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第肆章 國家層次之因素
本章探討國家因素如何影響美中各自的國家內部關係，以及其對外政策的展 現。能影響一國外交政策的國內因素眾多，根據耿曙的分類，將其分為「決策的 內環境」與「決策的外環境」，前者包含政體、政府決策過程、執政黨黨綱，與 官僚體性等；後者則是國家∕社會關係、國內政局情勢、政經團體與社會勢力消 長等因素。在觀察美、中間關係的特質與資料收集的完整性，本章在影響決策的 內、外環境各選擇兩個因素深入討論，分別是兩國的意識形態、政府的決策過程、
國家跟社會彼此間的關係，與國內政局形勢等等。期以透過分析以上，觀察美中 兩國在朝鮮半島上的外交政策之制定與影響。
第一節 影響美國對外政策之國家因素
一、 型塑美國對外政策之意識形態
（一）美國戰略價值觀
美國，或稱美利堅合眾國。歷經美國獨立戰爭、獨立宣言的發表，與華盛頓 事蹟等，逐漸奠定了美國的基礎。《獨立宣言》與憲法的制定確立了美國是一個 自由、民主的民主共和國；之後在發展的過程中逐步爭取了「人生而平等」的實 際精神。基於此，可以看到美國大力支持自由主義精神與對人權的重視。1特別 是在冷戰時期，美國為了防止共產主義的擴張，出現了以社會制度劃分的兩大陣 營對立，形成美蘇爭霸的格局。2美國認為共產主義是對根本的人權和自由的最 大威脅，為了維護自由，迥異於二戰之前的「門羅主義」精神，積極介入世界事 務3。4
1 資中筠，美國這樣走來──從獨立建國到中美關係（台北：橡實文化，2015），頁 10-41。
2 同前註，頁 119。
3 冷戰開始時美國宣布的第一個外交理念即是「杜魯門主義」，將美國的安全觀念延長至全世界，
維持西方的利益及國際秩序，連帶以協助發展中及低度發展國家為目的。這段期間，美國的對
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冷戰結束之後，美國成為世界上唯一的超級強國；然而，此時的美國卻陷入 另一輪價值觀的爭辯中。一方認為在失去一個勁敵之後，美國可以減少軍費支出，
轉而將力量用在國內和平建設上，改進人民福利；對外則側重經濟援助，被稱之 為「和平紅利」。另一方則認為美國應致力於鞏固世界領袖的地位，保持唯一超 強的國際格局，更大力的向外推行民主制度、挑戰非民主政權；適逢九一一事件，
小布希的政府決策集團多為後者代表人物，而開始美國以反恐為中心任務，發動 對伊拉克戰爭，正當化推翻伊拉克強人海珊政權之理由。5
在這樣的戰略價值觀下，美國堅信自身世界警察的角色，視傳播民主與自由 為己任，強勢涉入其他區域之事務。為維護本國在世界上唯一超強地位，必須遙 遙領先其他人，對潛在的競爭者備感威脅，展現在美國安全思維強烈支持「避險」
策略。然而，美國發覺深陷中東泥沼無法脫身，耗費大量軍費、國力；以及為支 持冷戰時代的遺產──美國的聯盟體系如北大西洋公約組織（North Atlantic Treaty Organization, NATO，簡稱北約），與其他國家正式或非正式的聯盟關係，
美國似乎漸漸力不從心。
（二）美國例外主義
美國的戰略文化有兩大論述，分別是地理位置上的孤立主義（geographic isolation）和美國例外主義（American exceptionalism）。兩者合併的結果，美國 側重的並非透過「合作」取得國家安全的能力，而是強調固若金湯、不易遭受攻 擊的能力；可以在遠離本土的海外地區發揮實力的能力；同時透過成為全球公共 財提供者，勸阻他國「制衡」美國的能力。6美國例外主義助長一種信念，認為
外政策從杜魯門主義延伸到甘迺迪「承受一切重擔」的訓誡，到卡特的人權政策，到雷根挑戰
「邪惡帝國」、支持從尼加拉瓜到安哥拉的自由鬥士，以及對格瑞納達的軍事干預。透過美國 這些把人權包裹在政策當中的跡象，表明美國對於民主與人權的重視。
4 蔡曉卉譯，史坦伯格、歐漢龍著，中美新型戰略關係──走向戰爭還是走向合作？（台北：大 雁出版，2015），頁 79。
5 資中筠，前引書，頁 135-136。
6 蔡曉卉譯，史坦伯格、歐漢龍著，前引書，頁 36。
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過去的霸權建立在國家力量之上，往往引來競爭和制衡，導致不穩定；美國霸權 則不同以往，是建立在普遍價值和共同利益上，因此可以長久維持和平穩定。7
孤立主義一開始是指美國地理上的孤立，被大西洋及太平洋所環繞，是天然 的屏障，避免外在的侵略與干擾。而後孤立主義成為美國例外主義塑造出來的政 策選項，反映出歐洲重視國家利益與主權原則的傳統，強化不介入歐洲事務之信 念8。冷戰結束後，美國成為主導國際事務的唯一超強，孤立主義被認為是合理 的外交政策；然政治的現實是美國的國防預算並沒有縮減，孤立主義沒有成為對 外政策指導原則，反而採取先發制人的攻擊策略，發動伊拉克與阿富汗戰爭。這 時的孤立主義被學者解釋為是給美國一個選擇的機會，考慮究竟要介入何種爭端 或干預什麼問題。9
