書 脊
外 國 人
、 大 陸 地 區 人 民
、 香 港 或 澳 門 居 民 及 臺 灣 地 區 無 戶 籍 國 民 在 臺 停 留
、 居 留 等 權 益 衡 平 比 較 研 究 內 政 部 移 民 署 自 行 研 究 報 告
109
年 度
外國人、大陸地區人民、香港或澳門居民及臺灣地區無 戶籍國民在臺停留、居留等權益衡平比較研究
內政部移民署自行研究報告
中華民國 109 年 11 月
本報告內容及建議，純屬研究人員意見不代表本機關意見
外國人、大陸地區人民、香港或澳門居民及臺灣地區無 戶籍國民在臺停留、居留等權益衡平比較研究
研究人員：林漢洲 鄭玉琴 李懿庭
內政部移民署自行研究報告
中華民國 109 年 11 月
本報告內容及建議，純屬研究人員意見不代表本機關意見
MINISTRY OF THE INTERIOR NATIONAL IMMIGRATION AGENCY RESEARCH PROJECT REPORT
Comparative Study on Equity Rights of Aliens, People of the Mainland Area, Hong Kong or Macau Residents and Nationals without Registered
Permanent Residence in the Taiwan Area
BY
LIN，HAN-JOU ZHENG，YU-QIN
LI，YI-TING
NOV，2020
i
目次
表次 ··· III 圖次 ··· IV 摘要 ··· V
第一章 引 言 ··· 1
第一節 研究動機 ··· 1
第二節 研究目的 ··· 2
第三節 名詞定義 ··· 3
第四節 研究貢獻 ··· 4
第二章 文獻探討 ··· 6
第一節 移民相關理論及研究 ··· 6
第二節 移民人權相關理論及研究 ··· 9
第三章 研究設計 ··· 17
第一節 研究方法 ··· 17
第二節 研究範圍與限制 ··· 18
第三節 分析架構 ··· 19
第四章 停留權益比較 ··· 21
第一節 探親停留 ··· 21
第二節 工作停留 ··· 28
第三節 停留延期 ··· 31
第四節 不予許可停留 ··· 37
第五章 居留權益比較 ··· 45
第一節 依親居留 ··· 45
第二節 工作居留 ··· 51
第三節 就學居留 ··· 54
第四節 投資居留 ··· 58
第五節 特殊貢獻及專業居留 ··· 67
第六節 不予許可居留 ··· 73
第六章 成為準國人、國人之權益比較 ··· 87
第一節 永久居留及長期居留 ··· 87
第二節 歸化及定居 ··· 96
第七章 其他權益比較 ··· 105
ii
第一節 集會結社 ··· 105
第二節 應考試服公職 ··· 107
第八章 結論與建議 ··· 113
第一節 結論 ··· 113
第二節 研究建議 ··· 119
參考文獻 ··· 126
附錄一「109 年度自行研究案第 1 次焦點座談」會議紀錄 ··· 131
附錄二「109 年度自行研究案第 2 次焦點座談」會議紀錄 ··· 136
附錄三 四類外來人士「停留」權益比較表··· 142
附錄四 四類外來人士「居留」權益比較表··· 156
附錄五 外國人及大陸地區人民「永久居留及長期居留」權益比較表 ··· 200
附錄六 四類外來人士「歸化、定居」權益比較表 ··· 213
附錄七 四類外來人士「其他權益」比較表··· 219
iii
表次
表 1-1 臺灣地區人口數統計表 ··· 2
表 4-1 四類外來人士來臺探親綜合比較表 ··· 27
表 4-2 四類外來人士逾期停留之比較 ··· 40
表 5-1 不同身分對象可否申請來臺依親居留比較 ··· 46
表 5-2 依親居留者權益比較 ··· 49
表 5-3 工作居留者權益比較 ··· 54
表 5-4 就學居留者權益比較 ··· 58
表 5-5 投資居留者家屬能否隨行或隨同(停)居留 ··· 63
表 5-6 四類配偶居留原因消失之相關權益比較 ··· 82
表 5-7 四類外來人士涉刑案之比較 ··· 85
iv
圖次
圖 3-1 研究流程圖 ··· 17 圖 3-2 本研究分析框架圖 ··· 20 圖 5-1 原大陸出生取得港澳籍全臺投資居留案件數折線圖 ··· 61
v
摘要
關鍵字：人權保障、權益衡平、移民人口
在全球化潮流及科技、交通快速發展的影響下，人們或因工作、觀光，或因 就學、依親等因素往返於各國之間，使得人口流動更趨頻繁，而臺灣因複雜之國 際關係，對外來人口停、居留之行政管理上區分為外國人、大陸地區人民、香港 或澳門居民及臺灣地區無戶籍國民四類人士，依其身分所適用之停、居留法令 及在臺相關權益亦不盡相同。
本研究案將上開四類外來人士之現行在臺權益及停、居留法令進行比較分 析，並透過舉辦焦點座談會方式，除由業務主管單位及專家學者蒞臨指導外，亦 邀請新住民團體代表一同探討上揭四類人士停、居留等在臺相關權益，檢視目 前法令與實務做法，並提出不同面向之觀點供參，藉由本研究案分析四類人士 之在臺相關法規，期能在保障外來人口之權利，及維護國家安全之基礎上，作為 未來修法或制定移民政策之參考，俾使我國移民政策及法規能與時俱進並更臻 完善。
vi
ABSTRACT
Keywords: human rights protection, equity, immigration
With the trend of globalization and prompt development of technology and transport infrastructure, frequent migration is a normal phenomenon because of work, tourism, studying and family reunion. Due to complicated international relations, people who are not nationals are classified into four groups for admistrative management of visit and residence: aliens, people of the Mainland Area, Hong Kong or Macau Residents and Nationals without registered permanent residence in the Taiwan Area. The above-mentioned people should abide by different laws and regulations according to their identity.
The researchers conducted a qualitative study by inviting focus groups such as government authorities, specialists and representatives of new immigrants to compare current different laws and regulations and further exam and analyze how they affect the rights of the above-mentioned people. We hope the research can provide some references for future amendments to Taiwan’s immigrant related laws, regulations and policies so as to make people in Taiwan enjoy equal rights and also enhance national security.
