程序、減少管制、健全金融體系、改善投資環境等，吸引國內外資本投入 加工出口區，填補美援的空缺。當時政府除了將電力、紡織、肥料三大工業定位 為經濟起飛的領導部門外，亦著手發展石化工業如塑膠、人造纖維工業以及鋼鐵、

機械、電工器材等工業，使我國的產業逐漸由小型之輕工業，轉向石化及重工業

（張翰璧 2006）。1960 年代，藉著低廉工資的競爭優勢，以及國際經濟的景氣，

加工出口工業為台灣的經濟帶來高度發展，其中紡織與石化業更扮演了支柱工業，

對台灣經濟起飛貢獻重大（張翰璧 2006）。

1970 年代台灣的經濟面臨了許多挑戰，一連串的外交變局，包括美國與中 共建交、台灣退出聯合國等，衝擊著台灣產業的發展，1960 年代高度發展的加 工出口產業，到了 1970 年代已開始感受到出口擴張的困難，必須仰賴新投資，

開發新出口商品及提高加工層級，才有辦法維持出口的成長，然而此時卻碰上了 外交困境，政府因而擔憂民間投資下滑。另一方面，在經濟高度成長的情況下，

基本設施的不足，例如電力、自來水、交通設施、港口等，若不改善，將阻礙經 濟的發展。除此之外，1973 年與 1979 年，又發生了兩次石油危機，油價大漲，

造成世界性的通貨膨脹與經濟衰退。石油危機的發生對於台灣經濟影響甚劇，一 方面戰後以來，我國一直以工業化為目標，對於石油進口的依賴隨著工業發展日

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a

tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

趨顯著，因此在石油危機發生時，台灣所承擔的物價上漲及國際收支壓力便更為 沈重，另一方面，長期仰賴出口貿易的台灣經濟，也因國際經濟的低成長，蒙上 陰影（林鍾雄 1987）。

在基礎設施不足以及石油危機雙重的壓力之下，1973 年，政府推出了「十 大建設計畫」¹⁷

（一）高雄重工業城市形象的形成

，十大建設包括兩大部分，第一部份是基礎設施的投資，包括核 能發電廠以及六項交通建設；第二部分則為重化工業，包含煉鋼廠、石油化學工 業及大造船廠。前者的用意在於消除基礎設施不足所帶來的發展瓶頸，後者則在 於改善台灣的工業結構，提升經濟發展的層次（林鍾雄 1987）。1970 年代的各 項基礎建設為台灣資本的累積打下基礎，鋼鐵及石化工業提供了重要的原料，對 於1970 年代甚至於 1980 年代台灣的經濟發展都貢獻良多。

在台灣邁向工業化的時代裡，高雄被賦予開發重工業的角色。而這樣的定位，

則與日治時期以來高雄發展有關。日治時期，日人就在高雄投入眾多重工業，包 含了鐵工業、化學工業、水泥業、造船工業等。1917 年，日人淺野八郎即於高 雄町成立「淺野水泥株式會社」，是為台灣第一座巨型水泥工廠。製鐵工業方面 則是在 1919 年於高雄成立「台灣鐵工所株式會社」，負責鐵工、機械製造與維 修、船舶修護等工作。造船業方面，1920 年成立的「打狗造船」，則是台灣最 早而且規模最大的造船廠（趙祐志 1998）。 1930 年南進政策確定之後，高雄更 因成為南進基地，而大舉工業化，各項重工業的投資都因為軍事需由而大為增加，

大型機械與化工廠成為高雄的工業主體，而高雄的重工業基礎也於焉建立。

高雄在日治時期留下的的工業建設基礎，影響了戰後國民政府對高雄的定 位 。雖然日治時期日本人在高雄所投入的軍需工業與港口設施，在二次大戰期 間，遭盟軍轟炸而損失殆盡，然而由於高雄的地理形勢優越，地勢險要港灣優良，

17 「十大建設」包含了：（1）大煉鋼廠（2）大造船廠（3）石油化學工業（4）南北高速公路（5）台中港（6）蘇澳港

（7）鐵路電氣化（8）北迴鐵路（9）桃園國際機場（10）核能發電廠。

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a

tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

且有遼闊平坦的腹地，有利於工商業的發展與擴散，因此政府遷台後，即積極復 健高雄，將高雄列為工業發展重心。1953 年政府實施第一期四年經建計畫，就 計畫將高雄列為重工業開發中心；1958 年則展開高雄港擴建計畫，使高雄成為 全台最大的臨海工業區。

1960 年代的至 1970 年代的高雄則以「加工出口區」聞名，在出口導向政策 下，台灣第一個加工出口區——高雄加工出口區於 1966 年成立，以低廉的工資 及稅捐減免，吸引外來投資。加工出口區的成立，不僅標示著台灣的經濟成為國 際分工的一環，也為跨國企業提供廉價的勞動生產力。高雄加工出口區成立兩年 多即超越原定目標，區內工廠已飽和；因此 1968 年政府又開始籌建楠梓加工出 口區（張翰璧 2006）