美國例外主義是美國外交政策的理論基礎、合理化根據和策略的知識來源。
10隨著歷史發展，美國例外主義涉及國家利益、發展政策、地區整合及世界秩序。
民主黨或共和黨的總統，現實主義或自由主義，甚至新保守主義者，都使用例外 主義來合理化他們的外交政策建議及執行方案，與溫索普在 1630 年提出的「山 巔之城」教誨已大不相同。11雖然美國至今仍是世界上最強大的國家，美國例外 主義卻也遭受更多的挑戰。杭廷頓（Samuel P. Huntington）發表的《文明衝突論》
（《The Clash of Civilizations》），點出冷戰結束後，世界衝突的根源來自各類文明 的相互衝突，此觀點也在九一一事件後成為焦點。美國例外主義發展至今的基礎 已發生重大改變，而二十一世紀的美國例外主義，在中國崛起的挑戰與「美國模 式」的運用中，也逐漸展現包容和彈性。
7 蔡曉卉譯，史坦伯格、歐漢龍著，前引書，頁 37。
8 華盛頓的告別演說中，主軸即是孤立主義，表明美國外交只發展商業關係，不捲入歐洲的政治 紛爭。華盛頓提出以下忠告：一、反對地方主義的危險；二、反對政治派系之爭；三、保持宗 教和道德作為「人類幸福之重要支柱」，並促進建立「普及知識的機構」；四、與其他國家保持 中立關係（Washington, 1976）。確立美國中立、不結盟、不介入歐洲事務，直至第一次世界大 戰為止，一直是美國外交政策的主旨。
9 林碧炤，迎接新世紀：文明社會的世紀觀及國際觀（下）（台北：東美出版，2018），頁 281-282。
10 同前註，頁 358。
11 同前註，頁 322。
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二、對外政策之政府決策過程
美國的憲政制度強調三權分立，在外交政策的制定上，可以觀察到憲法的設 計傾向總統和國會之間相互制衡（an “invitation to struggle”）。相較於其他民主國 家，美國實行外交政策相當繁瑣。總統是外交事務的主導者，國會扮演制衡及監 督的角色。在協助總統制定外交政策方面，主要有國務院、國防部、國家安全會 議（簡稱國安會）以及中央情報局（Central Intelligence Agency，CIA，簡稱中情 局）等單位12。國會則可利用對行政部門的監督、人事與預算的控制權力，對總 統制衡。除此之外，社群媒體的報導與民意的依歸也對美國外交政策的形成上具 重要影響力。
（一）外交政策的制定
理論上，制定外交政策的過程應首先明確界定國家利益，然後籌劃促進這些 利益的政策，以及政策相關的部門和機構的行動方針，分配執行這些政策所需的 資源。根據美國憲法，總統制之下的國家領導人對於外交決策的掌控比較有效、
直接。總統可以透過國情咨文對相關政策立法討論，透過行政部門或非行政部門，
與白宮設立的國會辦公室與國安會等指揮外交政策。當中，憑藉總統的授權，國 務卿與外交部長也成為主要的決策官員，其所展現的世界觀與外交理念等，將大 大影響美國對外政策的產出。國防部長及主管情報的首長也是關鍵的外交政策決 策者，情報的來源與蒐集是決策的重要憑據。隨著國際社會的資訊化，各國的國 安部門也成為對外政策的倚重對象。綜上，影響美國外交決策過程中重要的行政 部門包括國務院、國防部與國安會，各司其職13。
12 在第二次世界大戰後，美國為了肩負起超強應有的國際責任，不斷擴編外交行政機構，依據 1947 年通過的『國家安全法』（National Security Act），設立了國家安全會議、中情局、參謀長 聯席會議與國防部等單位，充實總統的外交與國安幕僚團隊，加強行政部門在國家安全、軍事 安全與情報安全等方面的規劃與執行能力。
13 國務院是美國外交政策的主管機關，主要負責發展與執行總統的外交政策，扮演對外溝通者 的角色。國務院首長──國務卿，直屬總統，通常透過國務卿的任命可觀察國家安全事務的走 向，在美國外交政策上也有舉足輕重的地位。國務院主要職責是透過駐外人員的派駐，向國際 社會解釋美國外交政策，掌握各國對各種外交議題的立場，同時負責與外國政府就各種外交議 題進行溝通與談判等。國防部或以五角大廈代稱，負責國家安全，主要透過外交政策或軍事力
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圖 4-1 參與美國外交政策成員影響力示意圖
資料來源：Howard J. Wiarda, Foreign Policy Without Illusion: How Foreign Policy-making Works and Fails to Work in the United States (Glenview, Illinois: Scott Foresman and Company, 1990), pp.39.
觀察歷屆美國總統就任後所組成的內閣，大約四個主要支點分別是國家安全
觀察歷屆美國總統就任後所組成的內閣，大約四個主要支點分別是國家安全