1
第一章 引 言 第一節 研究動機
在全球化現象下，世界各國政治、經濟、貿易、社會及文化交流越趨頻繁，
而不論是來臺觀光、商務或探親等短期停留，或是依親、就學及工作等事由之居 留，抑或係因婚姻關係而產生之新住民，皆使臺灣人口組成呈現多元化態樣，據 官方資料統計，全臺總人口數為2,357萬4,334人，外國人、大陸地區人民、香港 或澳門居民及臺灣地區無戶籍國民(以下簡稱無戶籍國民)四類外來人士計有242 萬8,422人(如表1-1)，占有我國近十分之一的人口。然由於臺灣複雜之政治因素，
無法如一般國家可將人們區分為本國人及外國人，我國依據外來人口之身分別，
將目前在臺灣的外來人士分為外國人、大陸地區人民、香港或澳門居民及無戶籍 國民等四類人士。而基於中華民國憲法(以下簡稱憲法)、公民與政治權利國際公 約、經濟社會文化權利國際公約(下稱兩公約)及其施行法所蘊含保障人權之精神，
對於在臺外來人士之權益應予以相當保障。
雖我國憲法及兩公約均有主張對於外來人士享有基本權利及普世價值之人 權保障意旨，惟憲法亦允許基於憲法價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性 質之差異而為合理之區別對待，臺灣目前對於不同身分或管理行政目的之必要，
將不同身分之人民為分類，並以此作為確認身分及適用法規之標準1，故我國就外 來人口之人流管理，依其身分而有不同之法律及相關子法規定，就外國人及無戶 籍國民部分，主要係以入出國及移民法(以下簡稱移民法)規範；大陸地區人民則 係依據憲法增修條文第 11 條得以法律為特別規定，故有臺灣地區與大陸地區人 民關係條例(以下簡稱兩岸條例)之存在；而香港澳門關係條例(以下簡稱港澳條 例)則是針對香港或澳門居民所訂定之法律。因各個法令訂定之時空背景不同，
故在各項管理機制及權益標準並非一致，此雖為憲法所允許之合理差別待遇，但 也因此容易引發不同身分代表之移民團體及人權團體的質疑，致使近年來要求權 益衡平之聲浪四起。
由於管理外來人士之法令眾多，除上開所提及各類人士適用之母法外，尚有
1許義寶著(2019)，《入出國法制與人權保障》，頁 5，五南圖書出版股份有限公司。
2
不同之相關子法及行政規則，內政部移民署(以下簡稱移民署)臺北市服務站(以 下簡稱臺北市服務站)受理案件數為全臺服務站之冠，將各類業務依申請人之身 分別劃分為外事、陸務及港澳與無戶籍國民四個區塊，由於案件數眾多因而使得 臺北市服務站累積許多第一線實務經驗，於收件過程及承辦業務時發現現行法令 與民眾期待及認知產生之落差，爰本研究集結臺北市服務站熟稔各區業務幹部及 同仁，歷經內部多次開會討論，依據移民相關法規及參考實務上之運作情形，將 渠等法規依停留、居留、永久居留及長期居留、歸化及定居及其他權益等面向予 以比較，並舉辦 2 次焦點座談會探討實務問題及法規修正建議，透過有系統地整 理及分析，將有助於辦理相關業務之同仁能更迅速了解及運用法規，不僅可提升 行政效能，協助民眾解決問題，並可依據實務經驗提出建議，提供移民署及相關 部會未來制定政策或修正法令之參考。
表 1-1 臺灣地區人口數統計表 單位: 人
註:本統計截至 2020 年 8 月。
資料來源：內政部戶政司全球資訊網「人口資料庫統計地圖:人口數」及移民署全球資 訊網統計資料「臺灣地區現持有效居留證(在臺)外僑居留人數統計」、「臺 灣地區現持永久居留證(含在臺、離臺)外僑居留人數統計」、「大陸地區人 民、香港或澳門居民、無戶籍國民來臺居留、定居人數統計表」。
第二節 研究目的
本研究將移民相關法令依停留、居留、永久居留及長期居留、歸化及定居及 其他權益等項目予以比較，透過表格化整理與分析，俾利辦理相關業務之同仁能 更迅速了解及運用法規，協助民眾解決問題，並檢視現行法令是否合宜，提供修 法建議，故本研究之目的如下：
身分別 外國人 大陸地區人民 香港或澳門居民 無戶籍國民 總人口數 取得居留許可 780,953 379,537 253,062 188,837
23,574,334 取得永久居留
/定居許可 20,000 193,299 299,386 313,348
3
（一）彙整外國人、大陸地區人民、香港或澳門居民及無戶籍國民停、居留法規，
將相關之移民法規，依「停留」、「居留」、「永久居留、長期居留」、
「歸化、定居」及其他權益之項目比較，綜合分析其異同，並就相異之處 進一步探討是否有修正檢討之必要，作為移民署及權責機關政策制定及法 令修正之參考，以符合各類外來人士對其在臺權益保障之期待。
（二）藉由統整外國人、大陸地區人民、香港或澳門居民及無戶籍國民停、居留 法規內容，使承辦相關業務之同仁對於法令更為熟稔，並了解不同身分之 外來人士所適用法規之差異，增進行政效能，並提升為民服務品質。
第三節 名詞定義
本研究中與各類外來人士有關之詞彙，係參照移民法、兩岸條例、港澳條例 等法條用詞定義如下：
一、外國人：不具中華民國國籍者，即為外國人。2
二、準國民：目前我國之移民法規中未有「準國民」一詞，惟因外來人士在臺除 居留、定居階段外，尚有永久居留及長期居留階段，一般而言於此階段所享 有之權益優於居留，卻又不如有戶籍國民之完善，故本研究參考瑞典社會 學家哈曼所提出之「準公民身分(denizenship)」3，將取得永久居留之外國 人及取得長期居留許可之大陸地區人民稱為準國民。
三、居住臺灣地區設有戶籍國民：指在臺灣地區設有戶籍，現在或原在臺灣地 區居住之國民，且未依兩岸條例喪失臺灣地區人民身分。
四、臺灣地區無戶籍國民：指未曾在臺灣地區設有戶籍之僑居國外國民及取得、
回復我國國籍尚未在臺灣地區設有戶籍國民。
五、臺灣地區人民：指在臺灣地區設有戶籍之人民。
2中華民國憲法第 3 條指出，具有中華民國國籍者為中華民國國民，反之則為外國人。
3瑞典社會學家哈曼(Thomas Hammar,1990)在外籍人士身分(alienship)與公民身分
(citizenship)之間，又加了準公民身分(denizenship)這個階段，這 3 個移民類別的法律地 位，形塑近期的移民研究。參見 Peter Kivisto and Thomas Faist 著，葉宗顯譯(2013)，《跨 越邊界：當代遷徙的因果》，頁 299-300，新北市：韋伯文化出版社。
4
六、大陸地區人民：指在大陸地區設有戶籍之人民。
七、香港居民：指具有香港永久居留資格，且未持有英國國民（海外）護照或香 港護照以外之旅行證照者。
八、澳門居民：指具有澳門永久居留資格，且未持有澳門護照以外之旅行證照 或雖持有葡萄牙護照但係於葡萄牙結束治理前於澳門取得者。
九、停留：指在臺灣地區居住期間未逾6個月。
十、居留：指在臺灣地區居住期間超過6個月。
十一、永久居留：指外國人在臺灣地區無限期居住。
十二、定居：指在臺灣地區居住並設立戶籍。
第四節 研究貢獻
本研究首先針對外國人、大陸地區人民、香港或澳門居民及無戶籍國民四 類外來人口進行比較分析，將現行法令各自分散於移民相關法規及其子法的情 況下，研究團隊成員交互參考討論，投注許多心力之下，遂得出:「四類外來人 士停留權益比較表」、「四類外來人士居留權益比較表」、「外國人及大陸地區 人民永久居留及長期居留權益比較表」、「四類外來人士歸化、定居權益比較 表」及「四類外來人士其他權益比較表」等5個附錄表格，可視為本研究拓展各 章節新路徑之基礎與研析依據之重要核心。
本文蒐集相關文獻研究並加以歸納與分析，輔助本研究的概念架構與理論 基礎，同時亦蒐集訪談資料分析新住民境遇，以健全對新住民家庭權益之保障。
因社會科學方法論中的焦點座談法，為本文之重要研究方法，為此，針對團隊研 究初步結果，遂辦理2場焦點座談會議進行檢討與修正。第一次焦點座談會議邀 請到4個移民團體代表與團隊成員，提出新住民在臺生活常反映之問題，提供意 見，進而提出政策建議。
在第二次焦點座談會議中，團隊繼續與學者及公部門業務相關代表，延續 移民團體的建議與常見之問題，就法令面進行探討，以結合實務與政策，本文爬
