第一章 引 言 第一節 研究動機
在全球化現象下，世界各國政治、經濟、貿易、社會及文化交流越趨頻繁，
而不論是來臺觀光、商務或探親等短期停留，或是依親、就學及工作等事由之居 留，抑或係因婚姻關係而產生之新住民，皆使臺灣人口組成呈現多元化態樣，據 官方資料統計，全臺總人口數為2,357萬4,334人，外國人、大陸地區人民、香港 或澳門居民及臺灣地區無戶籍國民(以下簡稱無戶籍國民)四類外來人士計有242 萬8,422人(如表1-1)，占有我國近十分之一的人口。然由於臺灣複雜之政治因素，
無法如一般國家可將人們區分為本國人及外國人，我國依據外來人口之身分別，
將目前在臺灣的外來人士分為外國人、大陸地區人民、香港或澳門居民及無戶籍 國民等四類人士。而基於中華民國憲法(以下簡稱憲法)、公民與政治權利國際公 約、經濟社會文化權利國際公約(下稱兩公約)及其施行法所蘊含保障人權之精神，
對於在臺外來人士之權益應予以相當保障。
雖我國憲法及兩公約均有主張對於外來人士享有基本權利及普世價值之人 權保障意旨，惟憲法亦允許基於憲法價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性 質之差異而為合理之區別對待，臺灣目前對於不同身分或管理行政目的之必要，
將不同身分之人民為分類，並以此作為確認身分及適用法規之標準1，故我國就外 來人口之人流管理，依其身分而有不同之法律及相關子法規定，就外國人及無戶 籍國民部分，主要係以入出國及移民法(以下簡稱移民法)規範；大陸地區人民則 係依據憲法增修條文第 11 條得以法律為特別規定，故有臺灣地區與大陸地區人 民關係條例(以下簡稱兩岸條例)之存在；而香港澳門關係條例(以下簡稱港澳條 例)則是針對香港或澳門居民所訂定之法律。因各個法令訂定之時空背景不同，
故在各項管理機制及權益標準並非一致，此雖為憲法所允許之合理差別待遇，但 也因此容易引發不同身分代表之移民團體及人權團體的質疑，致使近年來要求權 益衡平之聲浪四起。
由於管理外來人士之法令眾多，除上開所提及各類人士適用之母法外，尚有
1許義寶著(2019)，《入出國法制與人權保障》，頁 5，五南圖書出版股份有限公司。
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不同之相關子法及行政規則，內政部移民署(以下簡稱移民署)臺北市服務站(以 下簡稱臺北市服務站)受理案件數為全臺服務站之冠，將各類業務依申請人之身 分別劃分為外事、陸務及港澳與無戶籍國民四個區塊，由於案件數眾多因而使得 臺北市服務站累積許多第一線實務經驗，於收件過程及承辦業務時發現現行法令 與民眾期待及認知產生之落差，爰本研究集結臺北市服務站熟稔各區業務幹部及 同仁，歷經內部多次開會討論，依據移民相關法規及參考實務上之運作情形，將 渠等法規依停留、居留、永久居留及長期居留、歸化及定居及其他權益等面向予 以比較，並舉辦 2 次焦點座談會探討實務問題及法規修正建議，透過有系統地整 理及分析，將有助於辦理相關業務之同仁能更迅速了解及運用法規，不僅可提升 行政效能，協助民眾解決問題，並可依據實務經驗提出建議，提供移民署及相關 部會未來制定政策或修正法令之參考。
表 1-1 臺灣地區人口數統計表 單位: 人
註:本統計截至 2020 年 8 月。
資料來源：內政部戶政司全球資訊網「人口資料庫統計地圖:人口數」及移民署全球資 訊網統計資料「臺灣地區現持有效居留證(在臺)外僑居留人數統計」、「臺 灣地區現持永久居留證(含在臺、離臺)外僑居留人數統計」、「大陸地區人 民、香港或澳門居民、無戶籍國民來臺居留、定居人數統計表」。
第二節 研究目的
本研究將移民相關法令依停留、居留、永久居留及長期居留、歸化及定居及 其他權益等項目予以比較，透過表格化整理與分析，俾利辦理相關業務之同仁能 更迅速了解及運用法規，協助民眾解決問題，並檢視現行法令是否合宜，提供修 法建議，故本研究之目的如下：
身分別 外國人 大陸地區人民 香港或澳門居民 無戶籍國民 總人口數 取得居留許可 780,953 379,537 253,062 188,837
23,574,334 取得永久居留
/定居許可 20,000 193,299 299,386 313,348
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（一）彙整外國人、大陸地區人民、香港或澳門居民及無戶籍國民停、居留法規，
將相關之移民法規，依「停留」、「居留」、「永久居留、長期居留」、
「歸化、定居」及其他權益之項目比較，綜合分析其異同，並就相異之處 進一步探討是否有修正檢討之必要，作為移民署及權責機關政策制定及法 令修正之參考，以符合各類外來人士對其在臺權益保障之期待。