在石化產業方面，1960 年代末期，由於塑膠與人造纖維產業進展迅速，對 於中上游石化原料需求遽增，因此政府加速增設多家國營石化事業，提供石化生 產原料，1970 年代更以發展石化業為重點（吳若予 1992）。為了配合經濟部規 劃，欲使高雄成為南部石油化學中心，1966 年行政院就將高雄縣仁武鄉及高雄 市左營區劃定為石化工業區。1968 年中油第一座輕油裂解廠（一輕）在高雄煉 油廠完工，1969 年又通過二輕計畫，地點依然選擇在高雄（呂欣怡 1992）。

1973 年開始推行的「十大建設」，更進一步使高雄成為全台工業重鎮，十 大建設的三大建設：大造船廠、大煉鋼廠及石油化學工業皆座落於高雄縣市，大 造船廠（中國造船公司）位於小港臨海工業區，大煉鋼廠（中國鋼鐵公司）位於 高雄臨海第四工業區，石化工業（中國石油公司高雄煉油總廠）擇訂在高雄縣開 發兩個石化工業區，包括仁大石化工業區及林園石化工業區（三輕、四輕）。因 應著政府工業化的目標與十大建設，高雄地區各個工業區在1970 年代逐步完成，

仁武工業區完成於 1971 年，楠梓工業區 1973 年完工，鳳山工業區於 1974 年完 成，1975 年大社石化工業區、林園工業區相繼完工，1976 年臨海工業區完成（呂 欣怡 1992），至此鳳山、小港、橋頭、梓官、仁武、大社、大寮、林園等鄉鎮 與高雄市連成一片，成為大高雄都會區，高雄的工業重鎮形象也逐漸確立。

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a

tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

（二）石化神話的消失：污染問題的出現

1970 年代政府大力推行的石化產業，曾被認為是台灣經濟奇蹟的重要推手，

也是高雄引以為傲的產業，許多研究及報導都以石化業的高產值、高生產毛額證 明其在台灣經濟發展的重要地位，官方也不斷地製造石化產業的神話，強調我國 的石化產業如何克服石油危機時期的世界經濟不景氣，以及我國石化產業的生產 規模如何在世界佔有一席之地（天下 1983；邱昌泰 1995）

然而，在稱讚高雄石化奇蹟同時，污染問題也層出不窮。高雄境內不僅工廠 星羅棋布，而且許多都是大規模且易造成污染的工廠，例如煉油廠、化學廠、水 泥廠及煉鋼廠。自1970 年代起，高雄地區就頻頻傳出污染公害事件。1986 年高 雄市環境保護局所出版的《高雄市重大公害實錄》，收錄了1980 年 4 月至 1986 年6 月之間高雄市的污染公害事件，短短六年間就有 36 件。其中國營事業即佔 了62.1%，為污染公害最大宗；發生公害的工廠類別以煉油石化廠居多，而中油 公司高雄煉油廠又是所有工廠裡發生公害污染案件最多的一家，共有5 次，高雄 環保局還因中油歷年對農作物的損害案件性質相同，而將 15 件個案簡化計算為 一件，所以實際的次數應該是更高的，中油高雄廠所造成的公害各式各樣，包括 爆炸引起的火災、排放惡臭物質致使市區臭氣瀰漫、冒油導致的油雨、排放廢氣 損害農作物、漏油導致魚群死亡等等（高雄市環保局 1986）。

在 1980 年代的報導中，高雄已從台灣著名的工業城市，變成台灣最著名的 污染都市，許多報導都提到高雄的污染及公害問題居全台之冠（蕭新煌 1982；

天下 1983；高雄市文獻會 1981）。高雄不僅有空氣污染的問題，噪音、水污染 也十分嚴重。到了 1990 年代，高雄市的環保團體就描述，在台灣許多人眼裡，

高雄是個被工業污染層層包圍的地方，水質有問題到高雄人必須買水喝、空氣污 濁到人人掩鼻（涂幸枝 1993）。

由於污染嚴重，高雄地區屢屢發生環境抗爭事件，根據行政院環保署在1993 年公布的統計資料，高雄地區（包含高雄市及高雄縣）所發生的公害糾紛居於全

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a

tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

台之冠（環保署 1992）。其中許多抗爭，還引起全國關注，例如發生於 1988 年 的林園事件，以及持續三年多的後勁反五輕運動。曾經被包裝成是台灣經濟奇蹟 推手的石化產業，進入 1980 年代末期，隨著環保意識高漲，環境運動雲起，已 經成了高污染的代名詞以及製造污染的罪魁禍首，不僅對環境造成嚴重破壞，而 且危急人們的生命健康。石化工業不僅是公害糾紛最頻繁的產業，也是最受爭議 的產業（邱昌泰 1995）。