5
梳四類外來人口之比較與當初立法之考量，有助於本文檢視及剖析各項人別權 益衡平，同時亦能兼顧國家安全之考量。
通過上述多重檢視與分析，使我們在研究的過程能找到新的切入課題，更 能體系化去呈現團隊的研究成果，也使我們能用全方位思考檢視現行規定及政 策，在不違反國家安全及社會安定之基礎上，尋求政府機關治理之適當機制。
在全球化的影響下，世界各國已無法再鎖國治理，而外來人口及新住民最能 嗅出及掌握國際經濟秩序4，在臺之新住民可謂臺灣新國力5，藉由研究其權益及 人權保障成為我國對於移民人口之拉力，應有助於增進國力及國際競爭力。
4Robert Gilpin 著，陳怡仲、張晉閣、許孝慈譯(2004)，《全球政治經濟：掌握國際經濟秩序》
（Global Political Economy: Understanding the International Economic Order），頁 446，臺北：桂冠出版社。
5楊翹楚(2012)，《移民政策與法規》，頁 360，臺北：元照出版社。
6
第二章 文獻探討
在全球化的影響下，國際間之人口移動已非常普遍，較為常見之人口流動類 型有家庭性移民、經濟性移民、人道主義性移民、商務觀光及國際學生等類型，
而在經濟性移民部分，也從早期多為低技術的勞動力流動，逐漸發展為各國對於 創新技術及高級專業人才之競逐，而臺灣亦是如此。
外來人士或因旅遊、探親在臺短期停留，或因依親、工作等因素而在臺長期 居留，這些人雖非我國國民，究竟是否完全受到憲法之保障雖尚有疑義，但我國 依兩公約及其施行法之意旨，對於外來人口亦秉持著使其不因種族、膚色、性別、
語言、宗教、政見或其他主張、民族本源或社會階級、財產、出生或其他身分等 等而受歧視之精神6。本研究爬梳移民相關理論，探求移民形成之原因及所形塑之 社會樣貌，以及世界各國吸引技術移民增進國家競爭力之反思，並從移民人權之 角度切入，作為本研究探求外來人口權益衡平之基礎及依據。
第一節 移民相關理論及研究
壹、推拉理論
分析人口遷移之理論眾多，有從宏觀角度探究者，亦有從微觀角度剖析 者，而推拉理論為最普遍作為解釋人口移動之根據，故本研究之文獻探討以 此做為人口移動之論證基礎。拉文斯坦(E.G.Ravenstein)係最早提出推拉理 論者，他提出的遷移法則內容為遷移與距離、遷移成階段性、流向與反流向、
城鄉遷移傾向之差異、短距離的遷移以女性為居多、技術與遷移及經濟動機 為主；其後有李氏(Everett S.Lee)提出人口遷移理論將人口遷徙作出有系 統之分類，分別為遷移的因素、遷移的數量、遷移的流向及遷移者的特徵7， 根據李氏之推拉理論，其指出一個地區之推力可能為國家資源減少、工業化 或自動化使基層勞動力需求減少、個人缺少發展機會或婚姻等等，至於拉力
6經濟社會文化權利公約第 2 條第 2 款：「本公約締約國承允保證人人行使本公約所載之各種權 利，不因種族、膚色、性別、語言、宗教、政見或其他主張、民族本源或社會階級、財產、出 生或其他身分等等而受歧視。」
7Lee, Everett S.(1996), A Theory of Migration, Demography 3(1), P.45-57。
7
因素則為該地區有較多之工作機會、較佳的居住環境、依親或婚姻等8。(黃 千晉，2018)
推拉理論係主張人口流動發生的原因係因為居住者原居住地或母國之 推力及遷移地之拉力兩股力量互相拉鋸形成的，一旦形成原居住地及及遷入 地此消彼漲的情況，原居住地之人口將因該股推力而往具有吸引力之他國或 其他地區流動，故而形成人口遷徙的現象。推拉理論隱含著 2 個假設，其一 係假設人的遷徙行為是經過理性選擇下的結果，其二係假設遷移者對於原居 住地及遷移地均有某程度之了解，由客觀條件之認識，加上主觀感受的判斷，
最終決定是否進行遷移9。(廖正宏，1985) 貳、人口流動之轉型
除了傳統因依親、婚姻或基層勞動力之人口移動外，在 21 世紀的今日，
國際間因互相競逐人才而形成新創與高端人才之流動頻繁。企業因研發技術 需求、擴張事業版圖、提升產品競爭力或開發新市場等因素，當原本所在地 之勞動力無法提供上開人力資源以滿足企業需求時；或是國家需要大量外資 投入及高科技人才提升國家競爭力並促使產業轉型，而該國短時間難以培養 是類人才，便需要向外尋求資金及高階專業技術人才，而不僅是人才需求方 需要吸引高階人才為己所用，人才供給方亦樂意並積極地向外發展，尋求對 自身更好的發展機會10。(黃千晉，2018)
參、臺灣人才流失之狀況
近年來國家發展委員會(以下簡稱國發會)致力於改善我國投資及攬才、
留才環境以增進國家競爭力。而學者柯雨瑞、黃翠紋、潘維政在<我國延攬 及僱用外國專業人才機制之現況、困境與因應對策﹥之期刊論文中提到，根 據瑞士洛桑管理學院公布 2017 年世界人才報告（IMD World Talent Report 2017）， 從「2017 年世界競爭力報告」之多項指標中，選取與人才相關之項 目並從中彙整為「投資與發展人才」、「吸引與留住人才」及「人才準備度」
等 3 大類，該報告評估全球 63 個國家或地區在競才方面之表現，臺灣在評
8黃千晉(2018)，《我國延攬外籍專業人士政策與相關法規之探討》，頁 10-11，國立政治大學勞 工研究所碩士論文。
9廖正宏(1985)，《人口遷移》，頁 95，三民書局。
10同註 3，頁 7。
8
比中排行第 23 名，與 2016 年持平；而在亞洲地區、國家中僅次於香港及新 加坡，排名第三。在 2017 年世界人才報告之三大類別指標之一的「吸引與 留住人才」類別中，本大類指標共分列 10 個細項指標，其中「生活成本」、
「人才外流」、「對外籍技術人才之吸引力」以及「吸引及留住人才」為較弱 勢之項目，顯示臺灣攬才及留才條件尚有改進空間，依據牛津經濟研究院
（Oxford Economics）2012 年發表之「全球人才 2021（Global Talent 2021）」， 針對全球 46 個主要已開發國家與發展中國家進行人力資源調查，提出因人 才外流，缺乏競逐國際人才之吸引力，預測 2021 年人才供需落差最嚴重之 國家地區是臺灣。另外依歐洲在台商務協會「2018 建議書」指出，在現代經 濟體系下，企業成功之首要判定標準是吸引並留住適當之人才；另方面，去 除對國外人員與機構之管制，為了吸引外國人才來臺，主管機關應使申請程 序簡化，對合格之外籍專業人士給予 3 年之工作許可11。(柯雨瑞、黃翠紋、
潘維政，2018)
另外，學者楊翹楚亦於《移民政策論與實務》一書中提到，欲強化臺灣 對外來資金及人才之吸引力，可從提高來臺誘因、簡化不必要之行政流程、
提供諮詢及輔助、建立獎勵制度、雙重國籍之許可及考量大陸地區人民設限 之時空脈絡著手，藉由前述之方式達到增強對外來人士之拉力，以提升臺灣 在國際間之競爭力12。(楊翹楚，2019)
從上開學者提出的論述中，應可認為我國若要吸引具高級專業技術之國 際人才，並使其有意願長期留臺，需提供有利之行政措施以增強臺灣對渠等 人才之拉力，因這些非本國籍之優秀人才未必係因其母國產生之推力而欲遷 移至他國，通常是為了追求更好的工作機會及自我實現，故除給予租稅優惠 外，就其申辦來臺許可之程序與後續在臺居留的權益，如家庭團聚權、居留 延期手續之簡化、社會福利及可否定居設籍及保留原國籍等亦為影響人才是 否願意來臺及留臺之意願，本研究第五章第五節有關特殊貢獻及專業居留部
11柯雨瑞、黃翠紋、潘維政(2018)，﹤我國延攬及僱用外國專業人才機制之現況、困境與因應對 策﹥，《涉外執法與政策學報》，第 8 期，頁 11-12，取自(網頁 PDF 版：
https://www.koko.url.tw/download/我國延攬及僱用外國專業人才機制之現況、困境與因應對 策.pdf)，2020/11/5 瀏覽。
12楊翹楚(2019)，《移民政策論與實務》，頁 62-63，元照出版。
9