（二）藉由統整外國人、大陸地區人民、香港或澳門居民及無戶籍國民停、居留 法規內容，使承辦相關業務之同仁對於法令更為熟稔，並了解不同身分之 外來人士所適用法規之差異，增進行政效能，並提升為民服務品質。
第三節 名詞定義
本研究中與各類外來人士有關之詞彙，係參照移民法、兩岸條例、港澳條例 等法條用詞定義如下：
一、外國人：不具中華民國國籍者，即為外國人。2
二、準國民：目前我國之移民法規中未有「準國民」一詞，惟因外來人士在臺除 居留、定居階段外，尚有永久居留及長期居留階段，一般而言於此階段所享 有之權益優於居留，卻又不如有戶籍國民之完善，故本研究參考瑞典社會 學家哈曼所提出之「準公民身分(denizenship)」3，將取得永久居留之外國 人及取得長期居留許可之大陸地區人民稱為準國民。
三、居住臺灣地區設有戶籍國民：指在臺灣地區設有戶籍，現在或原在臺灣地 區居住之國民，且未依兩岸條例喪失臺灣地區人民身分。
四、臺灣地區無戶籍國民：指未曾在臺灣地區設有戶籍之僑居國外國民及取得、
回復我國國籍尚未在臺灣地區設有戶籍國民。
五、臺灣地區人民：指在臺灣地區設有戶籍之人民。
2中華民國憲法第 3 條指出，具有中華民國國籍者為中華民國國民，反之則為外國人。
3瑞典社會學家哈曼(Thomas Hammar,1990)在外籍人士身分(alienship)與公民身分
(citizenship)之間，又加了準公民身分(denizenship)這個階段，這 3 個移民類別的法律地 位，形塑近期的移民研究。參見 Peter Kivisto and Thomas Faist 著，葉宗顯譯(2013)，《跨 越邊界：當代遷徙的因果》，頁 299-300，新北市：韋伯文化出版社。
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六、大陸地區人民：指在大陸地區設有戶籍之人民。
七、香港居民：指具有香港永久居留資格，且未持有英國國民（海外）護照或香 港護照以外之旅行證照者。
八、澳門居民：指具有澳門永久居留資格，且未持有澳門護照以外之旅行證照 或雖持有葡萄牙護照但係於葡萄牙結束治理前於澳門取得者。
九、停留：指在臺灣地區居住期間未逾6個月。
十、居留：指在臺灣地區居住期間超過6個月。
十一、永久居留：指外國人在臺灣地區無限期居住。
十二、定居：指在臺灣地區居住並設立戶籍。
第四節 研究貢獻
本研究首先針對外國人、大陸地區人民、香港或澳門居民及無戶籍國民四 類外來人口進行比較分析，將現行法令各自分散於移民相關法規及其子法的情 況下，研究團隊成員交互參考討論，投注許多心力之下，遂得出:「四類外來人 士停留權益比較表」、「四類外來人士居留權益比較表」、「外國人及大陸地區 人民永久居留及長期居留權益比較表」、「四類外來人士歸化、定居權益比較 表」及「四類外來人士其他權益比較表」等5個附錄表格，可視為本研究拓展各 章節新路徑之基礎與研析依據之重要核心。
本文蒐集相關文獻研究並加以歸納與分析，輔助本研究的概念架構與理論 基礎，同時亦蒐集訪談資料分析新住民境遇，以健全對新住民家庭權益之保障。
因社會科學方法論中的焦點座談法，為本文之重要研究方法，為此，針對團隊研 究初步結果，遂辦理2場焦點座談會議進行檢討與修正。第一次焦點座談會議邀 請到4個移民團體代表與團隊成員，提出新住民在臺生活常反映之問題，提供意 見，進而提出政策建議。
在第二次焦點座談會議中，團隊繼續與學者及公部門業務相關代表，延續 移民團體的建議與常見之問題，就法令面進行探討，以結合實務與政策，本文爬
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梳四類外來人口之比較與當初立法之考量，有助於本文檢視及剖析各項人別權 益衡平，同時亦能兼顧國家安全之考量。
通過上述多重檢視與分析，使我們在研究的過程能找到新的切入課題，更 能體系化去呈現團隊的研究成果，也使我們能用全方位思考檢視現行規定及政 策，在不違反國家安全及社會安定之基礎上，尋求政府機關治理之適當機制。
在全球化的影響下，世界各國已無法再鎖國治理，而外來人口及新住民最能 嗅出及掌握國際經濟秩序4，在臺之新住民可謂臺灣新國力5，藉由研究其權益及 人權保障成為我國對於移民人口之拉力，應有助於增進國力及國際競爭力。
4Robert Gilpin 著，陳怡仲、張晉閣、許孝慈譯(2004)，《全球政治經濟：掌握國際經濟秩序》
（Global Political Economy: Understanding the International Economic Order），頁 446，臺北：桂冠出版社。
5楊翹楚(2012)，《移民政策與法規》，頁 360，臺北：元照出版社。
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