分，便是針對對我國具有特殊貢獻及高級專業技術人才在臺居留權益進行分 析比較，且為使臺灣能吸引更多具有特殊貢獻及高級專業技術人才，於此類 人士的家庭團聚權、申請居留手續及在臺定居設籍之流程，建議可給予較簡 便及優惠之待遇，俾利我國吸引優秀高端技術之外籍人才進而增加國際競爭 力。
學者楊翹楚(2012)認為，在全球化下，過去移民是以工作、消費及取得 公民移民為主，今日移民則有受後國家財政市場與潛在的知識經濟影響、資 訊與溝通的無界限極大範圍的移民趨勢，所牽涉之範圍廣大，需要多重學科 方可處理。而過去思考邏輯可能要有所調整，在全球化的影響過程中，我們 是否已經準備好要面對它，有無能力就全球化所形成的副作用加以反擊？13， 我國是否能善用移民及新住民之人力資源以提升國際競爭力，將對臺灣在全 球互相競逐人才的趨勢中，產生重大之影響。
第二節 移民人權相關理論及研究
壹、外國相關研究
相較外來移民因環境、語言及文化等較為陌生不熟悉，且移民對移入國 的影響較為深遠，各國所制訂的移民法規也就格外重要，它是移民賴以遵循 的依據，若觸犯將失去停、居留之權，嚴重者甚至剝奪其公民身分權或是歸 化權。美國是新移民的大熔爐，許多學者對於美國移民法制定之歷程有其研 究，透過法院的判例，來剖析移民對於國家的關係。美國賓西法尼亞州立大 學法學院教授維克多羅梅羅(Victor C. Romero)認為，由國會制定的美國移 民法，規定非公民可以進入美國或離開美國的條件，更像是合同(contract) 而不是人權文件(human rights document)，也就是美國授予非公民有特殊 目的和時間，作為交換入境之權利，而非公民也必須承諾遵守國家的條款，
如果非公民違背承諾，就必須離開美國。14
13楊翹楚(2012)，《移民政策與法規》，頁 360，臺北：元照出版社。
14參見 Victor C. Romero(2008), U.S. Immigration Policy: Contract or Human Rights Law? NOVA LAW REVIEW No.32 ,vol.309.。該文並收錄其專著Everyday Law for
Immigrants，Paradigm Publishers，Inc. (2009)。
10
維克多羅梅羅認為，美國移民政策的歷史是充滿種族和意識形態的歧視，
在過去歷史中發生的案例裡，當事人在法院爭取居留權，有很多皆失敗，尤 其是華人常受到州政府不平等的規定，造成人權的受損，國家剝奪移民的歸 化權輕而易舉。他點出了移民法其實不是人權法，而是一套相當狹隘的規則，
主要涵蓋非公民在美國停留的兩個方面：第一、管理非公民可以進入的規則；
第二、規定什麼時候必須離開美國的規則。
國際移民另一關注焦點在歐洲。由於整合與成立，歐洲形成一個新經濟 體-歐洲聯盟(以下簡稱歐盟)，初期享有打破關稅壁壘的紅利，不過近年來 卻因為敘利亞移民問題讓歐盟各國陷入移民管理及人權保障之兩難困境。但 以人權保障角度觀之，歐盟由於政治及歷史因素，對於維護人權極為重視，
在高佩珊(2019)主編之《移民政策與法制》一書中，由柯雨瑞等 3 人所著＜
外來人口人權保障法制之初探＞一文15提到，歐盟於 2000 年 12 月通過歐洲 聯盟基本權利憲章(Charter of Fundamental Rights of the European Union)之人 權條約，其復於 2007 年簽署里斯本條約(Treaty of Lisbon)，奠定歐盟與 其會員國之憲法與政治制度。而因歐洲聯盟基本權利憲章內容亦被里斯本條 約所涵攝，研究歐盟法律專家學者陳麗娟認為，里斯本條約確立歐盟之國際 法律人格及強化人權保障，有效提高歐盟之全球競爭力與影響力16。歐盟基 本權利憲章內容共七章，包括第一章人性尊嚴、第二章自由權、第三章平等 權、第四章團結權、第五章公民權、第六章司法權及第七章通則，雖該憲章 並未明確指明係對於外來人口之保障，但因其條文內容之用語，使用「人人」、
「任何人」之文字，亦可得知歐盟基本權利憲章對於基本人權之保障及於外 來人口，諸如：生命權、人身自由權、自由與安全之權利、個人與家庭生活 權、結婚權與組織家庭權、移居、法律上平等權等等，是相當先進之立法，
對於保障外來人口之基本人權具有重大里程碑之意義，值得我國加以學習。
日本學者高橋正俊17認為，依權益性質，理論有自由權、參政權及社會
15柯雨瑞等 3 人(2019)，＜外來人口人權保障法制之初探＞，《移民政策與法制》，高佩珊主編，
頁 70-79，五南圖書。
16陳麗娟(2018)，《里斯本條約後歐洲聯盟新面貌》，頁 1-125，五南圖書。
17高橋正俊(1998) ，＜日本國民的觀念＞，收錄《現代立憲主義與司法權》佐藤幸治先生還曆 紀念，清林書院出版。
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權。外國人是否也應與國人一樣享有?如屬於人類，應享有的權利，一般外 國人亦應享有，即本國國民與外國人之間，原則應予無差別待遇；另有臺灣 學者陳春生18認為，外國人於合法入境後，除性質上不容許外國人享有外，
外國人的基本權利保障亦應與本國人民相同。
貳、在臺外來人士之人權保障
柯雨瑞、蔡政杰(2012)認為我國憲法第 7 條規定：「中華民國人民，無 分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」其規範之對象，
為中華民國人民，而非國民、公民，即泛指居住在中華民國領域之人民皆屬 之，也就是一般常言道「法律之前，人人平等」之觀念19。惟依司法院大法 官釋字(以下簡稱大法官釋字)第 618 號解釋文稱憲法第 7 條所稱之平等，係 指實質上之平等而言，立法機關基於憲法之價值體系，自得斟酌規範事物性 質之差異而為合理之區別對待。
學者廖元豪(2008)於＜移民基本人權的化外之民：檢視批判「移民無人 權」的憲法論述與實務＞一文中，主張憲法之保障範圍不應以「身分」來劃 分，而係應保障所有憲法所及範圍之人，保障之範圍、程度及方法可視情況 調整，惟調整之基準不應以身分別為區分標準，而應以相關人民與國家權力 關係密切程度，及需要保護之程度來判斷有無保護必要性20。
但亦有學者持不同見解，學者李震山認為對於外國人得享有之基本權利 應作有層次之規範21，第一，身而為人固有之權利，如生命權、人身自由權 等，應不分本國人或外國人均受憲法之保障；第二，有強烈國家主權關聯性 的，應屬本國國民始能享有之基本權利，如遷徙自由入境母國、參政權及選 舉權等，外國人受較多限制尚屬合理；第三，中間型態之權利，大多屬於受 益權，如工作權、財產權等，視該國已開發之程度及當代社會制度及經濟狀 況而定。而學者李建良22亦認為，外國人是否享有基本權利，端視該權利之
18陳春生(2004)，＜談外國人的基本權利＞，《月旦法學教室》，16 期。
19柯雨瑞、蔡政杰(2012)，<從平等權論臺灣新住民配偶入籍及生活權益保障>，《中央警察大學 國土安全與國境管理學報》，18 期，頁 91-172。
20廖元豪(2008)，＜移民基本人權的化外之民：檢視批判「移民無人權」的憲法論述與實務＞，
《月旦法學雜誌》，161 期，頁 83-104。
21李震山(1999)，＜論外國人之憲法權利＞，《憲政時代》，第 25 卷第 1 期。
22李建良(2003)，＜外國人權利保障的理念與實務＞，《台灣本土法學雜誌》48 期。
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性質及內涵是否涉及「人類」屬性，抑或「國家主權」或與該國「特定政治 及經濟條件」有所關聯。
換言之，有學者認為外來人口應屬我國憲法第 7 條之保障範圍，亦有學 者認為須視該基本權利之性質而定，並非均與我國人民受憲法保障之基本權 利完全一致，惟若涉及普世人權價值的領域，如生命權、人身自由權23、身 體健康權等，應屬受憲法基本權之保障範圍內，至於本研究中屢屢提到之家 庭團聚權，其性質雖非完全屬生而為人固有之基本權利，故無法與我國國民 主張相同之保障，但應可認為其除有中間型態之受益權外，亦兼具有人權之 性質，大法官釋字第 554 號解釋文即明文揭示婚姻與家庭為社會形成與發展 之基礎，受憲法制度性保障，故應認不許因外來人士之身分別而有差別對待，
特別係國家公權力進行干涉時，更應審慎考量所涉有關可能侵害婚姻及家庭 之基本權利之部分，以維人權(陳柏森，2017)。
學者許義寶於《入出國法制與人權保障》一書中，即對新住民之家庭權 有所著墨，其認為我國憲法雖未明文規範家庭權應予保障之意旨，但憲法第 22 條之概括基本權利保障，可做為家庭權主張之依據，國家因各種行政目 的，限制特定外來人士入國(境)或將其驅逐出國(境)，即可能侵害外來人士 之家庭團聚權利，原則上家庭團聚權以核心家庭成員24為受保護對象，基於 其人格養成、受家庭成員照顧、扶養、有一適當之生活處所等考量，對該外 來人士而言非常重要，故行政機關作成行政處分時，即應考慮家庭權與該外 來人士之生活、人格發展關係等考量，不得違反比例原則25。
就我國之移民政策而言，人權保障一向為修法之核心，足見我國保障外 來人士人權之立場。其具體表現揭示於移民法第 1 條：「為統籌入出國管理，
確保國家安全、保障人權；規範移民事務，落實移民輔導，特制定本法。」
即明文規定人權保障為移民法之立法目的之一。因此，於移民之行政高權執 行時，國際法人權各論下之各種人權態樣均應受到本條保障，惟移民法規迄
23大法官釋字第 708 號理由書：「…人身自由係基本人權，為人類一切自由、權利之根本，任何 人不分國籍均應受保障，此為現代法治國家共同之準則。故我國憲法第 8 條關於人身自由之保 障亦應及於外國人，使與本國人同受保障。…」
24學者許義寶《入出國法制與人權保障》一書中，指出核心家庭成員為父母、配偶與未成年子 女。
25許義寶(2019)，《入出國法制與人權保障》，頁 375-380，臺北：五南(第三版)。
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今並未針對各種人權作細部性規範26(陳柏森，2017)。職是之故，依照憲法 上基本權利及兩公約保障人權之精神，於移民行政管理及政策制定上，不僅 須將維護國家安全納入考量，更應兼顧人權保障之意旨。
參、外來人士在臺權益問題
外來人士依其身分別區分為外國人、大陸地區人民、香港或澳門居民及 無戶籍國民，所適用之相關法令亦因其身分別而有所不同，我國因歷史背景 及特殊政經之國際情勢造成兩岸分治情形，過去看待大陸地區人民與外國人 都習慣以管制角度來進行入國審查機制，這亦影響法規設計偏向嚴格管制性 質，例如 1990 年代初期公布的兩岸條例主管大陸地區人民入出境規範，而 近年兩岸情勢已不如戒嚴時期緊繃，適度鬆綁相關限制以符合時代演進與人 權保障，已是當代修法趨勢；在外國人部分，入出國管理相關規定主要源自 1999 年公布的「入出國及移民法」，該法與兩岸條例相較之下，思維雖仍帶 有管制色彩，但已融入移民輔導與移民人權概念，故建議大陸地區人民及外 國人相同態樣之情形所定之法規應衡平修正之(張家豪、謝湘雲、陳世軒，
2016)。
學者廖元豪關注全球化下的臺灣新國族主義之推動，他在＜全球化趨勢 中婚姻移民之人權保障：全球化、臺灣新國族主義、人權論述的關係＞一文
27中，強調「我國移民法其實是一整套『移民管制法』，而非『移民權利保障 法』」，該文觀點與前述美國法學教授維克多羅梅羅的說法相近，認為應該站 在全球化的視角，對移民人權進行保障，並修正移民法制用以建構容納多元 的臺灣新國族。同時，其在研撰國科會專題研究計畫《從移民人權觀點檢視 臺灣移民法制》28一文中，再次重申我國法制要擺脫移民管制法觀念，認為 大法官釋字 588 號解釋將人身自由權的逮捕拘禁，回歸法官保留原則，而非 警察機關可恣意拘禁。
此外，我國對於外來人士在臺權益探討多以新住民為主，而新住民在臺
26陳柏森(2017)，《兒童於入出國及移民管制下之權利研究-以兒童權利公約之適用為中心》，頁 11，國立中正大學法律學系碩士論文。
27廖元豪(2006)，＜全球化趨勢中婚姻移民之人權保障：全球化、臺灣新國族主義、人權論述的 關係＞《思與言：人文與社會科學雜誌》44 卷 3 期。
28廖元豪(2006)，《從移民人權觀點檢視臺灣移民法制》，國科會專題研究計畫成果報告。
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權益之討論又多著眼於外籍配偶與大陸地區配偶(以下簡稱陸籍配偶)部分，
有關新住民權益之比較，臺北市服務站於 2016 年曾有《大陸籍配偶偶與外 籍配偶居留權益之比較研究—以人權角度觀之》之自行研究案29，其著重於 在兩公約30的施行下，探討所主管之法令及行政措施應與時俱進，以符合人 權外，並指出陸籍配偶與外籍配偶居留權利實際上存在許多政策與制度面的 差異，例如身分權、任公職權、探親及依親權及違規管制期等部分，有部分 差異與不衡平之處。
陳怡潔31於＜大陸籍配偶在臺灣的社會困境與人權宣導分析＞一文中，
觀察近 15 年來在臺陸籍配偶人權宣導之歷程，檢視陸籍配偶團體組織化過 程、臺灣地區非營利社團組織的角色與功能，陸籍配偶也從商品化婚姻現象 逐漸走出，爭取定居設籍年限也由 8 年縮短為 6 年。
楊芳32於＜臺灣陸籍配偶政策之檢視＞一文中，認為臺灣當局對陸籍配 偶實行「身分從嚴、生活從寬」的政策，是漫長等待身分的被動者；陸籍配 偶本質上雖是依親，惟一旦面臨臺灣配偶之家庭暴力或婚姻危機，亦無法果 斷離婚，因在其未取得臺灣地區之身分證之前，仍有喪失臺灣居留權之風險。
王偉男、張賢樺於＜跨兩岸婚姻中的法律、政策與政治＞一文33中，認 為兩岸當局都做出了相應兩岸婚姻的政策和法律，雖然臺灣地區與時俱進逐 步修正相關法令，但兩岸間仍存在若干問題，尚需由有關單位隨著社會變遷 適時調整兩岸政策及修正相關法令。
在＜我國婚姻移民之公民權利落實狀況研究＞中，該文指婚姻移民之公 民權有長期或永久的安全居住地位、免於被驅逐出境、工作權、受到社會安 全體系與健康服務的保障、接受教育與工作訓練的權利。並提出與新移民母
29張家豪、謝湘雲、陳世軒（2016），《大陸配偶與外籍配偶居留權益之比較研究—以人權角度觀 之》臺北：內政部移民署自行研究報告。
30臺灣於 2009 年通過《公民與政治權利公約》及《經濟社會文化權利公約》施行，各級政府機 關於上述兩公約施行後 2 年內，需完成符合兩公約人權規定的現行法令及行政措施之修正或廢 止，以及改進與保障。
31陳怡潔為臺灣赴陸研究之學者，本文以上海復旦大學社會發展與公共政策學院之研究身分發表 於《台灣研究集刊》(2010 年第 2 期)。
32楊芳以廣州大學公共政策學院及台灣研究院之研究身分發表於《台灣研究集刊》(2016 年第 1 期)。
33王偉男為上海交通大學國際與公共事務學院副教授、臺灣研究中心副主任；張賢樺為上海交通 大學國際與公共事務學院碩士研究生，本文聯合發表於《臺海研究》(2016 年 04 期)。
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國建立以人道為主的協調機制、對於身分證取得居留期間的計算應有人道考 量、重新衡量以身分別做為福利設計的正確性、開放無涉國家安全與機密之 公職職務等之建議(詹火生等 4 人，2012)。
於＜外籍配偶公民權利實現之研究—以南部地區為例＞一文中，比較陸 籍配偶及東南亞籍配偶有關市民權(居留與取得身分、居住及遷徙自由、隱 私權、人身安全)、社會權(教育權、工作權、健康保險)及政治權(集會結社、
選舉權、服公職權)進行法規比較，得出現行法規凌亂、長期定居申請數額 限制疑義、法規針對性歧視、受歧視申訴辦法之成效不彰、公民權利受限於 公民身分取得與否、就業歧視與學歷認證等結論(楊永年等 4 人，2012)。
另在＜我國外籍配偶弱勢情境分析之研究＞中，提到新住民通常具有政 治性弱勢、經濟性弱勢及社會性弱勢之情形34，並整理外籍配偶與陸籍配偶 及新住民身分、權利規範對照表，從居留權、政治參與權、工作權、教育權、
醫療權等，分析比較外籍配偶及陸籍配偶之在臺權益及法令，再從辦理各縣 市問卷調查中，得出新住民管理措施應朝無國籍差別之方向調整，因不同國 籍、身分別之新住民來臺許可雖分屬不同主管機關管轄，亦因身分別之不同 而受不同法規範之拘束，但目前就渠等來臺權益已盡量朝無差異性的政策方 向發展，故政府政策、相關社會團體在服務新住民時，也不應以國籍或身分 別做為區分服務的標準，而同時需要整合新住民的補助資源，善用在地的社 會團體，以達深耕之效 (詹火生、陳芬苓，2013)。
而於＜外籍與大陸籍配偶求職歷程及就業障礙探討＞中，該研究發現，
外籍配偶與陸籍配偶的就業及提升勞動參與率，需跨部會進行整合合作，並 從調整檢定方式及多元考試、規劃短、中、長期以資本提升轉化為基礎的就 業方案、保障勞動權益並加強雇主及新住民就業政策與法令的認知、建置調 查資料庫供地區產業需求、增加新住民服務人力以有效協助外籍及陸籍配偶 突破就業障礙(卓春英等 6 人，2014)。
在＜制定新住民身分及權益保障專法可行性之研究＞一文中，從比較客 家及原住民基本法為出發，試圖找出制定新住民專法之需求，並從新住民生
34王明輝（2004），＜台灣外籍配偶結構性弱勢情境之分析＞，社區發展季刊 ，107：320-334。
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活需求調查中，印證關於身分及權益保障之變化，而其中就新住民身分取得 部分，該文提到因國籍而產生之不同年限問題，進而影響到新住民之社會福 利及社會參與受到一定的限制，對於其在臺生活適應及融入的過程中產生許 多問題；論及新住民之權益保障部分，從參政權、教育權、生存權、勞動權 及健康權進行現狀檢視及剖析，再延伸論及建置新住民委員會及制定新住民 專法之可行性。(馬財專等 5 人，2019)。
自我國憲法及兩公約保障人權之精神出發，到移民法、兩岸條例及港澳 條例等特別法制定以來，有關移民法規或政策之研究案朝向移民人權等相關 層面之討論逐漸增加，期待未來在此方向累積更多研究能量，嘉惠新住民及 我國人權治理之進展。
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第三章 研究設計 第一節 研究方法
本研究是針對外國人、大陸地區人民、香港或澳門居民及無戶籍國民權益 衡平問題進行研究，以各類外來人士所適用之法規作為基礎，並與實務作法連 結，將外國人、大陸地區人民、香港或澳門居民及無戶籍國民之法規與權益按 停、居留等項目逐項比較，因此本文係採用文獻分析法(document analysis)和 比較分析法(comparative analysis)來進行研究，而為求研究精準，本研究亦 使用社會科學研究中的焦點團體座談法(focusing group interviewing)，透過 座談會之深入探討，印證或修正本文之論述，得出質性研究成果。以下為本研究 流程圖：
資料來源：自行整理繪製。
圖 3-1 研究流程圖
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本研究係由權益衡平(憲法上的平等權)的角度為切入，主要聚焦於外國人、
大陸地區人民、香港或澳門居民及無戶籍國民申請在臺停留、居留、長期居留與 永久居留、定居與歸化以及其他如集會結社、應考試服公職等權益與限制。
第二節 研究範圍與限制
壹、研究範圍
本文係以外國人、大陸地區人民、香港或澳門居民及無戶籍國民之停 留、居留法令、集會結社及應考試服公職等權益為研究範圍，藉由比較分 析前開外來人士所適用移民相關法規之異同，再綜合彙整本研究案焦點座 談會之新住民團體與相關業務主管單位所提意見，試圖從中尋求四類外來 人士權益衡平之法規理論面及實務面之操作脈絡，最後由本研究案成員多 次開會討論後得出結論及研究建議。
貳、研究限制
本文研究方法係採用文獻分析法、比較分析法及焦點團體座談法，爬 梳國內外之相關研究文獻，綜合整理相關移民法規予以比較，並得出研究 結論後，再針對外國人、大陸地區人民、香港或澳門居民及無戶籍國民停、
居留法規及其權益相異之處，提出研究建議，惟仍有以下限制：
一、目前對於外來人口之參考文獻仍以外籍配偶與陸籍配偶之相關期刊研 究與學術論文為居多，故針對我國外來人士各類停、居留事由及權益 之比較鮮有可參考引用的資料。
二、在研究對各類外來人士之相關決策部分，受限於部分法令因具有政策 性，或因分屬不同部會機關所轄，各有其權責與不同面向之考量，故難 以將外國人、大陸地區人民、香港或澳門居民及無戶籍國民所適用之 規定全面性地比較並追求一致性衡平。
三、本研究案受預算及時間之限制，故無法邀請民間所有之移民代表團體 及與本研究內容相關之其他政府權責機關蒞臨指導，蒐羅更全面的意
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見及建議。
四、因四類外來人士之停、居留所涉相關法令眾多，其在臺其他權益可探 討之面向亦十分廣泛多元，受限於時間與篇幅致無法就各類事由作更 細緻之比較分析，未來可再選擇其中部分停、居留事由為進一步剖析，
以獲得更深入之理解及完善之研究面向。
五、因許多移民相關法令制訂迄今已有二十餘載，且歷經多次修法，業務 相關承辦人員亦因人員流動而有所更迭，故部分條文之立法意旨及修 正理由已不可考，因此在本研究之結論與建議部分，僅能依現行法令 及實務現況為分析。
第三節 分析架構
本文針對當前四類外來人士面對權益衡平問題進行闡述，透過法令及相關 文獻之爬梳及申請案件的比較，分析焦點為：一、外國人、大陸地區人民、香港 或澳門居民及無戶籍國民「停留權益」比較；二、外國人、大陸地區人民、香港 或澳門居民及無戶籍國民「居留權益」比較；三、外國人、大陸地區人民、香港 或澳門居民及無戶籍國民「成為準國民、國民之權益」比較；四、外國人、大陸 地區人民、香港或澳門居民及無戶籍國民之「其他權益」比較。下圖為本文研究 分析框架圖：
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資料來源：自行整理繪製。
圖 3-2 本研究分析框架圖
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第四章 停留權益比較 第一節 探親停留
依據我國現行各類法令規定，外來人士如具備一定之條件，則可來臺進行 探親或社會交流，惟因外國人能否申請簽證入臺係屬外交部權責，涉及國家主 權行為，與大陸地區人民、香港或澳門居民及無戶籍國民為行政院大陸委員會 (以下簡稱陸委會)及內政部管轄性質有異，而臺灣地區與大陸地區又因兩岸特 殊之政治關係，於人流管理上亦有別於香港或澳門居民及無戶籍國民，故上開 四類人士在臺探親之停留法令不一，外國人入出國在臺停留係以移民法及外國 人停留居留及永久居留辦法(以下簡稱外國人停居留永居辦法)為依據；大陸地 區人民以兩岸條例、大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法(以下簡稱大陸進入辦 法)為許可依據；香港或澳門居民則係以港澳條例及香港澳門居民進入臺灣地區 及居留定居許可辦法(以下簡稱港澳許可辦法)；而無戶籍國民之停留規定除依 據移民法外，尚有臺灣地區無戶籍國民申請入國居留定居許可辦法(以下簡稱無 戶籍國民許可辦法)規範，渠等親屬可申請來臺之親等、條件及申辦方式等亦有 所不同，以下茲說明如下：
壹、外國人：
依據移民法第 22 條規定，外國人持有效簽證或適用以免簽證方式入國 之有效護照或旅行證件，經移民署查驗許可入國後，取得停留、居留許可。
外國人如欲來臺探親我國人民、在臺持外僑居留證或永久居留證者，其 申請程序為由申請人檢具各項應備文件及簽證規費向中華民國駐外館處 (以下簡稱駐外館處)申請探親之停留簽證入境，必要時駐外館處將要求申 請人面談，且其不似大陸地區人民之探親相關規定，如來臺停留期間、次數 等，均明訂於大陸進入辦法中；外交部針對外國人申請探親簽證，依所附親 屬關係證明及其他應備文件核發簽證，亦可拒絕核發簽證，或規定不得延期，
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因簽證核發為國家主權行為，依外國護照簽證條例第 12 條35規定，外交部拒 發簽證時，得不附理由，故與大陸地區人民申請探親有明確規定相較有別。
因外交部於簽證申請時已有審核機制，故移民署對於外國人入境停留，
主要係以查驗身分及護照是否合法為主，其入境後，停留簽證為 60 日以上 未被加註不准延期或其他限制者，如有符合移民法第 23 條第 1 項第 1 款至 第 6 款情形之一者，亦得向移民署申辦外僑居留證，意即停留簽證可於境內 申請外僑居留證。
貳、大陸地區人民：
因我國與大陸地區之特殊歷史及政治情勢，故大陸地區人民來臺之母 法依據為兩岸條例，至於實務上停留相關辦理程序及要件，則為該條例授權 訂定之大陸進入辦法。
依據大陸進入辦法規定，大陸地區人民可來臺之停留事由，約有 20 餘 種類型，其中與探親相關共計有 3 種，各有不同之身分及親等規定，說明如 下：
一、短期探親，其適用對象如下：
(一)為臺灣地區人民之三親等內血親或其配偶。
(二)為經許可團聚並懷孕 7 個月以上或生產、流產後 2 個月未滿者之父 母，或為經許可依親居留、長期居留者之二親等內血親或其配偶。
(三)兩岸條例第 16 條第 2 項規定得申請在臺灣地區定居者。
(四)為臺灣地區人民之大陸地區配偶之父母。
35外國護照簽證條例第 12 條：「Ⅰ外交部及駐外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人 個別情形及其國家與我國關係決定准駁；其有下列各款情形之一，外交部或駐外館處得拒發簽 證：一、在我國境內或境外有犯罪紀錄或曾遭拒絕入境、限令出境或驅逐出境者。二、曾非法 入境我國者。三、患有足以妨害公共衛生或社會安寧之傳染病、精神病或其他疾病者。四、對 申請來我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞者。五、曾在我國境內逾期停留、逾期居留或非法工作 者。六、在我國境內無力維持生活，或有非法工作之虞者。七、所持護照或其外國人身分不為 我國承認或接受者。八、所持外國護照逾期或遺失後，將無法獲得換發、延期或補發者。九、
所持外國護照係不法取得、偽造或經變造者。十、有事實足認意圖規避法令，以達來我國目的 者。十一、有從事恐怖活動之虞者。十二、其他有危害我國利益、公共安全、公共秩序或善良 風俗之虞者。Ⅱ依前項規定拒發簽證時，得不附理由。」
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(五)為經大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法 (以下簡稱「大陸居留定居許可辦法」)第 18 條至第 23 條申請在臺 灣地區長期居留，並予專案許可者之父母或子女。
(六)其子女取得外國國籍或為港澳條例所定之香港或澳門居民，並不具 大陸地區人民身分，且為臺灣地區人民之配偶，許可居留期間逾 6 個月。
(七)其子女或子女之配偶取得外國國籍或為港澳條例所定之香港或澳 門居民，並不具大陸地區人民身分，且受聘僱在臺灣地區從事就業 服務法(以下簡稱「就服法」)第 46 條第 1 項第 1 款至第 6 款、第 48 條第 1 項第 1 款、第 3 款、第 49 條工作、依外國專業人才延攬 及僱用法(以下簡稱「外國人才專法」)第 8 條第 1 項取得就業金卡 或從事該法第 10 條第 1 項工作，許可居留期間逾 6 個月；或依移 民法第 25 條第 3 項第 2 款取得永久居留許可。
(八)依大陸進入辦法第 26 條規定許可在臺灣地區隨行團聚者之配偶、
父母、子女或配偶之父母。
(九)依大陸進入辦法第 33 條附表三申請許可進入臺灣地區從事專業交 流，並經許可停留期間逾 6 個月者之配偶、父母、子女或配偶之父 母。
(十)依大陸進入辦法第 39 條附表四申請許可進入臺灣地區從事商務活 動交流，並經許可停留期間逾 6 個月者之配偶、父母、子女或配偶 之父母。
(十一)依大陸地區人民來臺就讀專科以上學校辦法經許可在臺停留之 學生（陸生）之配偶或二親等內血親。
(十二)依大陸進入辦法第 33 條附表三許可在臺灣地區停留之研修生之 父母。
二、長期探親，其適用對象如下：
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(一)臺灣地區人民之未成年子女。
(二)為經許可在臺灣地區依親居留、長期居留之大陸地區人民之未成年 親生子女，其年齡在 16 歲以下者，或曾在 16 歲以前申請來臺長期 探親，其年齡逾 16 歲且在 20 歲以下者。
(三)第 14 款或第 15 款之適用對象經許可進入臺灣地區長期探親，且停 留至滿 20 歲時，仍在臺灣地區就讀五年制專科學校、一般大學或科 技校院具有學籍者，於就學期間亦得申請進入臺灣地區長期探親。
(四)持長期探親證在臺者，如符合申請社會考量之專案長期居留者，亦 得於境內申請長期居留證，於大陸居留定居許可辦法第 23 條第 1 項 第 4 款、第 5 款定有明文。
三、團聚：
大陸地區人民為臺灣地區人民之配偶，需申請進入臺灣地區團聚，
如為初次團聚，主管機關審查後得核給 1 個月停留期間之許可；通過面 談准予延期後，得再核給 5 個月停留期間之許可，此乃大陸進入辦法第 25 條第 1 項定有明文。
又團聚事由限於陸籍配偶始可申請，陸籍配偶持團聚證入境得於境 內申請依親居留。
我國依申請人與被探人身分區分申請人之來臺次數、停留期間及親 等限制，均於大陸進入辦法附表一有詳細之規定，且不同於其他三類人 士，大陸地區人民申請來臺針對被探對象之不同，事由又區分為短期探 親、長期探親與團聚。此外，因我國於大陸地區未設有駐外館處，申請 人如居住大陸地區，須透過其在臺之國人配偶、親屬或委託甲種旅行社 等單位之後，向移民署各直轄市、縣(市)服務站申請，經核准後核發符 合事由之探親入出境許可證。
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又大陸地區人民如以團聚、長期探親事由來臺，且分別符合申請依 親居留、社會考量專案長期居留之身分，及檢附應備文件後，可向移民 署申請居留，毋庸出境。
參、香港或澳門居民：
香港或澳門居民來臺停留未區分事由，如其欲來臺探親，僅需由申請 人檢具各項應備文件電子檔，於線上申辦入境許可並於線上繳費，自行列 印入境證，入境停留期 3 個月，亦可線上申請網簽或於機場港口申請落地 簽，入境停留 30 天，無庸檢附在臺親屬之文件，與大陸地區人民來臺探親 所需文件不同；另香港或澳門居民因探親取得停留許可入臺後，如符合港 澳許可辦法第 16 條第 1 項第 1 款身分，可於境內申請依親居留，毋庸出 境。
肆、無戶籍國民：
依據移民法第 8 條第 1 項規定，無戶籍國民向移民署申請在臺停留者，
其停留期間為 3 個月，並未規定須以何種事由申請來臺，故其僅需符合無 戶籍國民身分，持有我國有效護照或具我國籍之證明文件，並檢具其他應 備文件即可向移民署申請入臺許可。
現今部分國家之人民已可免簽來臺，而無戶籍國民卻仍需申請入臺許 可，基於衡平性之考量，已於移民法修正草案中規定，持有我國有效護照之 無戶籍國民，得免申請入國許可或在其入國時申請入國許可，放寬對無戶 籍國民之入國許可，以符平等原則。
伍、小結：
有關就大陸地區人民、外國人、香港或澳門居民及無戶籍國民因探親來 臺之相關規定，整理如表 4-1 所示。外國人之停留簽證核發機關為外交部，
簽證核發與否及能否延期均涉及國家主權，若外交部拒發簽證，亦無庸告知 拒簽之理由，與大陸地區人民、香港或澳門居民及無戶籍國民係向移民署申 請許可之性質並不相同，故較難以等同視之。
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而大陸地區人民來臺探親，除一定要以探親事由申請外，亦有親等之限 制，目前最多開放至三親等內親屬36可來臺探親，且限於被探人為國人，如 被探人為大陸地區人民，僅開放至二親等內之親屬37始可申請，與香港或澳 門居民及無戶籍國民因停留並未區分事由，故其來臺探親不受限親等限制 有所不同；另大陸地區人民來臺探親因身分或親等之不同尚有管制次數及 停留期間之限制，此乃兩岸政策之考量，且因臺灣地區未在大陸地區設辦事 處，故於申請時須檢附經大陸公證，臺灣海基會驗證之親屬證明文件，以證 明其在臺確有被探對象。
現行法令就大陸地區人民來臺短期探親之規定，隨著社會變遷有所修 正，如被探人為臺灣地區人民之探親親等限制，我國已於 2019 年 8 月後將 原本申請人係被探對象為國人之二親等親屬限制，放寬至三親等及其配偶 均可來臺探親國人，而本研究案焦點座談會中，與會之民間團體代表均表示，
陸籍配偶對於取得身分證後，放寬至三親等家屬及配偶來臺之政策深表感 激，目前未聽聞其他主張再放寬至四親等以上之需求，惟因大陸地區人民來 臺短期探親之相關規定眾多，因親等及被探對象身分不同，致使停留期間、
次數及延期亦有相異之規定，2019 年 7 月 30 日修正開放至臺灣地區人民之 三親等內血親之配偶可來臺短期探親，係為擴大常態交流並滿足兩岸家庭 親情需求，然為免造成假探親之名，行打工之實情形發生，就大陸地區人民 與被探人之親疏遠近而設有停留期間及延期限制，應屬合理，惟未來可視該 三親等家屬及其配偶開放後有無非法工作或其他不法情事之情形，再研議 是否就短期探親事由，不分親等統一之停留效期及延期規定，以落實對大陸 地區人民「生活從寬，身分從嚴」之原則。
36三親等內親屬包含曾祖父母、祖父母、父母、子女、曾孫子女、孫子女、兄弟姊妹、姑伯叔姨 舅、姪子女、外甥子女。
37二親等內親屬包含祖父母、父母、子女、孫子女、兄弟姊妹
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表 4-1 四類外來人士來臺探親綜合比較表
外國人 大陸地區人民 香港或澳門居民 無戶籍國民 適用
法令
移民法第 22 條第 1 項。
1.兩岸條例第 17 條 第 2 項。
2.大陸進入辦法第 3 條。
港澳許可辦法第 10 條第 1 項。
移民法第 8 條 第 1 項。
申請 事由
停留簽證。 1.短期探親。
2.長期探親。
3.團聚(陸籍配偶)。
入 臺 許 可 同 意 書。
停留簽證及單 次入國許可。
親等 限制
依外交部簽證類 別規定。
有一定之親等限制。 停 留 無 區 分 事 由。
停留無區分事 由。
停留 期限
1.14 天。
2.30 天。
3.60 天。
4.90 天。
1.短期探親：1 至 3 個 月。
2.長期探親：6 個月。
3.團聚：6 個月。
1.一般簽證最長 為 3 個月。
2.網路簽證不得 超過 30 天。
停留期間為 3 個月。
申辦 途徑
1.向我國駐外館 處 申 請 來 臺 簽 證。
2.訂有互惠協議 國 家 之 人 民 可 以 免 簽 證 或 落 地簽來臺。
3.印度、印尼、越 南、緬甸、柬埔 寨 及 寮 國 等 6 國 人 民 可 透 過 移民署「東南亞 國 家 人 民 來 臺 先 行 上 網 查 核 系統」申請入境 憑證來臺。
1.申請人在大陸地區 者，委託在臺親屬 或旅行社向移民署 各服務站申請。
2.申請人在海外第三 國者，向移民署駐 外秘書申請。
3.未開放網路申請。
1.本署官網線上 申請。
2.特定條件者可 於 抵 達 我 國 機 場 港 口 申 請 落 地簽。
1.持中華民國 護 照 ， 向 我 國 駐 外 館 處 申 請 來 臺 入 國許可證。
2.向移民署申 請 入 國 許 可 證。
資料來源：自行整理。
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第二節 工作停留
各類外來人士來臺或有探親，或有觀光等原因，而因全球化之影響，人們因 工作所需在各國流動日趨頻繁，本節中討論之工作停留，除係指一般應聘來臺 外，亦會討論大陸地區人民因專業交流及商務活動來臺停留者。
壹、外國人
外國人取得有效簽證或適用免簽入國後，經移民署查驗許可入國，取 得停留、居留許可，此乃移民法第 22 條第 1 項明文規定。一般而言，外國 人於我國工作，不分其停留、居留身分，需先由雇主向勞動部申請許可，始 得在臺工作。若持免簽證入境者，可憑工作許可向外交部換發停留簽證，再 向移民署申請停留簽證改辦外僑居留證手續。另外持停留 60 日以上未被加 註不准延期或其他限制之簽證入境者，亦得以工作事由向移民署申請停留 簽證改辦外僑居留證手續，如有停留 60 日以下或被加註不准延期或其他限 制之簽證者，無法申請外僑居留證，必須依停留期限離境。
而外國專業人才擬在我國從事專業工作，須長期尋職者，得向駐外館 處申請核發 3 個月有效期限、多次入國、停留期限 6 個月內之停留簽證，
此係為方便外國專業人才來臺覓職，而給予之特別待遇，除香港或澳門之 專業人才依外國人才專法第 20 條準用同法第 19 條與外國人有相同之覓職 規定，大陸地區人民及未具外國國籍之無戶籍國民並無準用。
外國人持停留簽證或免簽入境，如因工作而需以居留方式在臺，可持 新的工作許可向外交部更換或申請簽證後，再至移民署申請外僑居留證，
故其可於境內改辦居留，毋庸出境。
貳、大陸地區人民
按兩岸條例第 11 條第 1 項及第 2 項規定，僱用大陸地區人民來臺工 作，應向主管機關申請許可，且其受僱期間不得逾 1 年，復按同條例第 95 條規定，主管機關於大陸地區人民進入臺灣地區工作前，應經立法院決議；
立法院如於會期內 1 個月未為決議，視為同意，由於現今社會尚未對大陸
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地區人民來臺工作取得共識，故實務上並未有工作停留及居留之情形。
因大陸地區人民來臺停留需具一定事由，且須經審核許可後方能核發 入出境許可證，惟大陸地區人民目前並無以「工作」或「應聘」為停留事由 之入出境許可證，如其因工作因素而有來臺停留之需要，較符合與工作相 關者應為專業交流、商務活動交流及專案許可，但其仍須符合前開事由之 申請資格，並由邀請單位代申請，與外國人可持憑「應聘」簽證入臺申請停 留或居留許可，或外國專業人才得來臺覓職不同，以下就大陸地區人民因 專業交流、商務活動交流及專案許可38種類臚列如下：
一、專業交流：宗教教義研修、教育講學、投資經營管理、科技研究、藝文 傳習、協助體育國家代表隊培訓、駐點服務、研修生、短期專業交流。
二、商務活動交流：演講、商務研習、履約活動、跨國企業內部調動服務、
短期商務活動交流。
三、專案許可：企業內部調動專案許可。
另大陸地區人民縱使持大陸進入辦法附表三及附表四事由之入出境許 可證來臺後，亦不得改申請居留，因我國現尚無許可大陸地區人民得因工 作在臺居留，故其僅能以停留之方式，且須由邀請單位代為申請，不得自行 送件。相較外國人、香港或澳門居民及無戶籍國民，我國對於大陸地區人民 採取嚴謹之入臺管制，縱然兩岸條例有規範其工作相關之停、居留規定，惟 因顧及社會輿論及國家安全等政治因素，仍需由立法院特別決議始得為之。
參、香港或澳門居民
香港或澳門居民來臺停留可線上申請短期入出境，經許可入臺後可停 留 3 個月，亦可以網簽及落地簽方式申請，入境停留 30 日，其來臺申請停 留均未如大陸地區人民嚴格區分來臺事由，其可以其他事由申請來臺，另 因香港或澳門居民來臺工作可申請居留，故如其符合港澳許可辦法第 16 條 第 1 項第 7 款後段、第 8 款、第 9 款、第 13 款者，便可申請工作居留，更
38 申請資格及應備文件參照大陸進入辦法附表三、四、六。
